秦巴山脈水資源保護(hù)及利用戰(zhàn)略研究

侯立安，楊志峰，何強(qiáng)，徐琳瑜，翟俊，李安桂，李鴿，張林

（1．火箭軍工程大學(xué)，西安710025；2.北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京100875；3.重慶大學(xué)城市建設(shè)與環(huán)境工程學(xué)院，重慶400045；4.西安建筑科技大學(xué)環(huán)境與市政工程學(xué)院，西安 710055；5.浙江大學(xué)化工學(xué)院，杭州310027）

秦巴山脈水資源保護(hù)及利用戰(zhàn)略研究

侯立安1，楊志峰2，何強(qiáng)3，徐琳瑜2，翟俊3，李安桂4，李鴿5，張林5

（1．火箭軍工程大學(xué)，西安710025；2.北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京100875；3.重慶大學(xué)城市建設(shè)與環(huán)境工程學(xué)院，重慶400045；4.西安建筑科技大學(xué)環(huán)境與市政工程學(xué)院，西安 710055；5.浙江大學(xué)化工學(xué)院，杭州310027）

本文分析了秦巴山脈水資源保護(hù)及利用現(xiàn)狀，并針對其面臨的問題及壓力，提出了秦巴山脈水資源保護(hù)及利用戰(zhàn)略的總體發(fā)展思路、目標(biāo)及任務(wù)，提出了相應(yīng)的措施對策：①加快法律建設(shè)，完善配套政策；②強(qiáng)化依法治水，嚴(yán)格“紅線”管控；③改革流域內(nèi)管理機(jī)制；④完善生態(tài)補(bǔ)償體系；⑤加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警建設(shè)；⑥建立區(qū)域內(nèi)重大水污染事件應(yīng)急機(jī)制；⑦依托資源優(yōu)勢，創(chuàng)新水經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

秦巴山脈；水資源利用；保護(hù)；戰(zhàn)略研究

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.05.005

一、前言

秦巴山脈水資源豐富，是擁有我國最優(yōu)質(zhì)水源的地區(qū)，丹江、漢江、嘉陵江以及漢江最大支流堵河等均發(fā)源于此［1］。根據(jù)區(qū)域內(nèi)各省市水資源公報(bào)提供的地表水量匯總計(jì)算得到：秦巴山脈每年匯入長江、黃河及淮河的累計(jì)水量約為1.5×1011m3，其中長江為1.4×1011m3，黃河為7.0×109m3。同時(shí)，秦巴山脈還是南水北調(diào)中線工程的水源地，分布有多個(gè)水源保護(hù)區(qū)及涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、原始林區(qū)、水土保持區(qū)等生態(tài)敏感片區(qū)。盡管秦巴山脈水資源眾多，但其水環(huán)境情況不容樂觀，由于地區(qū)生態(tài)保護(hù)壓力較大，近年來水環(huán)境資源保護(hù)與各方面的矛盾突出。

本文根據(jù)調(diào)研情況，分析了秦巴山脈水資源保護(hù)及利用現(xiàn)狀，總結(jié)了其目前面臨的問題，提出了戰(zhàn)略思路、目標(biāo)、任務(wù)，重點(diǎn)從完善生態(tài)補(bǔ)償體系、加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警建設(shè)等方面，提出了相應(yīng)的保障措施與政策建議。

二、秦巴山脈水資源保護(hù)及利用現(xiàn)狀

（一）水資源現(xiàn)狀

秦巴山脈地域幅員遼闊，流域水系發(fā)達(dá)。根據(jù)本課題在秦巴山脈地區(qū)的調(diào)研統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，區(qū)域內(nèi)一、二級支流集水面積在5～100 km2的河流有254條，集水面積在100～1 000 km2的河流有93條，集水面積大于1 000 km2的有褒河、水河等10余條河流，分布于漢江干流的左右岸。豐富的地表水資源保證了整個(gè)秦巴山脈的水資源處于豐水區(qū)水平。

根據(jù)區(qū)域內(nèi)各地水資源公報(bào)提供的水量數(shù)據(jù)，近幾年來秦巴山脈水資源量現(xiàn)狀見表1，各省年均水資源量見圖1。秦巴山脈內(nèi)水資源空間分布不均，各省市水資源量差異較大。地表水和地下水資源量及水資源總量均呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢，從側(cè)面反映了該地區(qū)急劇增加的自然開發(fā)活動對水資源的減少有重大影響。

表1 秦巴山脈水資源量現(xiàn)狀 (×108m3)

圖1 秦巴山脈五省一市年均水資源量

（二）水環(huán)境現(xiàn)狀

1.水環(huán)境監(jiān)測現(xiàn)狀

根據(jù)本課題調(diào)研過程中各地方環(huán)保及水利部門提供的數(shù)據(jù)，目前水利系統(tǒng)流域水文局和地方水利部門在漢江干、支流上共設(shè)置水文站 20 個(gè)。水利部門在丹江口庫區(qū)及上游設(shè)水環(huán)境監(jiān)測斷面73個(gè)；中國環(huán)境監(jiān)測總站在丹江口水庫庫區(qū)及其上游共布設(shè)49個(gè)水質(zhì)監(jiān)測斷面，涉及陜西（12個(gè)）、湖北（24個(gè)）、河南（13個(gè)）三??；地方環(huán)保部門在丹江口庫區(qū)及上游布設(shè)水環(huán)境監(jiān)測斷面63個(gè)。

