秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略

徐德龍，潘云鶴，李偉，劉旭，徐南平，鐘志華，侯立安

（1. 中國工程院，北京100088；2. 國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京100010；3. 中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部，北京100862；4.火箭軍工程大學(xué)，西安710025）

秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略

徐德龍1，潘云鶴1，李偉2，劉旭1，徐南平3，鐘志華1，侯立安4

（1. 中國工程院，北京100088；2. 國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京100010；3. 中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部，北京100862；4.火箭軍工程大學(xué)，西安710025）

為推進秦巴山脈地區(qū)的綠色循環(huán)發(fā)展，中國工程院于2015年啟動“秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展研究”重大咨詢項目。本文從秦巴山脈的范圍界定、價值認知方面入手，以保護與發(fā)展中的問題為導(dǎo)向，探究創(chuàng)新發(fā)展的路徑，提出了生態(tài)文明、區(qū)域協(xié)調(diào)和特色扶貧三大戰(zhàn)略重點，并從制定專項規(guī)劃、建立協(xié)調(diào)機制和加大政策扶持等層面提出措施和建議。

秦巴山脈；綠色循環(huán)；戰(zhàn)略重點；措施建議

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.05.001

一、前言

習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)主體功能區(qū)的建設(shè)，反復(fù)強調(diào)要給自然流出足夠的恢復(fù)空間，要守住生態(tài)文明的底線。秦巴山脈地處我國內(nèi)陸地理中心，是我國的中央水庫，也是我國的生態(tài)根基和安全命脈。秦巴山脈的綠色循環(huán)發(fā)展不僅是自身脫貧轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本路徑，更是關(guān)系國家“一帶一路”戰(zhàn)略聯(lián)動、影響國家生態(tài)環(huán)境和牽動國家戰(zhàn)略安全的重要問題?；诖?，中國工程院于2015年啟動了“秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略研究”重大咨詢項目。經(jīng)過24位院士、300余位專家的深入調(diào)查研究，形成了《秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略咨詢報告》，提出了多項重要的對策建議，為我國秦巴山脈地區(qū)乃至廣大山區(qū)的綠色發(fā)展提供了思路。

二、秦巴山脈概況與價值認知

（一）范圍界定

秦巴山區(qū)是指秦巴山脈的所在區(qū)域，橫亙中國中部，綿延1 000多km，總面積約3.086×105km2，總?cè)丝跒? 164萬人（見表1），涉及陜西、湖北、四川、河南、甘肅、重慶五省一市的20個設(shè)區(qū)市及甘南藏族自治州、湖北神農(nóng)架林區(qū)，119個縣（區(qū)、縣級市）。

表1 秦巴山脈范圍涉及區(qū)縣［1］

（二）價值認知

1.空間區(qū)位十分特殊

秦巴山脈位于我國陸地版圖的中央?yún)^(qū)域，是我國南北氣候的自然分界區(qū)，黃河、長江兩大流域的分水嶺，東部平原區(qū)和西部高原區(qū)的過渡帶。在世界地理格局中，秦巴山脈與阿爾卑斯山脈、落基山脈被地質(zhì)學(xué)家和生物學(xué)家并稱為“地球三姐妹”。秦巴山區(qū)北接絲綢之路經(jīng)濟帶、南連21世紀海上絲綢之路、并跨長江經(jīng)濟帶，周邊分布有成渝城市群、關(guān)中城市群、長江中游城市群、中原城市群等中西部主要城鎮(zhèn)聚集區(qū)，對我國東西部平衡發(fā)展、“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等國家戰(zhàn)略相互銜接具有特殊的空間區(qū)位價值。

2. 生態(tài)價值十分突出

秦巴山區(qū)是我國的中央水庫、生態(tài)綠肺和重要的生物基因庫。區(qū)內(nèi)發(fā)育有235條河流、建有55座大型水庫，總徑流量為1.532×1011m3，水質(zhì)優(yōu)良，是我國南水北調(diào)中線工程的水源涵養(yǎng)地和供給地。區(qū)內(nèi)分布有1處世界自然遺產(chǎn)、1個世界地質(zhì)公園、40個國家自然保護區(qū)、61個國家森林公園、12個國家地質(zhì)公園、11個國家濕地公園、7個國家級風景名勝區(qū)和5個國家水利風景區(qū)，森林面積占全國森林總面積的10 %，是重要的森林碳匯和氧吧。區(qū)內(nèi)動植物種類達6 000多種，分布有大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛等120余種國家級保護動物和珍稀植物，在世界物種基因保護方面占據(jù)顯著地位。

3. 文化資源十分豐厚

秦巴山脈是中華文明的搖籃，更是華夏文明精髓的祖庭殿堂。區(qū)內(nèi)分布2處世界文化遺產(chǎn)，發(fā)現(xiàn)的距今204萬年前的重慶巫山猿人化石是迄今發(fā)現(xiàn)的中國最早的猿人遺跡，鄖縣、龍崗、藍田、洛南、大荔等約17處人類遺址在年代上有很好的延續(xù)性。此外，區(qū)內(nèi)分布有華胥、伏羲、女媧、神農(nóng)、大地灣、半坡等20多處中華民族祖先的遺址、遺跡，孕育了周邊地區(qū)眾多聞名于世的歷史古城和人類聚居地，形成了中華文明的源脈地區(qū)。秦巴山脈是我國“生道、融佛”之地［2］，區(qū)內(nèi)擁有白馬寺、草堂寺、樓觀臺、終南山、武當山、華山等佛教和道教圣地，也是漢文化、三國文化、楚文化、秦文化、巴蜀文化、藏文化、紅色文化等多元文化的交匯融合區(qū)?？傊匕蜕矫}地區(qū)對提升國家文化軟實力、實現(xiàn)中華文明偉大復(fù)興具有重要價值。

