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    西藏應急管理制約因素與優(yōu)化

    2016-11-29 09:31:52何成都倪潔西藏民族大學管理學院陜西咸陽712082
    人間 2016年14期
    關鍵詞:西藏應急基層

    何成都 倪潔(西藏民族大學管理學院,陜西 咸陽 712082)

    西藏應急管理制約因素與優(yōu)化

    何成都倪潔
    (西藏民族大學管理學院,陜西 咸陽712082)

    西藏應急管理事業(yè)起步晚,面臨著自然、經(jīng)濟、行政、法治和宗教等制約因素,應樹立科學的應急管理理念,開展公民教育,充分發(fā)揮基層組織、駐村干部和當?shù)亍熬ⅰ钡淖饔?,?chuàng)新應急管理援藏制度,整合應急力量,從而提高西藏應急管理能力。

    應急管理;公民教育;應急援藏

    我國應急管理事業(yè)起步較晚,但應急管理的重要性越來越受到各級政府的重視,并投入大量資源進行應急管理能力建設。西藏作為我國邊疆少數(shù)民族地區(qū),不僅面臨著實現(xiàn)經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的重任,還肩負著維護社會穩(wěn)定,鞏固多民族國家統(tǒng)一的使命。因此,提升西藏應急管理能力,全力推進“六個西藏”①建設,顯得尤為重要。

    一、西藏應急管理現(xiàn)狀

    以2008年“3.14事件”為契機,西藏自治區(qū)應急管理能力得到顯著提升。但是,與西藏應急管理能力服務于維護西藏長治久安,實現(xiàn)西藏經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的現(xiàn)實需要之間還存在巨大差距。西藏應急管理存在著應急管理長效機制尚未建立,干部群眾的風險防控意識不強,政府應對風險依然較為被動,應急力量尚未形成合力,相應法律法規(guī)可操作性不強,應急管理預案缺乏地方特色和脫離實際,分裂主義勢力利用我們工作失誤煽動群眾破壞社會穩(wěn)定等諸多問題。

    二、西藏應急管理制約因素分析

    西藏應急管理能力建設面臨著諸多制約因素,全面分析這些不利因素有利于針對西藏應急管理實際,提出具有針對性、合理化的建議,促進政府改進應急管理工作,提高應急管理能力。

    (一)自然和資源因素。

    西藏地處我國西南邊陲,屬青藏高原一部分,多高山湖泊。區(qū)域大部分高寒缺氧,氣候差異大,氣象條件復雜,干旱少雨,多暴風雪。西藏東南部受印度洋暖濕氣流影響,降雨豐沛,氣候復雜多變,易造成洪澇、泥石流、山體滑坡等災害,嚴重威脅當?shù)厝罕娚敭a(chǎn)安全。西藏位于亞歐板塊與印度洋板塊的交匯處,地震活動頻繁,地質條件脆弱,地質災害多發(fā)。這些不利自然條件給應急管理帶來嚴峻挑戰(zhàn),加大了應急救援的頻率和成本,增加了應急救援難度。

    西藏自然資源豐富,但分布不均。西藏天然優(yōu)質草場面積廣闊,主要集中于羌塘草原。耕地主要集中于藏南河谷地區(qū),未開發(fā)利用土地占全區(qū)土地總面積的1/3左右。原始森林主要集中于林芝地區(qū),占全區(qū)林地面積的4/5左右。水能資源、礦場資源和特色生物資源豐富。一方面,資源分布和資源開采利益分配不均易加大貧富差距,為社會財富的分配制造新的不平衡因素,從而引發(fā)社會張力加大,甚至導致社會矛盾增多[1];另一方面,資源的無序開發(fā),容易產(chǎn)生環(huán)境污染和其他次生災害,引發(fā)各種突發(fā)事件。同時,農(nóng)牧區(qū)單一的生產(chǎn)結構和經(jīng)濟來源及人口分布分散,抵御自然災害能力差,應急救援難度極大。

    (二)行政區(qū)劃和經(jīng)濟因素。

    西藏自治區(qū)面積122多萬平方公里,下轄5個地級市(拉薩市、日喀則市、昌都市、林芝市和山南市),2個地區(qū)(那曲地區(qū)和阿里地區(qū)),73縣(區(qū))[2]。西藏地方各級政府管轄面積廣(如阿里地區(qū)普蘭縣行政面積13179平方公里,遠大于上海市的行政面積8359.12平方公里),在應急管理中,信息收集、傳遞和應急力量投送面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。西藏自治區(qū)行政建制多樣,既有市一級政權,又有行署一級政權,當跨行政區(qū)域應急救援時,不同建制的機構難以做到有效對接與協(xié)同,不利于應急救援工作的開展。

