新一代國家地震區(qū)劃圖與國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

高孟潭

新一代國家地震區(qū)劃圖與國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

高孟潭

GB 18306—2015《中國地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》（以下簡稱“第五代國家地震區(qū)劃圖”），作為強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，已于2015年5月15日由全國標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)頒布，并將于2016年6月1日起正式實(shí)施。第五代國家地震區(qū)劃圖將廣泛用于包括國土利用規(guī)劃在內(nèi)的各類規(guī)劃制定、新建建設(shè)工程抗震設(shè)防、城市老舊危房改造、重大建設(shè)工程選址、農(nóng)村地震安全農(nóng)居建設(shè)、城市重大地震風(fēng)險(xiǎn)源排查以及地震災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備。第五代國家地震區(qū)劃圖的頒布實(shí)施，對(duì)于保障人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序和國家長治久安以及保障國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全、可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的作用。

高孟潭，中國地震局地球物理研究所副所長，二級(jí)研究員，博士生導(dǎo)師。1982年畢業(yè)于北京大學(xué)地球物理系。長期從事防震減災(zāi)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究。近五年來主持了國家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目、國際合作專項(xiàng)、國家重大社科基金項(xiàng)目等多項(xiàng)研究。參與了國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃編制、中期評(píng)估和國家技術(shù)預(yù)測(cè)及防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略研究。強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)GB 18306—2015 《中國地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》主編。共計(jì)發(fā)表學(xué)術(shù)論文200余篇，獲得國家級(jí)和省部級(jí)科技獎(jiǎng)勵(lì)14次。

地震風(fēng)險(xiǎn)高是我國基本國情

我國是世界上地震風(fēng)險(xiǎn)最高的國家。根據(jù)近100年來的歷史地震資料統(tǒng)計(jì)，我國平均每5年發(fā)生1次7.5級(jí)以上地震，每10年發(fā)生一次8級(jí)以上地震。中國全部國土均遭受強(qiáng)震威脅。全國800多個(gè)縣級(jí)以上城鎮(zhèn)可能會(huì)遭受Ⅸ度以上的地震烈度影響，涉及人口超過3.2億，超過一半以上的人口可能遭受Ⅷ度以上地震烈度影響，涉及人口超過7.3億。我國歷史上地震災(zāi)害極為嚴(yán)重，據(jù)文獻(xiàn)記載，近700年來有200多萬人死于地震災(zāi)害，數(shù)億人因地震流離失所。近百年來地震災(zāi)害尤為慘烈，自1920年以來我國死于地震災(zāi)害的人口超過62萬。

我國集中型地震風(fēng)險(xiǎn)和廣布型地震風(fēng)險(xiǎn)突出，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不斷飆升。集中性地震風(fēng)險(xiǎn)是指一次地震中造成大量人員傷亡、重大經(jīng)濟(jì)損失和廣泛的社會(huì)影響的風(fēng)險(xiǎn)。我國許多大城市和城市群位于易發(fā)生大地震的大型活動(dòng)斷裂帶附近，其中包括12個(gè)省會(huì)城市。改革開放以來，大量的人口、資產(chǎn)和重大設(shè)施快速向這些城市集中。暴露在具備發(fā)生7級(jí)以上大地震的危險(xiǎn)區(qū)域的人口、資產(chǎn)以指數(shù)方式迅速累積，導(dǎo)致地震風(fēng)險(xiǎn)飆升。以北京地區(qū)為例，北京地區(qū)常住人口2015年已經(jīng)達(dá)到2170.5萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到2.3萬億元，分別是1978年的2.49倍和150倍。大部分城市地區(qū)的房屋建筑和基礎(chǔ)設(shè)施抗震能力先天不足、未老先衰?？傮w而言，城市應(yīng)對(duì)大震巨災(zāi)能力低下。東部大城市與城市群地區(qū)1次8級(jí)地震可造成數(shù)萬甚至數(shù)十萬人死亡，數(shù)萬億經(jīng)濟(jì)損失，直接威脅雙百目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。大城市和城市群地區(qū)的集中型地震風(fēng)險(xiǎn)是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大隱患，必須加以管控。廣布型地震風(fēng)險(xiǎn)是指發(fā)生頻次較高的中小地震相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。我國農(nóng)村地區(qū)抗震設(shè)防長期缺乏管理，相關(guān)公共服務(wù)缺失，房屋建筑抗震能力呈惡化態(tài)勢(shì)。城市中危房和城中村房屋建筑抗震能力也非常低下，房屋違章加層現(xiàn)象非常普遍，小震大災(zāi)、中震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)正在迅速擴(kuò)散。雖然每次中小地震造成的人員損失和經(jīng)濟(jì)損失不大，但累積效應(yīng)和間接經(jīng)濟(jì)損失總額比較大，給我國的發(fā)展帶來巨大機(jī)會(huì)成本。