（三）存在問題

受行政管轄壁壘等因素影響，多年來秦巴山區(qū)發(fā)展滯后，“生態(tài)高地”與“經(jīng)濟洼地”之間反差巨大，經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾日益凸顯。

一方面，貧困人口數(shù)量巨大，脫貧攻堅任務(wù)繁重。秦巴山區(qū)是全國11個集中連片特困區(qū)中，所處地理位置最為居中、涉及的省份最多、國土面積最大、貧困人口最多的區(qū)域。2015年年末，秦巴山區(qū)共有貧困人口712萬人，占全國貧困人口的12.8 %；貧困發(fā)生率為11.6 %，為全國平均水平的2.04倍；有國家級貧困縣67個，占全國總數(shù)的11.3 %［3］。其中，“十三五”期間，僅陜南地區(qū)仍需異地搬遷31.14萬戶，約108萬人，占全國預(yù)搬遷人口的10.8 %。秦巴山區(qū)貧困規(guī)模大，貧困程度深，減貧成本高，脫貧難度大。

另一方面，生態(tài)環(huán)境相對敏感，環(huán)境污染風險加劇。秦巴山區(qū)約有2/3的國土屬于生態(tài)主體功能區(qū)中的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)［4］。作為國家的生態(tài)綠肺和中央水庫，擁有眾多水源保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性保護區(qū)、自然保護區(qū)、原始林區(qū)、水土保持區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)，生態(tài)保護成本高。目前山區(qū)內(nèi)水污染、工業(yè)污染、城鎮(zhèn)垃圾污染等風險日益加劇，水體富營養(yǎng)化、開礦挖沙及水土流失等問題十分嚴峻。區(qū)內(nèi)現(xiàn)有尾礦庫1 100余座，其中700余座位于水源區(qū)，每年都有潰壩事件發(fā)生，水土流失面積占區(qū)域總面積的23 %。

三、秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展思路與目標

（一）發(fā)展思路

圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，以生態(tài)文明建設(shè)為根本，強調(diào)“生態(tài)保護為本”的研究立意，針對地區(qū)脫貧與社會經(jīng)濟發(fā)展問題，探索“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)型發(fā)展路徑，確保秦巴山脈“凈水清風”，釋放生態(tài)生產(chǎn)力，通過綠色循環(huán)發(fā)展扶持民生建設(shè)。

（二）發(fā)展目標

1. 總體目標

圍繞國家到2020年全面建成小康社會以及建設(shè)美麗中國的總體要求，以實現(xiàn)秦巴山脈生態(tài)環(huán)境保護與地區(qū)社會扶貧雙贏為發(fā)展目標。

（1）生態(tài)環(huán)境保護目標

切實保護秦巴山脈地區(qū)水資源、生物資源和農(nóng)林資源，解決地區(qū)突出的水土流失、挖沙開礦等嚴重危害生態(tài)安全的問題，解決當前同流域水資源治理的不同步、不協(xié)同問題，生態(tài)紅線以內(nèi)的居民點全部遷出，確保秦巴山脈的社會經(jīng)濟發(fā)展在生態(tài)可承載范圍內(nèi)，通過建設(shè)國家中央公園等平臺，切實強化秦巴山脈對我國生態(tài)文明建設(shè)中所承擔的自然恢復(fù)功能。

（2）社會扶貧發(fā)展目標

大力發(fā)展山區(qū)教育，結(jié)合秦巴山脈內(nèi)外的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，使秦巴山脈實現(xiàn)700余萬山區(qū)貧困人口全面脫貧。從交通網(wǎng)絡(luò)搭建、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等領(lǐng)域促進秦巴山脈內(nèi)外的協(xié)同聯(lián)動發(fā)展。通過綠色農(nóng)林畜藥業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和地區(qū)文化價值的挖掘展示，構(gòu)建秦巴山區(qū)的綠色產(chǎn)業(yè)體系。

2. 階段目標

（1）近期目標（到2020年）

秦巴山脈地區(qū)實現(xiàn)全面小康，建立區(qū)域生態(tài)補償機制，文化旅游業(yè)和綠色農(nóng)林畜藥業(yè)逐步成長為地區(qū)支撐產(chǎn)業(yè)。西安—武漢、重慶—西安、重慶—蘭州、西安—成都高速鐵路建成，打通蘭州—成都高速公路，形成環(huán)秦巴城市群地區(qū)完善的骨干路網(wǎng)體系。城鄉(xiāng)空間體系得到基本整理。

（2）中期目標（到2030年）

秦巴山脈地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟效應(yīng)顯現(xiàn)，生態(tài)紅線內(nèi)的居民點全部遷出，人口城鎮(zhèn)化率維持在55 %左右。地區(qū)突出生態(tài)問題得到改良修復(fù)，建立秦巴國家中央公園體系，生態(tài)空間安全格局基本形成。腹地內(nèi)部國省道一級斷頭路全部打通，環(huán)秦巴地區(qū)形成通用航空網(wǎng)絡(luò)。地區(qū)信息互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)體系基本建成。