    改革開放以來,西藏在中央及各兄弟省市的援助下,經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展,長期保持兩位數(shù)增長,2014年上半年經(jīng)濟增速為11.7%[3],為全國最高。但西藏經(jīng)濟基礎差、底子薄的現(xiàn)狀沒有根本改變,服務于應急管理建設能力不足。一方面,經(jīng)濟實力的大小直接決定著地方應急能力的強弱。西藏地方財政支出的90%左右為中央轉移支付,地方財力弱,且地方各級政府財力極不平衡,決定了地方應急管理投入和應急管理能力不均衡。另一方面,當前西藏社會正處于轉型期,社會利益分化、社會矛盾交織,社會風險防控難度大。同時,西藏經(jīng)濟長期依賴“輸血式”發(fā)展,自我發(fā)展能力不足,市場化水平較低,市場容納就業(yè)能力有限,大批農(nóng)牧區(qū)富裕勞動力需要轉移,城市下崗職工再就業(yè)問題等給社會應急管理提出了新的挑戰(zhàn)。

    (三)人口、民族和宗教因素。

    西藏自治區(qū)總人口達310萬,居住分散,管理半徑大,管理成本高。一方面,人口增長對生態(tài)環(huán)境的壓力不斷加大,環(huán)境污染較為嚴重,這為西藏應急管理提出了新的課題。另一方面,西藏人均受教育程度普遍偏低,高素質勞動力缺乏,農(nóng)業(yè)人口依然占總人口的大多數(shù),決定了西藏各族群眾在面臨各種突發(fā)事件時,自救能力差,應急救援難度大。同時,西藏地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間貧富分化較大,易產(chǎn)生“相對剝奪感”,是應急管理的巨大風險源。

    西藏是以藏民族為主體的少數(shù)民族聚居區(qū),藏族人口占西藏總人口的90%以上,民族結構單一。由于文化和生活方式的差異,不同民族間因生活習俗不同而產(chǎn)生的矛盾,易被別有用心者利用、放大,影響我國民族關系和諧,加大西藏社會風險。西藏基本全民信教,藏傳佛教在西藏群眾日常生活中具有重要影響力,以十四世達賴為首的分裂勢力不甘喪失其封建腐朽的統(tǒng)治特權,借助宗教權威,脅迫和煽動一些寺院、僧人干預司法和教育,甚至蠱惑一些群眾進行違法活動,加大了社會風險。民族和宗教問題極為敏感,極易被國內外反動勢力利用,處理不好將嚴重影響各民族的和諧相處與對多民族國家的認同,要以極大的耐心、更細致的工作與高超的應對技巧妥善做好應急管理工作。

    (四)教育和法治觀念因素。

    教育是一項基礎工程,對于轉變思想觀念和生產(chǎn)生活方式,促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有極大的推動作用。改革開放以來,西藏教育事業(yè)取得了巨大成就,教育體系完整,教育在推動西藏各族群眾觀念轉變,促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。但是,西藏教育事業(yè)仍然落后于全國平均水平,西藏人均受教育年限較低,接受高等教育的人數(shù)占總人口的比重極低。因此,人們在日常生活中往往憑簡單的善惡觀念理解和看待社會復雜現(xiàn)象,缺乏利用現(xiàn)有社會機制和渠道表達利益訴求的能力,易采取非理性方式解決現(xiàn)實矛盾。特別在社會利益多元、社會心理失調、社會矛盾凸顯的轉型期,這種問題處理方式給社會穩(wěn)定造成了極大威脅。

    法律是社會關系和社會利益的調節(jié)器,能為社會良性運行提供有效保障。公民良好的法制觀念和法律意識對維護社會穩(wěn)定,促進社會和諧具有重要意義。由于西藏各族群眾文化程度相對較低,具有民族地區(qū)特色的法制建設較為落后,普法教育不夠深入,傳統(tǒng)的習慣法在社會中還扮演著重要角色,西藏各族群眾整體法制觀念淡薄,知法、懂法、守法和用法的能力較差。在面臨糾紛時,習慣用傳統(tǒng)的習慣法、求助寺廟等方式解決,這種矛盾糾紛處理方式極易損害他人合法權益,激化矛盾,增加社會風險。