地震風(fēng)險(xiǎn)高是我國的基本國情，國人對(duì)此認(rèn)識(shí)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，其中一個(gè)主要的原因是近40年來我國大地震活動(dòng)特點(diǎn)所致。1976年唐山地震以后，我國除東北地區(qū)深震和臺(tái)灣地區(qū)發(fā)生的地震外，6.5級(jí)以上地震全部發(fā)生在西部地區(qū)，大多數(shù)7級(jí)以上大地震發(fā)生在青藏高原無人區(qū)，即巴顏喀拉塊體周緣。許多人認(rèn)為中國大地震都發(fā)生在西部地區(qū)。事實(shí)上東部地區(qū)大地震活動(dòng)在某些特定時(shí)間段內(nèi)也非常強(qiáng)烈、頻繁。中國地震活動(dòng)具有顯著的成組活動(dòng)特征，即在數(shù)十年的期間內(nèi)，大地震往往集中在某一特定地區(qū)發(fā)生。例如，清朝康熙皇帝一生中（1654—1722年），華北地區(qū)及鄰近地區(qū)一共發(fā)生了8次7級(jí)以上大地震，其中8級(jí)以上大地震3次，包括1654年天水8級(jí)地震、1668年山東郯城8?級(jí)地震，1679年北京附近三河平谷8級(jí)地震，平均8年左右一次。再如，1966—1976年間，首都圈附近發(fā)生了4組7級(jí)以上大地震，包括1966年邢臺(tái)6.8級(jí)和7.2級(jí)地震、1969年渤海灣7.4級(jí)地震、1975年海城7.3級(jí)地震、1976年唐山7.8級(jí)地震和灤縣7.1級(jí)地震。人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大地震連發(fā)是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大威脅和高風(fēng)險(xiǎn)源，必須加以高度重視和防控。

地震災(zāi)害彈性與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

包括地震在內(nèi)的重大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的飆升也是全球過去十年的顯著特征之一。根據(jù)聯(lián)合國2015年全球自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的統(tǒng)計(jì)，地震、海嘯、熱帶氣旋、洪災(zāi)的年均損失目前估計(jì)約為3140億美元。該報(bào)告認(rèn)為重大自然災(zāi)害年均損失是一項(xiàng)累積的或有負(fù)債的，代表著各國每年都必須預(yù)留出來支付未來災(zāi)害損失的數(shù)額，造成了巨大的機(jī)會(huì)成本，拖累了各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