（3）遠期目標（到2050年）

秦巴山脈地區(qū)的綠色產(chǎn)業(yè)體系全面建成，生態(tài)效益全面顯現(xiàn)。秦巴山脈核心區(qū)和外圍區(qū)功能錯位、協(xié)調(diào)互補的發(fā)展格局基本形成。核心區(qū)生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)生態(tài)修復(fù)全面完成。國家生態(tài)文明示范區(qū)效應(yīng)得到全面體現(xiàn)，成為全國廣大山區(qū)的綠色循環(huán)發(fā)展示范高地。

（三）理論路徑

秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展的理論路徑重點體現(xiàn)在以下三方面。

1）構(gòu)建跨行政地域的循環(huán)網(wǎng)絡(luò)拓展模式。一是構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)的發(fā)展載體；二是構(gòu)建“資源—產(chǎn)品—再生資源”的反饋流程；三是構(gòu)建區(qū)域工業(yè)循環(huán)系統(tǒng)、區(qū)域農(nóng)業(yè)循環(huán)系統(tǒng)、區(qū)域社會循環(huán)系統(tǒng)。

2）構(gòu)建跨城鄉(xiāng)范域的循環(huán)空間運轉(zhuǎn)模式。一是尋求城市循環(huán)經(jīng)濟模式、城鎮(zhèn)循環(huán)經(jīng)濟模式、鄉(xiāng)村循環(huán)經(jīng)濟模式之間的耦合關(guān)系；二是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體循環(huán)經(jīng)濟點軸模式；三是形成城鄉(xiāng)一體循環(huán)經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)模式。

3）構(gòu)建跨產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。一是基于生態(tài)效益的縱向閉合循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展；二是構(gòu)建集群區(qū)域的區(qū)域整合產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)。

四、秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略重點

（一）生態(tài)文明戰(zhàn)略

1. 戰(zhàn)略思路

充分發(fā)揮秦巴山脈的生態(tài)資源，利用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)技術(shù)與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)融合發(fā)展模式（互聯(lián)網(wǎng)+），以生態(tài)文明建設(shè)為根本，以生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展為支撐，協(xié)同推進秦巴山脈中央生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)。

2. 戰(zhàn)略目標

通過秦巴山脈中央生態(tài)主體功能區(qū)的打造，進一步保障南水北調(diào)中線、長江、黃河和淮河的水質(zhì)安全，保護地區(qū)生態(tài)安全格局和生物多樣性，促進地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展，使之成為全國生態(tài)文明建設(shè)的示范高地。

3. 戰(zhàn)略重點

（1）構(gòu)筑秦巴保護地體系，建設(shè)國家中央公園

基于秦巴山脈突出的生態(tài)戰(zhàn)略地位以及巨大的國際感召潛力，建議對接國際標準，啟動最高級別的生態(tài)保護力度，構(gòu)筑秦巴保護地體系。秦巴保護地體系是基于生態(tài)紅線劃定基礎(chǔ)，通過中央和省市協(xié)同，由五省一市共同構(gòu)建的最嚴格的生態(tài)保護體系，加強生態(tài)資源保護和生態(tài)環(huán)境修復(fù)。借鑒世界自然保護聯(lián)盟的保護地體系劃定標準，秦巴保護地體系可分為三個層級：第一層級為國家層級，通過整合國家級風景區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等，建立不同類型的秦巴山脈國家公園；第二層級為區(qū)域?qū)蛹墸ㄊ〖壸匀槐Ｗo區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等；第三層級包括市級與縣級自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園等。加快制定不同保護級別的相應(yīng)限制內(nèi)容和保護措施，并在五省一市內(nèi)聯(lián)合執(zhí)行發(fā)布，切實有效保護地區(qū)重要生態(tài)資源。

重點構(gòu)建以景區(qū)為支撐的國家中央公園體系。依托既有文化旅游資源，構(gòu)建由多個景區(qū)組成的國家中央公園體系。優(yōu)先選擇世界遺產(chǎn)、世界級地質(zhì)公園、國家自然保護區(qū)、國家風景名勝區(qū)等資源基礎(chǔ)好、文化感召力強的既有景區(qū)，形成以神農(nóng)架景區(qū)、華山景區(qū)、終南山景區(qū)、太白山景區(qū)、武當山景區(qū)、光霧山景區(qū)、伏牛山景區(qū)、小三峽景區(qū)、麥積山景區(qū)、白馬王朗景區(qū)、白水江景區(qū)、劍門蜀道景區(qū)、佛坪景區(qū)、寶天曼景區(qū)、古隆中景區(qū)等15個景區(qū)為主的國家中央公園體系。以“保護為先、重點培育、片區(qū)聯(lián)動、分類引導(dǎo)”為建設(shè)思路，分自然型、文化型和文化景觀型三種類型進行發(fā)展引導(dǎo)，創(chuàng)立秦巴國家中央公園品牌，提升秦巴山脈國際知名度。

構(gòu)建史前遺跡、宗教文化、地域民俗、自然景觀、生物資源五大主題旅游線路。重點推進五大重點項目建設(shè)，分別為秦嶺博物館、秦巴國際論壇、環(huán)秦巴自行車賽、秦巴自駕游營地、秦巴旅游環(huán)線。