2.水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

從各地環(huán)境質(zhì)量公報(bào)發(fā)布的數(shù)據(jù)看，2011—2014年，秦巴山脈漢江流域水質(zhì)絕大部分保持在Ⅱ類水體標(biāo)準(zhǔn)，全部滿足Ⅲ類及Ⅲ類以上水體標(biāo)準(zhǔn)，上下游區(qū)域水質(zhì)無明顯變化。三峽庫區(qū)及其上游干流水質(zhì)總體為優(yōu)，支流總體為輕度污染，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面主要集中在普渡河、三岔河、釜溪河、五橋河等支流。目前丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)水質(zhì)狀況總體為優(yōu)，局部河段水質(zhì)較差。水源區(qū)水質(zhì)整體以Ⅰ類、Ⅱ類為主，但空間分布差異明顯，支流上游控制斷面及水庫水質(zhì)類別多為Ⅰ類、Ⅱ類，而河口控制斷面水質(zhì)類別多為 Ⅲ類～劣 Ⅴ 類，支流上游水質(zhì)、水庫水質(zhì)狀況明顯好于河口區(qū)域。嘉陵江流域水質(zhì)多維持在Ⅱ類及Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，基本達(dá)到規(guī)劃要求。黃河流域內(nèi)總體水質(zhì)較好，干流上游區(qū)水質(zhì)可達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，但支流部分水域遭受污染，如渭河天水市部分流段、洛陽好陽河等。個(gè)別河段污染嚴(yán)重，如葫蘆河和宏農(nóng)澗河?？傮w來說，秦巴山脈總體水質(zhì)良好，僅在局部地區(qū)、部分河段存在污染或嚴(yán)重污染現(xiàn)象。

（三）水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)狀

根據(jù)區(qū)域內(nèi)各地水資源公報(bào)提供的用水量數(shù)據(jù)，近年來秦巴山脈水資源利用量見表2。各用水總量中農(nóng)業(yè)用水量占比最大，超過50 %。這主要是由于秦巴山脈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以農(nóng)業(yè)為主，生產(chǎn)機(jī)械化、現(xiàn)代化程度低，用水浪費(fèi)，少有采取大規(guī)模節(jié)水灌溉等一系列原因?qū)е铝宿r(nóng)業(yè)用水比例較高。秦巴山脈地區(qū)工業(yè)不發(fā)達(dá)，工業(yè)用水約為農(nóng)業(yè)用水的一半。而由于生活水平的限制，居民生活用水量也相對較少。

表2 秦巴山脈水資源利用量 (×108m3)

2. 水能資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

秦巴山脈由于特殊的自然地理?xiàng)l件，水資源豐富，是當(dāng)前水資源開發(fā)和利用的重點(diǎn)。根據(jù)調(diào)研過程中各地方部門提供的數(shù)據(jù)，目前秦巴山脈裝機(jī)容量在1×104kW以上的水電站共83座，其中大型水電站8座，總裝機(jī)容量為5.245×106kW；中型水電站37座，總裝機(jī)容量為3.927 5×106kW；小型水電站38座，總裝機(jī)容量為8.525×105kW。與水能資源開發(fā)相配套，秦巴山脈修建了大量水庫。在調(diào)研中的62座中型以上水庫中，大Ⅰ型水庫有9座，大Ⅱ型水庫30座，中型水庫23座。

3. 跨流域調(diào)水現(xiàn)狀

為了充分利用秦巴山脈水資源豐富的優(yōu)勢，緩解北京、天津、陜西、華北地區(qū)水資源危機(jī)，政府規(guī)劃實(shí)施了南水北調(diào)中線工程、引漢濟(jì)渭工程、西安黑河引水工程等10個(gè)主要跨流域調(diào)水工程。其中，南水北調(diào)中線工程無論是在調(diào)水量、調(diào)水范圍還是管理復(fù)雜程度上均遠(yuǎn)超其他所調(diào)研的調(diào)水工程。引漢濟(jì)渭工程、引乾濟(jì)石工程及鄂北調(diào)水工程等調(diào)水量較小，涉及市縣少，管理機(jī)構(gòu)簡單，不存在跨省調(diào)水協(xié)調(diào)的問題。