該報(bào)告認(rèn)為，上述巨大風(fēng)險(xiǎn)完全是社會(huì)建構(gòu)的：“投資決策很少考慮致災(zāi)因子下的暴露，或他們因?yàn)槎唐诘睦婊貓?bào)潛力而過于忽視災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。隨著競(jìng)爭的加劇，大量的資本可能繼續(xù)流入暴露于致災(zāi)因子下的地區(qū)，導(dǎo)致集中型風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步增加。這些風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)效應(yīng)將變得越來越大，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)因素和災(zāi)害影響會(huì)波及全球供應(yīng)鏈，并從一個(gè)部門傳遞至另一個(gè)部門。隨著經(jīng)濟(jì)越來越全球化，投資流向具有比較優(yōu)勢(shì)的地點(diǎn)，包括低勞動(dòng)成本、能夠進(jìn)入國際市場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施和穩(wěn)定的環(huán)境，投資決策很少考慮這些地區(qū)的致災(zāi)因子水平，重視的仍是短期獲利。大量資本流入災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，導(dǎo)致暴露在風(fēng)險(xiǎn)下的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)金額大幅度增加?！辫b于重大自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成的巨大影響，聯(lián)合國2015年3月在日本仙臺(tái)召開的世界減災(zāi)大會(huì)上通過了“減少自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)仙臺(tái)框架”，要求成員國通過治理手段，控制新生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，減少存量風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)剩余風(fēng)險(xiǎn)。同年9月，在紐約召開的聯(lián)合大會(huì)通過2030可持續(xù)發(fā)展議程。該議程將減輕自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)災(zāi)害彈性作為實(shí)現(xiàn)全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，納入到目標(biāo)和指標(biāo)體系中。

實(shí)現(xiàn)災(zāi)害彈性，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為全球共識(shí)。2010年美國發(fā)表的2010—2030年防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃戰(zhàn)略研究報(bào)告《災(zāi)害彈性——國家迫切需要》中，將災(zāi)害彈性列為防災(zāi)減災(zāi)工作的主題目標(biāo)。其后美國又發(fā)表了國家減輕地震災(zāi)害計(jì)劃新的版本《地震災(zāi)害彈性——外延與實(shí)踐》，提出了地震災(zāi)害彈性的概念，并提出了相應(yīng)的18項(xiàng)任務(wù)。

地震災(zāi)害彈性包括如下三個(gè)方面的內(nèi)容。一是適應(yīng)性，即重大地震事件發(fā)生時(shí)，社會(huì)成員應(yīng)馬上進(jìn)入角色，以適應(yīng)地震災(zāi)害發(fā)生時(shí)的社會(huì)和自然環(huán)境。要達(dá)到這一要求，必須事先清楚災(zāi)害發(fā)生后各種情景，制訂與之相應(yīng)的完備應(yīng)急救援預(yù)案，有完善的應(yīng)急設(shè)施；必須事先熟悉各種應(yīng)急應(yīng)對(duì)措施和技術(shù)，相應(yīng)人員必須訓(xùn)練有素；公眾有良好的災(zāi)害應(yīng)對(duì)素質(zhì)，知道什么事情應(yīng)該做，知道什么事情可以做，知道什么事情不可以做。二是韌性，即重大地震事件發(fā)生時(shí)，主要社會(huì)功能得以維持或迅速復(fù)原，這就要求房屋建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備系統(tǒng)等具有足夠的抗震能力，要求在城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、抗震設(shè)防、加固改造和運(yùn)維中嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。三是可恢復(fù)性，即重大地震事件發(fā)生后，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)應(yīng)在較短的時(shí)間內(nèi)恢復(fù)到地震發(fā)生之前的狀態(tài)，要求事先制訂有針對(duì)性的恢復(fù)方案、有良好的籌資方式等（包括地震巨災(zāi)保險(xiǎn)）。

上述分析表明，實(shí)現(xiàn)了地震災(zāi)害彈性，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不會(huì)因地震災(zāi)害而中斷，或者在較短的時(shí)間內(nèi)就可以迅速恢復(fù)。實(shí)現(xiàn)地震災(zāi)害彈性的基本前提是科學(xué)確定地震危險(xiǎn)性和評(píng)估地震風(fēng)險(xiǎn)，并讓參與地震風(fēng)險(xiǎn)治理的社會(huì)各個(gè)方面能夠清楚地了解。國家地震區(qū)劃圖是全面了解一個(gè)地區(qū)地震危險(xiǎn)性的公共服務(wù)產(chǎn)品，也是實(shí)現(xiàn)地震災(zāi)害彈性的重要依據(jù)。第五代國家地震區(qū)劃圖的頒布實(shí)施，順應(yīng)了國內(nèi)外防震減災(zāi)發(fā)展趨勢(shì)，是支撐國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要國家標(biāo)準(zhǔn)。