（2）促進流域聯(lián)動，建立秦巴水資源協(xié)同監(jiān)測體系

打破五省一市的行政管轄界限，重點進行跨行政區(qū)劃的水資源監(jiān)測體制建設(shè)。由行政切割管理向流域整體管理轉(zhuǎn)變，對丹江口水庫及主要干支流等重點水域進行水質(zhì)實時監(jiān)控和預(yù)警，切實保障南水北調(diào)中線水源保護區(qū)的水質(zhì)安全。

整合水利環(huán)境監(jiān)測站點，合理布設(shè)丹江口水庫上游漢江干流監(jiān)測斷面，對斷面鄰近性、重復(fù)性等因素進行綜合優(yōu)化篩選，最終確定在空間上具有代表性、可操作性、歷史延續(xù)性的監(jiān)測斷面布局。推進水質(zhì)自動監(jiān)測站建設(shè)，在現(xiàn)有49個監(jiān)測斷面、2個自動監(jiān)測站的基礎(chǔ)上，在庫內(nèi)重點控制斷面、主要入庫支流漢江、污染問題嚴重的支流的入庫處、其他存在較大污染隱患的支流等合理設(shè)置自動監(jiān)測站，有效彌補監(jiān)測項目及頻次的不足。建立跨區(qū)域水質(zhì)管理機構(gòu)，提高水質(zhì)監(jiān)測的實時性、準確性。

（3）引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，加快生態(tài)經(jīng)濟扶植力度

秦巴山區(qū)內(nèi)分布有一定數(shù)量的傳統(tǒng)資源開發(fā)型企業(yè)，建議采取積極的綠色生產(chǎn)轉(zhuǎn)型引導(dǎo)政策，鼓勵工礦企業(yè)開展綠色節(jié)能環(huán)保工藝升級，制定污染類工業(yè)淘汰機制和生態(tài)敏感區(qū)域的礦山關(guān)停方案和轉(zhuǎn)移方案。

堅持保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，積極鼓勵發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、科技研發(fā)產(chǎn)業(yè)等生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系。建議中央和省市層面加強對綠色農(nóng)林生產(chǎn)的補貼體制和促進秦巴地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的扶持政策，積極推行大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，引導(dǎo)返鄉(xiāng)人員、農(nóng)村有識之士，因地制宜圍繞休閑農(nóng)林產(chǎn)業(yè)、農(nóng)林產(chǎn)品深加工、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村服務(wù)業(yè)等創(chuàng)業(yè)。結(jié)合農(nóng)業(yè)合作社改革、互聯(lián)網(wǎng)+，鼓勵農(nóng)戶開展精細化綠色農(nóng)林產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，打造“秦巴綠色食品”地理標志，讓農(nóng)林綠色精品走出秦巴，帶動農(nóng)民增收，實現(xiàn)脫貧致富、綠色崛起。在現(xiàn)有循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上，推動新理念指導(dǎo)下的綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展。

（4）疏解人口密度，構(gòu)建綠色城鄉(xiāng)空間格局

秦巴山區(qū)是國家主體功能區(qū)劃定的生態(tài)多樣性功能區(qū)中涉及人口最多的區(qū)域，較高的人口密度分布導(dǎo)致人地矛盾更為突出。疏解人口密度，通過人口遷出戰(zhàn)略的實施，保障合理的生態(tài)承載力，是化解人地矛盾、規(guī)避生態(tài)保護與建設(shè)開發(fā)之間矛盾的根本路徑。建議用5～10年時間，通過戶籍制度改革在外圍周邊大中城市落戶非常住的2 000萬人口，通過搬遷等策略引導(dǎo)常住人口外遷300萬～500萬人，力爭人口規(guī)?？刂圃?0人/km2左右的合理生態(tài)承載范圍之內(nèi)。同時劃定人口疏散區(qū)和人口限制區(qū)，采取生態(tài)補償、移民搬遷、城鎮(zhèn)化等方式調(diào)控人口，開展合理的空間轉(zhuǎn)移和區(qū)外遷出。

按照國家中央生態(tài)主體功能區(qū)的規(guī)劃和布局要求，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的規(guī)劃與建設(shè)，嚴格控制開發(fā)建設(shè)空間、規(guī)模和標準，嚴格控制污染物的排放。加快秦巴山區(qū)內(nèi)低碳城市和“多規(guī)合一”試點建設(shè)，切實保護生態(tài)敏感保護區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。結(jié)合秦巴山區(qū)的地形特點，加快推進城鎮(zhèn)村的綠色化和特色化發(fā)展，打造山區(qū)特色突出的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村景觀風貌和空間格局。加快山區(qū)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的綠色能源替換，推進生物質(zhì)能、太陽能等綠色能源在秦巴山區(qū)的推廣。

（5）創(chuàng)新保障體系，推進生態(tài)市場化補償機制

建立秦巴山區(qū)生態(tài)考核評價機制，統(tǒng)籌兼顧優(yōu)化開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等不同區(qū)域，實行有差別的績效考核政策和指標體系，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟發(fā)展政策環(huán)境與生態(tài)優(yōu)化政策環(huán)境，對綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展等相關(guān)政策的制定和落實情況進行重點考核。