三、秦巴山脈水資源保護(hù)及利用面臨的問題

（一）水資源利用率低，分配體系亟需完善

秦巴山脈水資源豐沛，但水資源利用率較低，其中地表水利用率僅為28 %，地下水利用率為45 %（由區(qū)域內(nèi)各地水資源公報(bào)提供的數(shù)據(jù)計(jì)算得出）。另外，盡管目前秦巴山脈用水需求矛盾并不突出，但其水資源分配體系急需完善。以河南省為例，其供水主要采用地表水、地下水聯(lián)合供水，南水北調(diào)中線工程通水后，新增調(diào)水供水。調(diào)水水質(zhì)優(yōu)良，但存在部分被用于農(nóng)業(yè)灌溉的問題。

（二）河流受污染風(fēng)險(xiǎn)較高

1.部分河段污染現(xiàn)象較為嚴(yán)重

秦巴山脈整體水質(zhì)狀況良好，但部分河段，如十堰市天河、南陽市老灌河、天水市渭河等污染現(xiàn)象嚴(yán)重。漢江上游地區(qū)工業(yè)布局不盡合理，眾多工廠多依漢江或其主要支流而建，存在醫(yī)藥制造、食品釀造、化工等廢水重點(diǎn)工業(yè)污染源。區(qū)域內(nèi)部分企業(yè)存在不正常使用污染處理設(shè)施違法排污、超標(biāo)排污、偷排漏排等現(xiàn)象，造成部分河段水體水質(zhì)下降。

2.農(nóng)村生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染日益突出

區(qū)域內(nèi)農(nóng)村生活污水、畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理率均較低，大多數(shù)直接排入江河，造成大量營養(yǎng)物質(zhì)隨地表徑流進(jìn)入水體，局部水體富營養(yǎng)化問題突出［2］。農(nóng)村耕作大量不當(dāng)使用農(nóng)藥、化肥和地膜等，使土壤殘留污染嚴(yán)重，殘留物隨水土流失排入江河。農(nóng)村生活污水垃圾及農(nóng)業(yè)污染對河流水質(zhì)造成的威脅不容忽視。

3.尾礦庫分布較多，監(jiān)管落后

秦巴山脈礦產(chǎn)資源豐富，是我國多類礦種分布密集區(qū)，采礦、選礦及其加工企業(yè)眾多，形成了數(shù)量眾多、形式各異的尾礦庫、廢石場及廢渣場。大部分建設(shè)時(shí)間較早，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，環(huán)保設(shè)施缺乏，安全基礎(chǔ)差。由于廢礦渣含有硫、砷、汞等多種有害成分，有毒滲濾液的滲透將進(jìn)一步污染地下水。目前，部分尾礦庫尚未建立在線監(jiān)測系統(tǒng)，缺乏綜合數(shù)據(jù)庫，難以對整體區(qū)域內(nèi)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評估。而“無主庫”“三邊庫”的存在使得監(jiān)管難度加大，易導(dǎo)致突發(fā)環(huán)境事件和重特大生產(chǎn)安全事故，嚴(yán)重威脅流域水質(zhì)安全。

4.石漠化，水土流失較為嚴(yán)重

根據(jù)《中國石漠化狀況公報(bào)》等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，秦巴山脈石漠化較為嚴(yán)重的地區(qū)有三峽庫區(qū)和丹江口庫區(qū)。三峽庫區(qū)石漠化總面積為6 680 km2，庫區(qū)面積土地石漠化率為10.8 %。丹江口庫區(qū)石漠化總面積為4 620 km2，庫區(qū)面積土地石漠化率為10 %。石漠化直接加劇了區(qū)域內(nèi)的水土流失現(xiàn)象。三峽庫區(qū)作為我國水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)之一, 其水土流失面積達(dá)到2.7×104km2， 每年流失的泥沙總量為1.4×108t，占長江上游泥沙的26 %。丹江口庫區(qū)的水土流失面積達(dá)到1.9×104km2,每年流失的泥沙總量為9×107t。由于坡耕地種植等人類活動干擾的加大，造成了土地荒漠化的進(jìn)一步加重。而區(qū)域內(nèi)水土流失治理程度和水平尚低，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動對土地的過度開墾，進(jìn)一步加劇了水土流失。秦巴山脈侵蝕程度以輕度和微度侵蝕為主，占水土流失總面積的68 %，強(qiáng)度、極強(qiáng)度和劇烈侵蝕占水土流失總面積的21.6 %。這對區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、水源涵養(yǎng)功能的發(fā)揮均構(gòu)成了一定的威脅。

（三）水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警能力較為薄弱

1.監(jiān)測點(diǎn)位布設(shè)不足、局部重復(fù)

丹江口水庫、漢江、丹江等均布設(shè)了多個(gè)水質(zhì)監(jiān)測斷面，在重要節(jié)點(diǎn)布設(shè)了控制斷面；其他重要入庫支流一般只在支流口或上游布設(shè)為數(shù)不多的斷面。環(huán)保系統(tǒng)和水利系統(tǒng)布設(shè)的斷面不完全相同，監(jiān)測重點(diǎn)有所差異?，F(xiàn)有水質(zhì)自動監(jiān)測站點(diǎn)數(shù)量少，監(jiān)測點(diǎn)位布設(shè)存在局部重復(fù)、局部不足（尤其偏遠(yuǎn)地區(qū)）的情況，不能全面真實(shí)地反映庫區(qū)及上游地區(qū)水質(zhì)的現(xiàn)狀和變化趨勢。