第五代國家地震區(qū)劃圖主要特點(diǎn)

地震區(qū)劃是依據(jù)地震危險(xiǎn)性所進(jìn)行的區(qū)域劃分。國家地震區(qū)劃則是根據(jù)地震危險(xiǎn)性將國土劃分成的不同區(qū)域，對(duì)不同的區(qū)域規(guī)定不同的抗震設(shè)防參數(shù)。國家地震區(qū)劃圖是表達(dá)劃分結(jié)果的技術(shù)圖件。

1957年以來，我國共開展了5次國家地震區(qū)劃圖的編制工作。

歷次地震區(qū)劃編圖使用的參數(shù)及其含義有所不同。1957年頒布的第一代地震區(qū)劃圖，標(biāo)示了全國各地區(qū)未來可能遭遇的最大地震烈度值；1977年頒布的第二代地震區(qū)劃圖，標(biāo)示了全國各地區(qū)未來百年內(nèi)可能遭遇的地震烈度值；1990年頒布的第三代地震區(qū)劃圖，標(biāo)示了50年超越概率10%的地震烈度值；2001年頒布的第四代地震區(qū)劃圖，標(biāo)示了50年超越概率10%的地震動(dòng)參數(shù)，包括地震動(dòng)峰值加速度和地震動(dòng)反應(yīng)譜特征周期；本次頒布實(shí)施的第五代地震區(qū)劃圖（GB 18306—2015），標(biāo)示了50年超越概率10%的地震動(dòng)參數(shù)，包括地震動(dòng)峰值加速度和地震動(dòng)反應(yīng)譜特征周期，同時(shí)在國標(biāo)條文中規(guī)定了不同場(chǎng)地四級(jí)地震作用及其具體參數(shù)。對(duì)五代地震區(qū)劃圖進(jìn)行比較，必須清楚相應(yīng)參數(shù)的確切含義。

歷代地震區(qū)劃圖的作用也是不同的。第一代國家地震區(qū)劃圖作為重大科研成果對(duì)我國早期重大建設(shè)工程的地震安全發(fā)揮了重大的作用；第二代和第三代國家地震區(qū)劃圖作為部門規(guī)章納入各類抗震設(shè)計(jì)規(guī)范，成為房屋建筑、基礎(chǔ)設(shè)施抗震設(shè)計(jì)的主要依據(jù)；第四代和第五代國家地震區(qū)劃圖作為國家法律條文支撐的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，成為各類抗震設(shè)計(jì)規(guī)范編制實(shí)施人員、行政管理人員乃至社會(huì)公眾必須遵守的強(qiáng)制性要求，對(duì)確保房屋建筑、基礎(chǔ)設(shè)施地震安全具有重要的意義。