突破當前單一財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償機制，率先在秦巴山區(qū)推行生態(tài)資源有償使用機制，加強生態(tài)資源輸出區(qū)和供給區(qū)之間點對點的產(chǎn)業(yè)扶植、技術(shù)支持、人才支援等多樣化補償體系。在國家生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)上，建議制定丹江口水庫及上游地區(qū)生態(tài)補償政策法規(guī)和規(guī)范標準。進一步明確生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準等。完善生態(tài)補償資金分配使用考核辦法，實現(xiàn)國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的合理分配。構(gòu)建秦巴山區(qū)碳排放權(quán)交易市場平臺，加快資源環(huán)境稅費改革、分水質(zhì)水價制度（優(yōu)水優(yōu)價）、推行分水質(zhì)補償制度（劣水少補）等相關(guān)市場化策略。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略

在“一帶一路”背景下，以成渝-關(guān)中-中原-武漢四大城市群為支點的中部“井”字地區(qū)，將成為未來我國實現(xiàn)西向開放和海陸統(tǒng)籌的關(guān)鍵所在，而該區(qū)域恰環(huán)繞在秦巴山脈周邊。因此，無論從宏觀戰(zhàn)略的導(dǎo)向趨勢亦或是自身腹地的外溢訴求來看，環(huán)秦巴城市群地區(qū)的協(xié)同發(fā)展都將成為必然。環(huán)秦巴城市群地區(qū)又是解決秦巴山脈生態(tài)保護和扶貧攻堅之間矛盾的外部依托?；谝陨戏治觯攸c對秦巴山脈周邊以及腹地城市之間的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進行研究。

1. 戰(zhàn)略思路

秦巴山脈的保護與發(fā)展需依托外部環(huán)秦巴城市地區(qū)開展，以實現(xiàn)人口輸出和經(jīng)濟發(fā)展。明晰秦巴山脈核心區(qū)與外圍區(qū)的分工定位，以綠心生態(tài)保護為根本，通過促進外圍環(huán)秦巴城市地區(qū)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，加大內(nèi)部山區(qū)的生態(tài)保護力度，加快內(nèi)部山區(qū)的扶貧攻堅。轉(zhuǎn)變當前單一的山區(qū)洼地向外圍高地輸出生態(tài)資源的不均等關(guān)系，改善山區(qū)與外圍的交通聯(lián)系，形成區(qū)域良性聯(lián)動的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

2. 戰(zhàn)略目標

構(gòu)建秦巴山脈內(nèi)外要素流通的協(xié)調(diào)發(fā)展格局，實現(xiàn)環(huán)秦巴城市群地區(qū)對內(nèi)部山區(qū)的帶動扶持，打通外部城市與內(nèi)部山區(qū)的道路及基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)系，外部城市地區(qū)環(huán)境友好類功能逐步向山區(qū)內(nèi)部滲透，形成綠心空間特色模式。

將秦巴山脈核心區(qū)打造成為我國生態(tài)安全要地和中央生態(tài)主體功能示范區(qū)；將環(huán)秦巴城市群地區(qū)打造成為連接“一帶一路”的轉(zhuǎn)換平臺和支撐我國東西雙向開放的中部砥柱；將泛秦巴山脈地區(qū)（核心區(qū)+外圍區(qū)）打造成為全國范圍內(nèi)以生態(tài)生產(chǎn)力為動力、以區(qū)域協(xié)作實現(xiàn)共贏發(fā)展的生態(tài)文明示范區(qū)。

3. 協(xié)調(diào)路徑

（1）分步協(xié)調(diào)

首先，構(gòu)建成渝-關(guān)中核心支撐區(qū)，并通過與烏魯木齊（陸上絲綢之路）和昆明（海上絲綢之路）相接，成為“一帶一路”的轉(zhuǎn)換平臺，更是我國西向開放的前沿樞紐核心地區(qū)。其次，加強武漢-鄭州協(xié)同發(fā)展，形成成渝-關(guān)中和武漢-鄭州的“雙縱”格局。最后，強化成渝-關(guān)中城市聚集地區(qū)和武漢-鄭州城市聚集地區(qū)間的橫向聯(lián)系，實現(xiàn)環(huán)秦巴城市群地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，落實國家空間發(fā)展戰(zhàn)略。

（2）分層協(xié)調(diào)

一方面，重點協(xié)調(diào)內(nèi)部生態(tài)敏感區(qū)與外部城市地區(qū)關(guān)系。重點處理好保護與發(fā)展、前沿與腹地、疏解與承接三對關(guān)系。通過外圍拓展區(qū)疏解核心區(qū)的生態(tài)壓力、實現(xiàn)核心區(qū)的生態(tài)保護；通過核心區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)，為外圍區(qū)提供生態(tài)保障和休閑后花園。拓展區(qū)作為中西部地區(qū)的經(jīng)濟重心，承擔國家層面重要的經(jīng)濟功能；核心區(qū)作為我國重要的生態(tài)屏障，承擔國家層面重要的生態(tài)功能。外圍區(qū)是綠心核心區(qū)人口疏解、產(chǎn)業(yè)外遷的主要承載地。另一方面，開展內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)。除沿漢江區(qū)域可適度開發(fā)外，其余區(qū)域以限制開發(fā)和禁止開發(fā)功能為主。在生態(tài)修復(fù)、流域治理、旅游開發(fā)等方面開展合作，協(xié)同打造空清、水凈、山綠、天藍的秦巴生態(tài)核心區(qū)。