2.環(huán)境監(jiān)管能力、手段較落后

目前，以人工為主的監(jiān)測方式仍是在丹江口水庫及上游地區(qū)進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測的主要手段，全流域范圍內(nèi)僅配有兩個(gè)水質(zhì)自動監(jiān)測站，水質(zhì)遠(yuǎn)程自動監(jiān)測在站點(diǎn)位置及數(shù)量、儀器配置等方面與庫區(qū)規(guī)劃目標(biāo)要求仍存在較大差距［3］。庫區(qū)及上游地區(qū)環(huán)境監(jiān)管主要以現(xiàn)場檢查為主，監(jiān)管手段單一，環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測人員編制尚不能達(dá)到國家環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，與南水北調(diào)中線核心水源區(qū)環(huán)境保護(hù)工作總體要求不匹配。環(huán)境應(yīng)急中心建設(shè)緩慢，難以保障庫區(qū)及上游地區(qū)的水質(zhì)應(yīng)急監(jiān)測，部分區(qū)域污染源在線監(jiān)測設(shè)施安裝不到位，難以實(shí)現(xiàn)對污染源的實(shí)時(shí)監(jiān)測，威脅流域水質(zhì)安全。

3.水質(zhì)預(yù)警預(yù)報(bào)能力薄弱

目前，尚未建立全流域的風(fēng)險(xiǎn)源、水環(huán)境數(shù)據(jù)庫，信息傳輸系統(tǒng)有待完善，無法對庫區(qū)重點(diǎn)污染源進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和有效預(yù)警，以應(yīng)對流域突發(fā)水環(huán)境污染事故。

（四）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待完善

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、補(bǔ)償金額過低

近年來，針對丹江口水庫及上游地區(qū)的水質(zhì)保護(hù)，國家與地方政府都制定了一些涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫群痛胧?，但目前?shí)施的一些補(bǔ)償辦法，標(biāo)準(zhǔn)隨意性較大，存在著核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)偏低、不足額補(bǔ)償?shù)葐栴}?？傮w來看，國家的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與地方政府的環(huán)保投入還存在一定的差距，轉(zhuǎn)移支付資金難以全面支撐丹江口水庫及上游地區(qū)的水質(zhì)保護(hù)，不能保障調(diào)水工程的順利運(yùn)營。

2.生態(tài)補(bǔ)償方式和資金來源較為單一

丹江口水庫及上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償方式主要為國家的重點(diǎn)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償主要依靠政府采取財(cái)政補(bǔ)貼、行政管制等手段［4］，如進(jìn)行資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)?。?dāng)前國家采取的生態(tài)補(bǔ)償措施和政策，基本上是以工程項(xiàng)目建設(shè)投入為主，主要為水污染防治和水土保持項(xiàng)目，但投資項(xiàng)目不配套、標(biāo)準(zhǔn)偏低［5］。生態(tài)補(bǔ)償資金主要源于中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付，缺少橫向補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)馁Y金來源單一。

3.生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)有待完善

目前尚未形成和建立針對丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策，已有的相關(guān)法律法規(guī)對水資源保護(hù)各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任缺乏明確的界定，對補(bǔ)償內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施措施也缺乏具體規(guī)定。

4.后評估機(jī)制有待健全

雖然制定了一系列生態(tài)補(bǔ)償?shù)募罴s束政策，但其權(quán)威性和約束性不夠。庫區(qū)及上游地區(qū)各地區(qū)的資金分配后，對專項(xiàng)資金存在挪用、亂用現(xiàn)象。

（五）水經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢有待進(jìn)一步發(fā)掘

秦巴山脈地理環(huán)境特殊，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，是國家重要的生態(tài)安全保障區(qū)。大部分地區(qū)降水較為充沛，部分區(qū)域水資源儲量豐富、類型多樣、水質(zhì)良好、水量穩(wěn)定，有適合規(guī)模開發(fā)的水源地。2011年，全國最大的富硒礦泉水生產(chǎn)基地在安康建成投產(chǎn)；2015年，丹江口水源地入選首批“中國好水”水源地。目前，秦巴山脈礦泉水品牌主要有商洛威氧礦泉水、安康市康硒礦泉水、白水縣杜康礦泉水、漢中市云霧山礦泉水、神農(nóng)溪礦泉水、武當(dāng)山天然礦泉水、麥積山泉礦泉水、淅川縣丹水泉等。整體來看，秦巴山脈具有較高的礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。但當(dāng)前國內(nèi)瓶裝水市場已被康師傅、娃哈哈、農(nóng)夫山泉、樂百氏等大企業(yè)占據(jù)，短期內(nèi)打造自主品牌的條件并不具備，形成新的統(tǒng)一的秦巴山脈特色飲用水品牌存在較大難度。