第四代國家地震區(qū)劃圖和第五代國家地震區(qū)劃圖都采用了50年超越概率10%的地震動(dòng)參數(shù)作為基本地震動(dòng)。第五代國家地震區(qū)劃圖與第四代國家地震區(qū)劃圖相比，基本地震動(dòng)取值及所代表的抗震設(shè)防水平有顯著的提升。以峰值加速度為例，主要變化為：第一，基本地震動(dòng)峰值加速度小于0.05?g的區(qū)域全部取消，涉及國土面積192萬平方千米；第二，大于等于0.10?g區(qū)域面積增加了約86萬平方千米；第三，大于等于0.20?g的區(qū)域面積增加了約58萬平方千米。其中被取消的峰值加速度小于0.05?g的區(qū)域主要為中強(qiáng)地震活動(dòng)地區(qū)，增加的大于等于0.20?g的區(qū)域主要位于活動(dòng)塊體邊界的主要地震斷裂帶，特別是新發(fā)現(xiàn)的活動(dòng)斷層及其鄰近地區(qū)。變化的主要原因有三個(gè)：第一，近15年來國家不斷加大地震觀測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大地震構(gòu)造調(diào)查工作力度，獲取了大量的新資料，地震區(qū)劃統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)更為牢固；第二，“十一五”和“十二五”期間國家加大了科技支撐力度，發(fā)展地震區(qū)劃新技術(shù)，特別是小概率地震危險(xiǎn)性分析技術(shù)和地震動(dòng)預(yù)測(cè)技術(shù)，地震區(qū)劃技術(shù)方法更為先進(jìn)；第三，近15年來國家加強(qiáng)了地震基礎(chǔ)研究，加深了對(duì)地震孕育發(fā)生規(guī)律的認(rèn)識(shí)，提高了活動(dòng)塊體邊界的震級(jí)上限。上述變化，顯著提升了大型斷裂帶附近區(qū)域和中強(qiáng)地震活動(dòng)區(qū)域的抗震設(shè)防要求。

第四代國家地震區(qū)劃圖和第五代國家地震區(qū)劃圖都考慮了地表土層對(duì)地震動(dòng)反應(yīng)譜的影響。但鑒于種種因素，第四代國家地震區(qū)劃圖只考慮了地表土層對(duì)地震動(dòng)反應(yīng)譜特征周期的影響，被稱為“土層影響單調(diào)整”；而第五代國家地震區(qū)劃圖不僅考慮了地表土層對(duì)地震動(dòng)反應(yīng)譜特征周期的影響，同時(shí)考慮了土層對(duì)峰值加速度的影響，特別是峰值加速度較小時(shí)的顯著放大作用。這一要求被稱為“土層影響雙調(diào)整”。事實(shí)上世界各國抗震設(shè)計(jì)和防災(zāi)均早已考慮了“土層影響雙調(diào)整”的問題。當(dāng)?shù)卣饎?dòng)峰值加速度為0.05?g，0.10?g和0.15?g時(shí)，Ⅲ類場(chǎng)地和Ⅳ類場(chǎng)地地震放大作用非常顯著?！巴翆佑绊戨p調(diào)整”實(shí)質(zhì)上提高了我國東部湖積盆地淤積、沿海港灣淤積、填海造陸地區(qū)工程建設(shè)的抗震設(shè)防要求。這些地區(qū)一般都位于我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域，如京津冀環(huán)渤海、長三角和珠三角等區(qū)域。2011年2月22日新西蘭基督城發(fā)生6.3級(jí)地震，造成重大人員傷亡和廣泛破壞，重建經(jīng)費(fèi)已經(jīng)超過2000億元人民幣，此次地震災(zāi)害嚴(yán)重的一個(gè)重要原因是基督城位于沿海湖積盆地上。2016年2月6日，我國臺(tái)灣地區(qū)高雄附近發(fā)生6.7級(jí)地震，震中區(qū)西側(cè)的臺(tái)南市遭受了重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，100多座樓房遭受嚴(yán)重破壞，17層的唯冠大樓整體倒塌。相關(guān)研究表明，臺(tái)南主要災(zāi)區(qū)300年前還是近海淺灘區(qū)域，場(chǎng)地條件較差。地表土層是放大地震災(zāi)害的主要因素之一。