4. 戰(zhàn)略重點

（1）建立生態(tài)保護協(xié)同機制

打破行政壁壘限制，聯(lián)合五省一市共同開展生態(tài)保護建設(shè)。整合各省市水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)點，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動的水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)點體系，并配套相應(yīng)的水污染聯(lián)合預(yù)警方案。嚴格執(zhí)行秦巴生態(tài)保護地相關(guān)生態(tài)保護和限制開發(fā)要求，對秦巴山區(qū)的重要生態(tài)敏感區(qū)和保護地形成區(qū)域共識，形成五省一市統(tǒng)一的生態(tài)保護管理機制。形成嘉陵江流域、漢江流域等流域沿線生態(tài)保護機制，確保上下游之間的生態(tài)保護協(xié)調(diào)。打破行政界線，共同保護天然林區(qū)、水源地、自然保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)，鼓勵跨區(qū)域構(gòu)建生態(tài)保護治理區(qū)，建立秦巴山脈國家中央公園。

（2）協(xié)調(diào)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)職能

根據(jù)環(huán)秦巴城市群地區(qū)內(nèi)外發(fā)展基礎(chǔ)，合理分工內(nèi)外產(chǎn)業(yè)職能，加強周邊城市與秦巴腹地的功能流通，轉(zhuǎn)變單向生態(tài)資源輸出為多向功能協(xié)作。引導(dǎo)秦巴腹地城鎮(zhèn)資源消耗型企業(yè)、污染風險較大企業(yè)逐步向外圍工業(yè)園區(qū)遷移，并實現(xiàn)綠色循環(huán)轉(zhuǎn)型。加強軍民融合，強化外圍城市科技研發(fā)與互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)外區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化中的重要作用。加大秦巴外圍城市電子信息、生物產(chǎn)業(yè)、教育培訓(xùn)等職能的協(xié)同發(fā)展與轉(zhuǎn)移擴散。進行秦巴山脈農(nóng)林產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一品牌的建立，推動綠色農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)城市建設(shè)。

（3）對接基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

強化環(huán)秦巴城市群地區(qū)互聯(lián)互通的現(xiàn)代交通、通信、旅游服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施體系。在交通建設(shè)方面，注重快速交通（包括高速鐵路、高速公路、通用航空）干線體系的完善與文化旅游慢行系統(tǒng)的搭建，形成國家干線體系統(tǒng)領(lǐng)下的秦巴內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)。加快秦巴外部大環(huán)線建設(shè)，構(gòu)建各中心城市及主要功能單元間的快速交通體系。推進公共服務(wù)和大數(shù)據(jù)中心設(shè)施建設(shè)，促進文化旅游業(yè)的發(fā)展。同時，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)適齡勞動人口融入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的施工、運營、養(yǎng)護和管理隊伍之中，以就業(yè)促進脫貧并逐步實現(xiàn)致富。

（4）建立內(nèi)外協(xié)同的城鄉(xiāng)空間體系

秦巴山脈腹地以生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)為主，在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上完善必要的交通干線及其網(wǎng)絡(luò)體系，以及大分散、小集中的散點狀城鄉(xiāng)控制發(fā)展地區(qū)，對現(xiàn)狀城鄉(xiāng)空間體系進行整理；秦巴山區(qū)外圍構(gòu)成大中城市與綠色生態(tài)地區(qū)相間隔的串珠環(huán)狀城鎮(zhèn)空間帶，外環(huán)與綠心共同構(gòu)成以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)的新型城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)體系。加強周邊大城市對秦巴腹地人口疏散遷出的承接能力，加強外圍區(qū)域中心城市對腹地的帶動作用。通過特殊的空間與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系建設(shè)，不僅形成帶動中西部地區(qū)崛起發(fā)展的核心地區(qū)，同時可以展開具有國土安全意義的“新三線建設(shè)”。

（5）共建內(nèi)外協(xié)同的文化旅游體系

以華山、武當山、太白山、終南山、神農(nóng)架、光霧山等特色自然與文化旅游資源為核心，結(jié)合國家中央公園建設(shè)，帶動秦巴山脈及外圍城市地區(qū)的文化旅游發(fā)展。鼓勵跨區(qū)域文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)的聯(lián)合申報工作，鼓勵三國文化區(qū)、嘉陵江流域的跨區(qū)域聯(lián)合保護開發(fā)。依托環(huán)秦巴外圍環(huán)線，構(gòu)建環(huán)秦巴旅游圈，建設(shè)秦嶺博物館和秦巴論壇，聯(lián)合五省一市舉辦秦巴大型賽事。建設(shè)漢中、十堰、達州三個秦巴內(nèi)部旅游服務(wù)中心，構(gòu)建中部秦巴生態(tài)旅游、南部成渝旅游、西部陜甘川旅游、東部豫鄂旅游四大旅游板塊，形成鄂豫宗教與生態(tài)文化旅游帶、陜川三國蜀漢文化旅游帶、甘川歷史文化生態(tài)旅游帶、豫陜甘漢江流域生態(tài)旅游帶、陜鄂歷史生態(tài)文化旅游帶五條旅游聯(lián)動帶。

（三）特色扶貧戰(zhàn)略

1. 戰(zhàn)略思路

圍繞中央扶貧工作會議精神，以綠色循環(huán)發(fā)展謀求地區(qū)脫貧發(fā)展的可行路徑，重點從產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、搬遷扶貧、補償扶貧四個方面切入，構(gòu)建秦巴山脈地區(qū)貧困人口的生態(tài)化脫貧道路，為全國其他生態(tài)敏感的集中連片區(qū)社會扶貧發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。