四、秦巴山脈水資源保護(hù)及利用發(fā)展戰(zhàn)略

（一）總體發(fā)展思路

1.保護(hù)優(yōu)先

劃定秦巴山脈的生態(tài)控制紅線和分階段環(huán)保目標(biāo)，引導(dǎo)秦巴山脈產(chǎn)業(yè)合理布局，積極落實(shí)《水污染防治行動計(jì)劃》，推動秦巴山脈水量調(diào)度、環(huán)境功能區(qū)劃、質(zhì)量目標(biāo)管理、飲用水水源保護(hù)、生態(tài)流量保障、船舶和陸源污染防治等相關(guān)法規(guī)制定，研究制定相關(guān)配套政策，為秦巴山脈生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染綜合整治提供法規(guī)保障。加強(qiáng)秦巴山脈生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防控頂層設(shè)計(jì)，逐步實(shí)現(xiàn)由行政區(qū)域環(huán)境管理向流域環(huán)境管理和“山、水、林、田、湖”一體化管理的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)秦巴山脈生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染綜合整治。

2.創(chuàng)新支撐

以綠色發(fā)展為理念進(jìn)行創(chuàng)新，引導(dǎo)綠色發(fā)展實(shí)踐創(chuàng)新。通過推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)與清潔生產(chǎn)等措施，推動經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三重轉(zhuǎn)型發(fā)展，變控制、限制為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以轉(zhuǎn)型發(fā)展取代關(guān)停并轉(zhuǎn)的短期行為，實(shí)現(xiàn)工業(yè)廢物資源化利用。積極構(gòu)建綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高化肥和農(nóng)藥利用率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村廢物資源化利用，減少農(nóng)村水源的面源污染。大力倡導(dǎo)綠色生活理念，轉(zhuǎn)變生活方式，降低生活污水及垃圾排放。

（二）戰(zhàn)略目標(biāo)

到2020年，建立起完善的水質(zhì)監(jiān)測、預(yù)警網(wǎng)絡(luò)；形成科學(xué)合理的水資源保護(hù)與利用管理機(jī)制和補(bǔ)償體系；初步構(gòu)建出先進(jìn)的水資源保護(hù)和應(yīng)急保障技術(shù)。到2030年，形成基于優(yōu)質(zhì)水資源的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式；完成前期過度開發(fā)造成的石漠化等生態(tài)修復(fù)；建立水資源綠色開發(fā)的技術(shù)平臺及和諧共處的生態(tài)模式。

（三）戰(zhàn)略任務(wù)

1.健全法律法規(guī)

建立健全適合我國的跨流域水資源管理的法律法規(guī)體系，包括水量調(diào)度、功能區(qū)劃、質(zhì)量目標(biāo)管理、飲用水水源保護(hù)、生態(tài)流量保障、船舶和陸源污染防治等相關(guān)法規(guī)。

2.完善補(bǔ)償體系和機(jī)制

探索市場化的生態(tài)補(bǔ)償模式，建立區(qū)域共同發(fā)展機(jī)制。除財(cái)政補(bǔ)償外，同時(shí)提供技術(shù)補(bǔ)償（智力補(bǔ)償）及產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償［6］。向水源區(qū)的生態(tài)建設(shè)直接投入一批高素質(zhì)人才，包括科技人才、高級技工、管理人才等，提高水源區(qū)生態(tài)建設(shè)的整體現(xiàn)代化水平［7］。資助水源區(qū)發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)或無污染產(chǎn)業(yè)，促使水源區(qū)搭建好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接平臺，接納和匯聚資源型、勞動密集型與高技術(shù)低污染型產(chǎn)業(yè)，形成工業(yè)加工區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群。

3.構(gòu)建先進(jìn)的水資源監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急處置技術(shù)

基于云計(jì)算技術(shù)，構(gòu)建全流域集自動監(jiān)控、危險(xiǎn)預(yù)警、業(yè)務(wù)管理、公眾服務(wù)于一體的綜合信息系統(tǒng)，設(shè)立專項(xiàng)基金，提高應(yīng)對突發(fā)性水污染事件、自然災(zāi)害、極端天氣、恐怖襲擊等非傳統(tǒng)安全威脅的預(yù)警和應(yīng)急處置能力。

4.開發(fā)綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)保障水資源品質(zhì)

基于先進(jìn)的生物、材料等綠色技術(shù)對傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)行改造，減少對水資源及環(huán)境的破壞，確保在發(fā)展的同時(shí)，保障水資源安全。

5.推進(jìn)水經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

減少水力資源開發(fā)，重點(diǎn)發(fā)展高附加值的優(yōu)質(zhì)水資源經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)水資源合理使用的經(jīng)濟(jì)模式。