    (五)群眾參自治能力弱,基層管理水平較低。

    基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度,有利于充分行使人民當家做主的權利,維護人民當家做主的地位。近年來,西藏基層民主得到了實質性發(fā)展,各族群眾民主權利得到維護,自我管理、自我教育和自我服務能力得到增強,參加政治生活的積極性不斷提高。但是,由于西藏各族群眾的文化程度普遍較低,參與基層政治生活能力較弱,權利意識不強,對涉及自身根本權益的政治生活關注度不夠。加之,傳統(tǒng)的官民思想盛行,民主參與渠道少,溝通不暢,村民委員會和居民委員會發(fā)揮防范基層風險、化解社會矛盾功能不充分。

    黨員干部是執(zhí)政黨和政府形象的代表,但部分黨員和政府工作人員“官本位”思想根深蒂固,為人民服務的理念尚未全面落實,導致黨群關系和干群關系不和諧。群眾在面臨糾紛和矛盾時,極易采取非理性的方式,而非借助合法的方式和渠道表達利益訴求、化解社會矛盾。政府為了政績,集中發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟,忽視了社會矛盾化解和社會風險防控,導致矛盾長期積累,增加了社會風險。同時,開展“強基惠民”活動,促進了基層政權建設和民生改善,但輸血式的惠民幫扶措施容易使基層群眾產(chǎn)生依賴意識,削弱村“兩委”班子在基層的影響力,利益分配不均,容易產(chǎn)生新的矛盾,不利于基層社會風險防控和應急管理。

    三、優(yōu)化西藏應急管理的策略

    (一)堅持科學發(fā)展,用發(fā)展的眼光解決問題。

    發(fā)展是硬道理,發(fā)展中出現(xiàn)的問題應在發(fā)展中解決。西藏各族人民既面臨著日益增長的物質文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾,也面臨著同十四世達賴分裂集團之間的特殊矛盾。因此,應理順穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展的關系,穩(wěn)定是前提,發(fā)展是目的,不能為了穩(wěn)定而維穩(wěn)。應創(chuàng)造更加寬松的投資環(huán)境,把更多的資源用于經(jīng)濟發(fā)展。應盡可能地采取“疏導”的方式化解,采取教育和引導的方式化解人民內部的矛盾,避免矛盾擴大與激化。

    通過經(jīng)濟發(fā)展,合理分配發(fā)展成果,增強西藏各族群眾的獲得感,加強各族群眾自覺維護安定團結的積極性,吸引其主動參與應急管理全過程。同時,加大對應急管理的投入,包括應急預案的科學合理編制,應急管理法律法規(guī)的制定,應急管理制度的建立和健全,應急管理機制的優(yōu)化和應急保障能力建設等,為西藏應急管理提供符合實際且具有民族特色的制度和物質保障。

    (二)發(fā)揮基層組織、駐村干部和當?shù)亍熬ⅰ钡淖饔谩?/p>

    健全基層民主,暢通村民委員會和居民委員會作為西藏各族群眾參與政治生活,表達利益訴求,行使人民當家做主權利的渠道。通過基層自治組織,基層群眾選出自己信任的干部,有效監(jiān)督村(居)務運行情況,確保“兩委”班子真正為民辦實事。黨員干部得到群眾的信任,可以及時發(fā)現(xiàn)和化解矛盾糾紛,這有利于將“小事”化解在基層,“中事”化解在縣(區(qū))內,“大事”化解在市(行署)內,避免“小事”演變?yōu)椤爸惺隆?,“中事”演變成“大事”,有效降低社會風險和應對成本。

    駐村干部在開展“強基惠民”工作時,應更注重惠民利益均衡分配,防止基層群眾因利益分配失衡而產(chǎn)生“相對剝奪感”,及時做好矛盾化解工作,及時上報不能解決的矛盾,防止矛盾激化與事態(tài)擴大。駐村干部還應肩負起村民防災和減災教育,提高基層群眾防災減災意識,增強抵御風險的能力。

    當?shù)刂R分子、致富能手、德高望重者和黨員因知識豐富、品德高尚、能力出眾,深得群眾信賴,具有很強的凝聚力。應充分發(fā)揮他們在防御基層社會風險,化解基層社會矛盾中的作用,利用其影響力有效地傳達民意、疏導民怨、宣傳突發(fā)事件應對措施等,增強基層應急管理能力。