2. 戰(zhàn)略目標

到2020年，實現(xiàn)秦巴山脈地區(qū)全部712萬貧困人口的脫貧任務(wù)，切實提高山區(qū)貧困人口的生活條件與居住水平。

3. 戰(zhàn)略重點

（1）通過發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)帶動地區(qū)貧困人口就業(yè)

秦巴山脈地區(qū)由于受到基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)保護限制，多年來產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，致使地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、地區(qū)就業(yè)容量不足，導(dǎo)致貧困問題突出。因此，發(fā)展與地區(qū)生態(tài)環(huán)境相融合的綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系，成為解決地區(qū)貧困問題的最主要途徑。秦巴山脈的綠色產(chǎn)業(yè)體系，應(yīng)重點發(fā)展綠色農(nóng)林畜藥業(yè)，大力培育文化旅游產(chǎn)業(yè)，積極扶持教育、科研、總部經(jīng)濟、電子商務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)，對于既有的工礦產(chǎn)業(yè)全面開展傳統(tǒng)工礦業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。同時結(jié)合山區(qū)既有的軍工產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，積極開展軍民融合發(fā)展。依托互聯(lián)網(wǎng)+，積極拓展農(nóng)村淘寶，引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品獲取更多市場銷售渠道，切實壯大綠色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

對深山地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的人群，重點突出互聯(lián)網(wǎng)+在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，為交通閉塞區(qū)的農(nóng)民提供更多的農(nóng)產(chǎn)品銷售空間，實現(xiàn)農(nóng)民增收；對城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)以務(wù)工就業(yè)為主要收入來源的人群，重點突出對城市及小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的培育，并通過開展工礦區(qū)綠色生產(chǎn)工藝改革，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)增長，為地區(qū)人口提供更多就業(yè)空間，保障穩(wěn)定就業(yè)；對具備文化旅游發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，應(yīng)積極引導(dǎo)當?shù)剞r(nóng)民發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民致富。

（2）通過優(yōu)化教育體系解決山區(qū)根本貧困問題

教育是解決地區(qū)貧困問題的根本途徑，秦巴山脈地區(qū)人口眾多，應(yīng)先“扶智”后“扶貧”。結(jié)合國際經(jīng)驗應(yīng)大力發(fā)展職業(yè)教育，促進基礎(chǔ)教育資源均等化，同時適度引入高等教育機構(gòu)，逐步賦值教育科研集群效應(yīng)。借鑒瑞士和韓國經(jīng)驗，建議重點推進山區(qū)職業(yè)教育體系和基礎(chǔ)教育資源輪替體系兩大策略。

山區(qū)職業(yè)教育制度：結(jié)合腹地大中企業(yè)，試行“學(xué)徒制”職業(yè)教育模式。鼓勵腹地大中企業(yè)與山區(qū)職業(yè)教育機構(gòu)聯(lián)合開展職業(yè)教育。開展山區(qū)初高中教育、職業(yè)教育雙規(guī)并行試點。山區(qū)內(nèi)初高中教育課程設(shè)置中加入職業(yè)教育相關(guān)課程，比例逐步提升至40 %。結(jié)合山區(qū)適宜業(yè)態(tài)開展職業(yè)教育，如裝備制造、醫(yī)藥制造、農(nóng)產(chǎn)品加工、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村金融等。

基礎(chǔ)教育資源輪替制度：一是退休教師支援山區(qū)教育計劃。鼓勵秦巴山脈周邊大中城市退休教師支持山區(qū)教育，在山區(qū)任教任崗；二是城鄉(xiāng)教師輪崗計劃。鼓勵秦巴山脈腹地中小城市實行城鄉(xiāng)教師3年輪崗制度，將山區(qū)劃入腹地城鎮(zhèn)學(xué)區(qū)范圍內(nèi)，實行一個學(xué)區(qū)內(nèi)定期輪崗制度。

（3）通過移民搬遷與區(qū)內(nèi)外聯(lián)動協(xié)同解決貧困問題

結(jié)合秦巴山地生態(tài)保護地體系的管制，劃定山區(qū)需搬遷的生態(tài)敏感區(qū)，對區(qū)內(nèi)貧困人口進行搬遷，分區(qū)內(nèi)、區(qū)外兩類，引導(dǎo)貧困人口解決居住問題，安置就業(yè)渠道。按照秦巴山脈區(qū)域內(nèi)漢江河谷、丹江河谷、徽成盆地、巴山南麓等人口穩(wěn)定區(qū)和人口集聚區(qū)的城鎮(zhèn)承載力，以及世界同類地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗，秦巴山脈區(qū)域常住人口降至3 000多萬人，區(qū)外搬遷300萬～500萬人，逐步降低山區(qū)人口密度，保障核心區(qū)人口密度維持在90人/km2以內(nèi)?；诖?，積極開展秦巴山脈地區(qū)的城鄉(xiāng)居民點體系重構(gòu)整理，形成基于生態(tài)承載力的合理城鄉(xiāng)布局體系。