五、保障措施與政策建議

（一）加快法律建設(shè)，完善配套政策

應(yīng)加快立法制定秦巴山脈頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃的步伐，以保證區(qū)域內(nèi)管理機(jī)構(gòu)、各地方政府、企業(yè)、社會等多元主體在參與共治中有章可循、協(xié)調(diào)一致。建議國務(wù)院將秦巴山脈納入國家重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃，盡快推動國家層面立法制定和推動實(shí)施《秦巴山脈水環(huán)境功能區(qū)劃》《秦巴山脈水資源開發(fā)利用與保護(hù)總體規(guī)劃》《秦巴山脈水污染防治規(guī)劃》等，由全國人民代表大會立法通過并頒布實(shí)施，以增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性。

在立法過程中，需著重解決以下幾個(gè)問題：一是秦巴山脈水環(huán)境保護(hù)與治理的體制性問題。應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有管理體制，明確秦巴山脈管理機(jī)構(gòu)、各地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，厘清各部門的具體職責(zé)，建立制衡和監(jiān)督機(jī)制。二是秦巴山脈水環(huán)境保護(hù)與治理的協(xié)調(diào)性問題。包括建立跨行政區(qū)交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理、跨行政區(qū)污染事故的應(yīng)急協(xié)調(diào)處理以及水環(huán)境安全保障和預(yù)警等機(jī)制。三是秦巴山脈水環(huán)境保護(hù)與污染治理的約束性問題。對丹江口水庫等重點(diǎn)水源區(qū)的取水總量控制、水工程調(diào)度作出規(guī)范；明確在流域從事開發(fā)利用活動要符合水功能區(qū)保護(hù)要求，主要流入秦巴山脈各河道控制斷面需達(dá)到水功能區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等。

（二）強(qiáng)化依法治水，嚴(yán)格“紅線”管控

秦巴山脈水環(huán)境保護(hù)與治理必須牢固樹立依法治水思維，全面做到依法履職、依法決策、依法執(zhí)政和依法監(jiān)督，善于用法律手段去解決流域水環(huán)境保護(hù)與治理中的沖突。加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格按照國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動計(jì)劃》的要求行動。嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)“紅線”要求。加快區(qū)域內(nèi)各省各地，特別是上游地區(qū)生態(tài)控制線地圖的制定工作，將主體功能區(qū)規(guī)劃劃定的禁止開發(fā)區(qū)和環(huán)保規(guī)劃劃定的嚴(yán)格控制區(qū)等重要生態(tài)區(qū)域落實(shí)到地圖上，使生態(tài)控制線范圍得到進(jìn)一步細(xì)化。嚴(yán)格開展水功能區(qū)限制納污紅線考核，加大對入河排污口和重要飲用水水源地的監(jiān)督檢查力度，將水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)、飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)、生態(tài)需水滿足程度、地下水退采量等目標(biāo)要求納入對各級政府的考核內(nèi)容，強(qiáng)化水功能區(qū)劃的約束作用。

（三）改革流域內(nèi)管理機(jī)制

秦巴流域跨五省一市，管理難度較大，應(yīng)借鑒歐盟治理萊茵河、多瑙河，美國治理田納西流域的管理經(jīng)驗(yàn)建立跨區(qū)域?qū)ｉT機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化流域跨區(qū)域管理機(jī)能，協(xié)商合作解決流域污染問題。

當(dāng)前，急需通過建立秦巴山脈各省、各利益主體間互動協(xié)作、協(xié)商的常態(tài)化機(jī)制，來協(xié)調(diào)流域上下游不同地區(qū)、部門、行業(yè)對水資源的需求，破解區(qū)域碎片化管理困境。應(yīng)積極推進(jìn)“秦巴山脈水資源保護(hù)與水污染防治協(xié)作機(jī)制”的建立，進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各省市間的合作，并積極探索“政府間聯(lián)盟”式的“府際協(xié)作”機(jī)制在跨行政區(qū)水環(huán)境治理中的新模式。在此基礎(chǔ)上，再將應(yīng)用范圍逐步擴(kuò)大，建立面向全秦巴山脈的“府際協(xié)作”機(jī)制，共同推進(jìn)秦巴山脈跨省水資源利用和水環(huán)境保護(hù)工作。

（四）完善生態(tài)補(bǔ)償體系

一是建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法體系。在監(jiān)測、評估生態(tài)環(huán)境狀況的基礎(chǔ)上，依照保護(hù)水質(zhì)、維護(hù)重要生態(tài)功能的原則，綜合考慮保護(hù)自然資源、維持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能等方面的需求，以及居民平等享受公共服務(wù)、減少發(fā)展制約因素等，根據(jù)環(huán)境治理成本，充分考慮庫區(qū)面積、淹沒土地面積、總?cè)丝?、水質(zhì)影響程度、人均財(cái)力、移民安置、企業(yè)關(guān)停受損和工程建設(shè)貢獻(xiàn)等綜合因素，區(qū)分不同權(quán)重，合理確定庫區(qū)及上游地區(qū)的分配比例，開展庫區(qū)及上游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算研究。