臺(tái)灣唯冠大樓整體倒塌

第五代國家地震區(qū)劃圖的最重要的進(jìn)展是提出了“四級(jí)地震作用”的概念和確定四級(jí)地震作用相應(yīng)的地震動(dòng)參數(shù)的方法。四級(jí)地震作用指常遇地震作用、基本地震作用、罕遇地震作用和極罕遇地震作用。相應(yīng)的地震動(dòng)參數(shù)為常遇地震動(dòng)參數(shù)、基本地震動(dòng)參數(shù)、罕遇地震動(dòng)參數(shù)和極罕遇地震動(dòng)參數(shù)。常遇地震動(dòng)參數(shù)超越概率為50年超越概率63%，基本地震動(dòng)參數(shù)超越概率為50年超越概率10%，罕遇地震動(dòng)參數(shù)超越概率為50年超越概率2%，極罕遇地震動(dòng)參數(shù)超越概率為年超越概率1/10000。根據(jù)我國的抗震設(shè)計(jì)實(shí)踐，當(dāng)建筑物遭遇常遇地震作用時(shí)要求不壞，當(dāng)建筑物遭遇基本地震作用時(shí)可修，當(dāng)建筑物遭遇罕遇地震作用時(shí)要求不倒。第五代國家地震區(qū)劃圖提出了“極罕遇地震作用”概念，便于在國土利用規(guī)劃和應(yīng)急備災(zāi)中考慮小概率但后果不可接受的地震事件的影響。根據(jù)GB 18306—2015的規(guī)定，常遇地震動(dòng)峰值加速度不小于基本地震動(dòng)峰值加速度的1/3，罕遇地震動(dòng)峰值加速度是基本地震動(dòng)峰值加速度的1.9倍（1.6 2.3），極罕遇地震動(dòng)峰值加速度是基本地震動(dòng)峰值的3倍（2.7 3.2）。上述系數(shù)與具體的地震環(huán)境有關(guān)。開展過地震小區(qū)劃或編制過防災(zāi)規(guī)劃的地區(qū)，上述系數(shù)可以依據(jù)上述工作結(jié)果確定，否則可取上述系數(shù)的平均值。

“顯著提升大型斷裂帶及其附近地區(qū)及中強(qiáng)地震活動(dòng)為主區(qū)域的基本地震動(dòng)參數(shù)”、“采用土層影響雙調(diào)整”和“提出四級(jí)地震作用并規(guī)定相應(yīng)地震動(dòng)參數(shù)”是第五代國家地震區(qū)劃圖的三大特征。

實(shí)施第五代國家地震區(qū)劃圖的重要意義

地震安全是國家公共安全的重要組成部分。新華社2016年3月17日受權(quán)發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十三五‘規(guī)劃綱要’”），提出了全面推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，確保全面建成小康社會(huì)。該規(guī)劃綱要第七十二章“健全公共安全體系”中明確要求“牢固樹立安全發(fā)展觀念，堅(jiān)持人民利益至上，加強(qiáng)全民安全意識(shí)教育，健全公共安全體系，為人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，建設(shè)平安中國”；提出要堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，全面提高抵御氣象、水旱、地震、地質(zhì)、海洋等自然災(zāi)害綜合防范能力；要求健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制，完善災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、防治應(yīng)急體系。

第五代國家地震區(qū)劃圖的頒布實(shí)施，對(duì)貫徹“以防為主，防抗救相結(jié)合的方針”，形成地震災(zāi)害綜合防范能力，對(duì)保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