    (三)采取靈活策略,引導宗教界服務于應急管理。

    貫徹好黨的民族宗教政策,積極引導宗教與社會主義社會相適應,發(fā)揮宗教愛國人士和廣大僧尼的積極作用,在地方政府的科學管理下,維護社會和諧穩(wěn)定的意義重大。[4]在法制前提下,合理引導宗教發(fā)揮安撫信教群眾、穩(wěn)定社會秩序的功能,可以嘗試吸納高僧大德參與到應急管理的全過程,采用宗教話語表達政府觀點,引導宗教團體和信教群眾自覺維護社會秩序,配合政府開展應急工作。同時,宗教領袖可以起到安撫信教群眾和矯正心理失常的作用,防止因群眾出現(xiàn)恐慌情緒而引發(fā)新的社會公共事件。

    由于西藏獨特的歷史、地理和人文環(huán)境決定了宗教的存在是一個長期過程,宗教有其存在的群眾基礎。因此,在應急管理中,應充分信任宗教界,授予其相應的應急管理權限,配備相應人員,做好相應的物資保障。同時,應嚴把政治關,防止宗教界為國內外分裂勢力所利用。

    (四)加強公民教育,提高公民法律意識。

    公民是法治國家的主體,公民意識的培養(yǎng)和教育是公民行使權利和履行義務的前提?,F(xiàn)代公民教育包含公民對國家制度、法律制度的認同,公民享有的權利和履行的義務,公民民主、平等精神的培養(yǎng)等內容。西藏民族地區(qū)公民教育在我國整體公民教育事業(yè)中占據(jù)著重要地位,提高西藏公民素質對促進多民族國家的團結和穩(wěn)定至關重要。因此,應加強對西藏各族人民的民主法治教育、權利義務教育,培養(yǎng)其法制觀念和良好的法律素養(yǎng),增強對國家和中華民族的認同。

    在全面推進依法治國的大背景下,公民知法、懂法、用法和守法對推進我國法治社會和法治國家建設具有決定意義。西藏各族人民法治意識和觀念的培養(yǎng),對于法治西藏、和諧西藏建設影響深遠。因此,應加大普法教育力度,一方面,將法治教育納入西藏地區(qū)國民教育體系及教育的全過程;另一方面,借助各種媒介,通過多種渠道和形式開展普法教育,特別要加大基層法治教育力度,培養(yǎng)農(nóng)牧民法治意識,加大寺廟僧尼愛國守法教育。通過公民法治意識養(yǎng)成,減少西藏社會風險,增進社會和諧。

    (五)創(chuàng)新應急管理援藏制度,整合應急資源。

    由于歷史和現(xiàn)實原因,西藏經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后,財政基本屬于“吃飯財政”。因此,用于應急管理能力建設的投入遠不能滿足應急管理現(xiàn)實的需求,西藏自身財力難以從根本上改變應急管理能力不足的現(xiàn)狀。因此,中央財政可以為西藏應急管理能力建設設立專項基金,幫助西藏提高風險預警、風險防范、風險應對、風險評估和災后重建能力??山梃b對口支援經(jīng)驗,建立各省市對口支援西藏地方政府建立應急管理能力的機制,包括應急預案的編制,應急法律法規(guī)的制定,應急管理制度和應急管理機制的建立健全,應急物資的保障等。同時,中央政府可以出臺相應的稅收優(yōu)惠政策,鼓勵保險機構針對西藏應急管理開展特色保險業(yè)務,為西藏防災、減災和災后重建提供必要的資金保障。

    由于西藏應急管理往往需要跨地區(qū)、跨省區(qū)的協(xié)調與配合,所以應整合有限資源,破除地區(qū)內、相鄰省區(qū),甚至全國的應急管理溝通協(xié)調障礙,樹立全面、全區(qū)域和全國的應急管理安全觀。在國家層面,應編制國家整體應急管理預案,建立統(tǒng)一的常設應急管理機構、應急管理機制和法律體系,為國家組織和協(xié)調應急救援提供保障。在地方層面,應組建跨區(qū)域的應急管理機構,編制聯(lián)合應急預案,建立聯(lián)合應急管理體制、機制,為跨區(qū)域應急管理提供保障

    F127

    A

    1671-864X(2016)05-0166-03

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