（4）通過生態(tài)補償機制解決部分生態(tài)敏感區(qū)人口貧困問題

建議進一步完善秦巴山區(qū)丹江口水庫上游地區(qū)、漢江水源涵養(yǎng)區(qū)、嘉陵江水源涵養(yǎng)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)的水資源補償機制，制定水源供給區(qū)與水源涵養(yǎng)區(qū)的對接扶貧機制。加快制定森林草地及農(nóng)地保護區(qū)、水土涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)資源補償機制，保障生態(tài)敏感區(qū)地區(qū)人口盡快脫貧。

五、秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展的保障措施

（一）制定實施相關(guān)系列規(guī)劃

建議制定秦巴山脈綠色發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃以及相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、設(shè)施規(guī)劃、交通規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等系列規(guī)劃，圍繞秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展主線，對秦巴山脈范圍內(nèi)各項發(fā)展內(nèi)容進行深入研究和指導(dǎo)。建議各類專項規(guī)劃由國家相關(guān)部門審定，由五省一市政府聯(lián)合執(zhí)行、協(xié)同實施。

（二）建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)機制

建議成立秦巴山脈國家生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)和扶貧開發(fā)工作綜合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，會同相關(guān)部門和相關(guān)省市，推進秦巴山脈地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，強化頂層設(shè)計和系統(tǒng)布局。制定五省一市統(tǒng)一的綠色考評體系、生態(tài)預(yù)警方案、旅游服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等協(xié)同方案。

建議成立秦巴國家中央公園管理中心，配套建設(shè)秦巴國家中央公園大數(shù)據(jù)中心，由國家部委直接管轄，成員由五省一市相關(guān)部門人員組成。

建議整合區(qū)內(nèi)資源，鼓勵跨行政區(qū)界聯(lián)合申報世界自然遺產(chǎn)、世界文化遺產(chǎn)，提高區(qū)域整體的世界知名度。

建議以“秦巴論壇”為區(qū)域協(xié)同發(fā)展推進平臺，按照“聯(lián)合主辦、輪流承辦”的方式，每兩年舉辦一次，每屆由五省一市共同承辦。邀請國內(nèi)外智庫機構(gòu)、專家學(xué)者和著名企業(yè)參加，加強秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展研究和綜合推廣。

建議盡快形成“秦巴公約”，就五省一市生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施共建、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動等問題，達成跨區(qū)域共識，推動環(huán)秦巴城市群地區(qū)切實進入?yún)f(xié)同建設(shè)的實際推進階段。

（三）加大各級政策扶持力度

建議在國家層面，重點加強生態(tài)資源補償機制的政策傾斜和綠色農(nóng)林畜藥業(yè)的政策扶持傾斜。由國家發(fā)展和改革委員會牽頭，會同相關(guān)部門制定優(yōu)水優(yōu)價制度和分水質(zhì)補償制度，由五省一市聯(lián)合執(zhí)行。

建議在五省一市層面，重點強化財政、稅收、轉(zhuǎn)移支付、扶貧開發(fā)等方面對秦巴山脈地區(qū)的支持力度。協(xié)同陜、川、渝、甘、鄂、豫五省一市，設(shè)置秦巴山脈地區(qū)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶植發(fā)展基金。

致謝

感謝徐匡迪、周濟、張壽榮、金涌、殷瑞鈺、辛國斌等“秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略研究”項目顧問組各位院士專家的指導(dǎo)，感謝項目組內(nèi)部吳良鏞、李佩成、傅志寰、李德仁、羅平亞、邱定蕃、薛群基、謝和平、孟偉、彭蘇萍、劉炯天、王振海等課題組院士及專家的參與，感謝參與項目的其他所有專家、學(xué)者的辛勤工作！

［1］ 中國省市經(jīng)濟發(fā)展年鑒編委會. 2014中國省市經(jīng)濟發(fā)展年鑒［M］. 北京: 中國財政經(jīng)濟出版社, 2015. China Provinces and Cities Econom ic Development Yearbook Editorial Comm ittee. China p rovinces and cities econom ic Development Yearbook-2014 ［M］. Beijing: China Financial & Economic Publishing House, 2015.

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Xu Delong1, Pan Yunhe1, Li Wei2, Liu Xu1, Xu Nanping3, Zhong Zhihua1, Hou Li’an4

(1. Chinese Academy of Engineering, Beijing 100088, China； 2.Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China； 3.M inistry of Science and Technology of the People’s Republic of China, Beijing 100862, China；4. Xi’an High-Tech Institute, Xi’an 710025)

In order to promote the green and circular development of the Qinba Mountain Area, the Chinese Academy of Engineering launched major consultation project in 2015, the Study on The Green & Circular Development Strategy of the Qinba Mountain Area. On the basis of analysis of the scope definition and the value cognition of the Qinba Mountain Area, this paper studies the path of innovative development of the Qinba Mountain Area, aim ing at the contradiction between protection and development. And then this paper puts forward three development strategies, including ecological civilization strategy, regional coordination strategy and antipoverty strategy, and gives out some suggestions, such as formulating the special planning, setting up the coordination mechanism and strengthening government support.

the Qinba Mountain Area； the green & circular development； development strategy； implementing measures

X32

A

2016-08-23；

2016-08-25

徐德龍，中國工程院，副院長，院士， 主要研究方向為材料科學(xué)與工程、循環(huán)經(jīng)濟理論與技術(shù)；E-mail: dlxu@xauat.edu.cn

中國工程院重大咨詢項目“秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略研究”(2015-ZD-05)

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