二是建立協(xié)商談判與區(qū)域共同發(fā)展機(jī)制。建立輸水區(qū)、受水區(qū)生態(tài)保護(hù)共建共享機(jī)制。引導(dǎo)鼓勵保護(hù)者和受益者之間通過自愿協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。構(gòu)建政府管理平臺，促進(jìn)調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，采取資金、技術(shù)援助和經(jīng)貿(mào)合作等措施，促進(jìn)輸水、受水區(qū)協(xié)作，推動水源地生態(tài)保護(hù)區(qū)積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)。

三是積極探索市場化生態(tài)補(bǔ)償模式，建立不同形式的水權(quán)交易體系。開放生產(chǎn)要素市場，使水資源和生態(tài)資本化［8］，達(dá)到減少污染和節(jié)約資源的雙重效果。完善水資源合理配置和有償使用制度，推進(jìn)水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃交易機(jī)制的建立，推行政府管制下的排污權(quán)交易。針對丹江口水區(qū)及上游地區(qū)，可以借鑒成熟的案例，探索輸水、受水區(qū)的水權(quán)交易，跨行業(yè)的水權(quán)交易和不同用水者之間的水權(quán)交易等，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置。

四是完善生態(tài)補(bǔ)償政策體系。建議制定丹江口水庫及上游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)。明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評估辦法、責(zé)任追究等，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相一致。完善生態(tài)補(bǔ)償資金分配使用考核辦法，實(shí)現(xiàn)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的合理分配。

（五）加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警建設(shè)

一是整合環(huán)保水利環(huán)境監(jiān)測站點(diǎn)，優(yōu)化監(jiān)測站點(diǎn)布局。建議綜合考慮庫區(qū)及上游地區(qū)自然環(huán)境特征、水環(huán)境功能區(qū)劃、區(qū)域污染源分布特征、水文及采樣可達(dá)性、社會經(jīng)濟(jì)特征及管理需求等因素，對斷面臨近性、重復(fù)性等因素進(jìn)行綜合優(yōu)化篩選，最終確定在空間上具有代表性、可操作性、歷史延續(xù)性的監(jiān)測斷面布局。同時(shí)確保水質(zhì)監(jiān)測站點(diǎn)與全國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)統(tǒng)一。

二是推進(jìn)水質(zhì)自動監(jiān)測站建設(shè)。在現(xiàn)有2個(gè)自動監(jiān)測站及49個(gè)監(jiān)測斷面的基礎(chǔ)上，在主要入庫支流漢江、庫內(nèi)重點(diǎn)控制斷面、污染問題嚴(yán)重的支流的入庫處、其他存在較大污染隱患的支流等合理設(shè)置自動監(jiān)測站，彌補(bǔ)監(jiān)測項(xiàng)目及頻次不足；在重點(diǎn)污染源企業(yè)的排放口安裝在線監(jiān)測設(shè)備，實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)污染企業(yè)、重點(diǎn)污染區(qū)段的有效準(zhǔn)確監(jiān)控，以便為水污染事件提供及時(shí)預(yù)警。

三是完善監(jiān)測機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高水質(zhì)監(jiān)測能力。在合理論證的基礎(chǔ)上，按照國家環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，完善庫區(qū)及上游地區(qū)監(jiān)測機(jī)構(gòu)建設(shè)。探索建立跨區(qū)域水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)，適當(dāng)提高專職水質(zhì)監(jiān)測人員比例，保障水質(zhì)監(jiān)測的準(zhǔn)確性、權(quán)威性。在庫區(qū)及上游地區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高的區(qū)段適當(dāng)建立水環(huán)境應(yīng)急中心，提高應(yīng)急監(jiān)測能力，保障區(qū)域水質(zhì)安全。

四是建立流域水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。針對南水北調(diào)中線丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)的環(huán)境特點(diǎn)，開展區(qū)域內(nèi)水質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)源調(diào)查、識別、分類、評價(jià)、分析；采用適宜的監(jiān)測方法，掌握流域水質(zhì)現(xiàn)狀；結(jié)合水質(zhì)模型，模擬水質(zhì)動態(tài)變化過程，實(shí)現(xiàn)庫區(qū)及上游地區(qū)的動態(tài)監(jiān)測、及時(shí)預(yù)警。

（六）建立區(qū)域內(nèi)重大水污染事件應(yīng)急機(jī)制

一是建立秦巴山脈水污染重大環(huán)境事故預(yù)防保障基金。由區(qū)域內(nèi)各省共同出資建立水污染重大環(huán)境事故預(yù)防保障金，各省也相應(yīng)成立省級預(yù)防保障金，主要用于解決秦巴山脈內(nèi)可能出現(xiàn)的突發(fā)性污染事件，包括水污染損失補(bǔ)償、治理等。保障金首期可由各省平均出資組成，以后則按照區(qū)域內(nèi)重大水污染事故發(fā)生的責(zé)任地歸屬對各省保障金出資份額進(jìn)行調(diào)節(jié)。