全面落實(shí)第五代國家地震區(qū)劃圖的要求，是牢固樹立安全發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。必須以防為主，采取綜合防范措施，避免極罕遇地震作用對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成不可接受的后果。著名科學(xué)家達(dá)爾文1835年考察了智利康塞普西翁8級(jí)大地震的廢墟后指出：“即使是地震，也足以摧毀任何一個(gè)國家的繁榮昌盛?！比粑覈鴸|部地區(qū)發(fā)生8級(jí)大地震，將嚴(yán)重阻礙我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至延緩全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程。葡萄牙首都里斯本曾經(jīng)是歐洲四大最繁華的城市之一。1755年11月1日大西洋底發(fā)生了8.9級(jí)大地震，地震引發(fā)的強(qiáng)烈地震動(dòng)、海嘯和火災(zāi)，造成里斯本大量房屋建筑破壞，人員死亡4萬 10萬人（里斯本當(dāng)時(shí)人口總數(shù)為27萬），經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)葡萄牙當(dāng)年GDP的38% 42%，葡萄牙帝國從此一蹶不振。1726年雍正皇帝接受大臣建議，決定開發(fā)寧夏銀川平原地區(qū)。當(dāng)時(shí)動(dòng)員了大量人力物力，“修兩渠、建三縣”，并花費(fèi)數(shù)萬兩白銀動(dòng)員鄰近幾個(gè)縣的農(nóng)民，遷入新的“國家開發(fā)區(qū)”。由于土地肥沃、灌溉便利，糧食連年獲得大豐收，銀川平原因此成為全國最富庶的地區(qū)之一。1739年1月23日，銀川—平羅發(fā)生8級(jí)大地震，極震區(qū)與新開發(fā)的“國家開發(fā)區(qū)”重合，人員死亡十分之四五，水利設(shè)施毀壞，新開墾的土地幾乎全部廢棄。新建的三個(gè)縣廢掉了兩個(gè)，清王朝失去了統(tǒng)一西北地區(qū)的重要后方基地，延緩了西北地區(qū)的統(tǒng)一進(jìn)程。2010年2月27日智利中南部地區(qū)發(fā)生8.8級(jí)特大地震，地震造成巨大經(jīng)濟(jì)損失約占智利當(dāng)年GDP的18%。由于智利大部分地區(qū)房屋建筑抗震能力較強(qiáng)，震前采取了強(qiáng)制性的地震保險(xiǎn)，震后采取了正確的重建與金融政策，使得重建工作進(jìn)展順利，避免了地震可能產(chǎn)生的災(zāi)難性的影響。借鑒古今中外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，必須防范東部地區(qū)重大地震災(zāi)害對(duì)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成的巨大威脅。

全面落實(shí)第五代國家地震區(qū)劃圖的要求，是“人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序”的重要保障。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民安居樂業(yè)受到重大地震事件威脅風(fēng)險(xiǎn)越來越高。地震不僅會(huì)造成生命、財(cái)產(chǎn)損失，而且會(huì)嚴(yán)重影響到人們的生產(chǎn)和生活水平。中國公眾家庭資產(chǎn)巨大，其主體成分是房屋。例如，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)數(shù)據(jù)顯示，2016年北京市城鎮(zhèn)人口人均住房面積已經(jīng)達(dá)到31.69平方米，房屋均價(jià)達(dá)每平方米4萬元，3口之家的房產(chǎn)價(jià)值超過380萬元之巨。二環(huán)路以內(nèi)家庭房屋資產(chǎn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)值。一旦發(fā)生大地震，家庭資產(chǎn)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能承受。地震將嚴(yán)重影響震后人們的生活水平。中小企業(yè)是最廣大公眾就業(yè)的主要渠道和生活來源，重大地震事件若造成大量中小企業(yè)倒閉或逃離，會(huì)造成大量的失業(yè)人口，造成社會(huì)的混亂與不穩(wěn)定。

全面落實(shí)第五代國家地震區(qū)劃圖的要求，提升地震安全水平，實(shí)現(xiàn)地震災(zāi)害社會(huì)彈性，對(duì)國家長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展十分重要。我國東部城市群地區(qū)發(fā)生重大地震事件，會(huì)造成大量固體廢墟，有毒有害物質(zhì)污染河流、空氣、土地，造成嚴(yán)重的環(huán)境問題和生態(tài)災(zāi)難。重建大城市會(huì)消耗大量的能源資源。嚴(yán)重地震災(zāi)害發(fā)生時(shí)，弱勢(shì)群體所受傷害最為嚴(yán)重，會(huì)造成大量人口致貧或返貧。大地震會(huì)產(chǎn)生大量滑坡，毀壞農(nóng)田和水利設(shè)施，嚴(yán)重威脅糧食安全。我國東部城市群大震巨災(zāi)后重建將會(huì)花費(fèi)大量資金，造成巨大的機(jī)會(huì)成本，影響國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。