二是創(chuàng)新應(yīng)急處理技術(shù)。創(chuàng)新研究污染組合控制技術(shù)和工藝優(yōu)化技術(shù)，探索聯(lián)合凈化方法，形成快速、高效、穩(wěn)定的突發(fā)污染控制關(guān)鍵技術(shù)與適用工藝。在此基礎(chǔ)上，研發(fā)自動化程度高、占地面積小、移動方便、處理高效的應(yīng)急水處理設(shè)備，為水源突發(fā)污染事故應(yīng)急處理提供技術(shù)與設(shè)備支撐。

三是提高預(yù)防監(jiān)測能力。針對區(qū)域上游大批伴生礦開發(fā)可能導(dǎo)致的非常規(guī)水污染問題，加強(qiáng)水源水質(zhì)監(jiān)測力度和頻度，全面掌握水源地及其保護(hù)區(qū)內(nèi)可能存在的非常規(guī)污染的類別、使用和生產(chǎn)危險(xiǎn)品的重點(diǎn)企業(yè)地理位置、危險(xiǎn)品的性質(zhì)、實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測方法、現(xiàn)場應(yīng)急監(jiān)測方法、應(yīng)急處理方法、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业然厩闆r，建立流域水源地非常規(guī)污染情況基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為水源非常規(guī)污染事故應(yīng)急處理提供信息支撐［9］。另外，應(yīng)建立環(huán)保、水務(wù)預(yù)防應(yīng)急信息共享平臺，逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮平臺互聯(lián)互通。

（七）依托資源優(yōu)勢，創(chuàng)新水經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

商品水的開發(fā)是做大水經(jīng)濟(jì)的有效途徑。對秦巴山脈現(xiàn)有礦泉水資源要進(jìn)行勘查，查明礦泉水資源分布規(guī)律、類型、儲量，發(fā)展礦泉水產(chǎn)業(yè)，打造成天然、健康、高端的優(yōu)質(zhì)礦泉水生產(chǎn)基地。建議通過招商引資，吸引國內(nèi)外飲品生產(chǎn)大型企業(yè)在秦巴山脈內(nèi)部建廠，利用潔凈水源的資源稟賦優(yōu)勢，依托大公司帶動小企業(yè)，促進(jìn)天然水產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)快速崛起。同時(shí)積極開發(fā)功能性礦泉水系列飲品，彌補(bǔ)品種不足。對現(xiàn)有商品水企業(yè)進(jìn)行規(guī)范整頓、優(yōu)化重組；引導(dǎo)和鼓勵區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有商品水小企業(yè)聯(lián)合重組，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一品牌，以帶動區(qū)域內(nèi)商品水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成市場優(yōu)勢。

在優(yōu)質(zhì)水源較充沛的地區(qū)，實(shí)行分質(zhì)供水［10］。分質(zhì)供水從水源地開始進(jìn)行區(qū)分，分建工業(yè)水廠和生活水廠。工業(yè)水廠采用河道水源，用于工業(yè)生產(chǎn)；生活水廠選用水庫的優(yōu)質(zhì)水源，供城鄉(xiāng)居民生活用水。在優(yōu)質(zhì)水源緊缺地區(qū)可鋪設(shè)優(yōu)質(zhì)供水管網(wǎng)，沿途每個(gè)村莊或每個(gè)小區(qū)設(shè)配水站，也可直接將管網(wǎng)接至居民家中，實(shí)行有償送水、計(jì)量取水。

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Development Strategy for the Utilization and Protection of Water Resources in the Qinba Mountain Area

Hou Li’an1, Yang Zhifeng2, He Qiang3, Xu Linyu2, Zhai Jun2, Li Angui4, Li Ge5, Zhang Lin5

(1. Xi’an High-Tech Institute, Xi’an 710025, China； 2. School of Environment, Beijing Normal University, Beijing 100875, China；3. College of Urban Construction and Environmental Engineering, Chongqing University, Chongqing 400045, China； 4. School of Environment and Municipal Engineering, Xi’an University of Architecture and Technology, Xi’an 710055, China； 5. College of Chemical and Biological Engineering, Zhejiang University, Hangzhou 310027, China)

This paper highlights the existing problems in the protection and utilization of water resources of the Qinba Mountain Area, and proposes the overall development ideas, objectives and tasks, as well as the corresponding measures w ith regard to the strategy of the protection and utilization of water resources. The measures involve: ① hastening the development of laws and regulation and finalizing the supporting policies； ② strengthening water conservancy based on laws and the strict implementation of the restrictive region； ③ reform ing the present watershed management mechanism； ④ refining the ecological compensation system； ⑤ enhancing the development of water quality monitoring and warning system； ⑥ establishing an emergency response system for large water pollution events； ⑦ developing an innovative econom ic development model for water based on resource advantage.

the Qinba Mountain Area； water resource utilization； protection； strategic study

TV213.4

A

2016-07-26；

2016-08-10

侯立安，中國工程院，院士，研究方向?yàn)榄h(huán)境工程、水資源；E-mail: houlian678@hotmail.com

中國工程院重大咨詢項(xiàng)目“秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略研究”(2015-ZD-05)

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