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    普京如何治理俄羅斯政壇的官商勾結(jié)現(xiàn)象

    2016-11-28 09:21:33左鳳榮
    決策探索 2016年21期
    關(guān)鍵詞:葉利欽普京腐敗

    左鳳榮

    俄羅斯的官商勾結(jié)現(xiàn)象出現(xiàn)在蘇聯(lián)解體、俄羅斯大規(guī)模推行私有化之時(shí),官商勾結(jié)最嚴(yán)重的時(shí)期是在葉利欽第二任期。2000年普京當(dāng)選總統(tǒng)后,開始整治寡頭,治理官商勾結(jié)、官商不分的現(xiàn)象,國(guó)家杜馬也通過了許多法律來整頓吏治。目前俄羅斯官商勾結(jié)現(xiàn)象要比發(fā)達(dá)國(guó)家嚴(yán)重,但情況也在好轉(zhuǎn),普京的治理取得了一定成效。

    社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型,催生了官商勾結(jié)與相互利用

    在“蘇聯(lián)劇變”后的急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期,許多掌握權(quán)力的人,特別是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人,有的通過把國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)改變?yōu)槟硞€(gè)新建股份公司資產(chǎn)的組成部分,有的通過“租賃加贖買”的方式,把國(guó)有資產(chǎn)變?yōu)樗饺怂?。在私有化階段,由于市場(chǎng)秩序混亂,政府管理部門失職、腐敗成風(fēng),資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)職能扭曲,私有化成為有權(quán)勢(shì)者瓜分國(guó)有資產(chǎn)的一次盛宴,企業(yè)經(jīng)理和部分地方官員或其他暴發(fā)戶通過錢權(quán)交易,按照大大低于實(shí)際價(jià)值的價(jià)格收購(gòu)國(guó)有資產(chǎn)。20世紀(jì)90年代中期,俄羅斯經(jīng)濟(jì)困難,政府無錢支付工資、養(yǎng)老金,寡頭波塔寧、霍多爾科夫斯基和斯摩棱斯基向總理切爾諾梅爾金建議,一個(gè)聯(lián)合商業(yè)銀行準(zhǔn)備向政府提供9.1萬億盧布(相當(dāng)于18億美元)的貸款,條件是以俄羅斯一些大型企業(yè)的股票作為抵押擔(dān)保。3年后政府還貸,可收回控股權(quán),否則這些股權(quán)即歸貸款者。銀行家們?yōu)檎峁┑氖且粋€(gè)把全年所有私有化收入籌集起來的方案(戴維·霍夫曼著,馮乃祥譯:《寡頭:新俄羅斯的財(cái)富與權(quán)力》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版,第306~307頁)。這對(duì)于困境中的俄羅斯政府來說極具誘惑力。切爾諾梅爾金和丘拜斯說動(dòng)了葉利欽,1995年8月30日,葉利欽簽署命令,正式啟動(dòng)貸款換股份方案。由于拍賣是秘密進(jìn)行,銀行成為拍賣的組織者同時(shí)又是買主。這些“商”利用“官”明目張膽地把國(guó)有資產(chǎn)變成了個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

    葉利欽時(shí)期形成了官商一體、相互依賴的關(guān)系。無論是在俄羅斯政府機(jī)關(guān)中,還是在俄羅斯大亨中,大多數(shù)人都是那些在20世紀(jì)80年代與黨政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)有密切關(guān)系的人,蘇聯(lián)官員出身者在總統(tǒng)班子里占75%,政府中占74.3%,地方精英中占82.3%,經(jīng)濟(jì)精英中占61%。其中,蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)官員在政府中占42.3%,經(jīng)濟(jì)精英中占37.7%。蘇聯(lián)時(shí)代的官員搖身一變成了新國(guó)家和社會(huì)的中堅(jiān),原來蘇共官場(chǎng)那種官僚主義、腐敗、以權(quán)謀私等現(xiàn)象,不僅沒有好轉(zhuǎn),反而更嚴(yán)重了。在1996年競(jìng)選總統(tǒng)期間,葉利欽在寡頭的大力支持下才戰(zhàn)勝了久加諾夫。葉利欽連任后,這些商業(yè)巨頭們自然要求得到回報(bào),希望得到更多的財(cái)產(chǎn)和更大的權(quán)力,俄羅斯的官商關(guān)系處于極不正常的狀態(tài),切爾諾梅爾金、普里馬科夫政府的倒臺(tái),背后都有別列佐夫斯基等寡頭的操縱。葉利欽最親近的人也在努力把國(guó)家財(cái)產(chǎn)搞到自己手中。1997年3月,葉利欽大女兒的丈夫奧庫(kù)洛夫當(dāng)上了俄羅斯民用航空公司的總經(jīng)理,葉利欽的小女兒塔季揚(yáng)娜·季亞琴科和她后來的丈夫尤馬舍夫都是俄羅斯的有錢人。別列佐夫斯基自己也在一個(gè)選區(qū)獲得了議員席位。

    普京治理官商勾結(jié)并取得初步成效

    雖然寡頭們?cè)诳偨y(tǒng)選舉中支持了普京,但普京并沒有給這些人以回報(bào),為了國(guó)家的長(zhǎng)治久安,他要改變?nèi)~利欽時(shí)期官商勾結(jié)、官商不分的局面?!霸趪?guó)家和生意界的關(guān)系領(lǐng)域里,是誰給誰制定規(guī)則:是寡頭為國(guó)家和社會(huì)制定,從而把自己置于國(guó)家之上;還是由國(guó)家為所有參與市場(chǎng)關(guān)系的人制定規(guī)則,從而為大家保證公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ),這一直是一個(gè)關(guān)鍵問題(安德蘭尼克·米格拉尼揚(yáng)著,徐葵等譯:《俄羅斯現(xiàn)代化之路—為何如此曲折》,新華出版社2002年版,第265頁)。”普京不能容忍由商人來為國(guó)家定規(guī)則,他首先改變了葉利欽時(shí)期寡頭綁架國(guó)家的狀況,要求官商分家。普京明確要求商人不許干政,把那些拒不服從的巨商送上法庭,媒體大王古辛斯基被迫流亡西班牙,權(quán)力經(jīng)紀(jì)人別列佐夫斯基被迫出走英國(guó),擁有尤克斯石油公司的俄羅斯首富霍多爾科夫斯基被投入監(jiān)獄。金錢與政權(quán)結(jié)合的勢(shì)力受到了沉重打擊,商人們專心經(jīng)商,2004年以后的總統(tǒng)選舉,大商人已經(jīng)不能再在幕后操縱了。但官商勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象在俄羅斯仍然存在,嚴(yán)重影響著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,反腐敗也是俄羅斯政府的重要工作。官商勾結(jié)的主要矛盾方是“官”,治“官”是治理官商勾結(jié)的關(guān)鍵。

    俄羅斯歷屆政府都很重視懲治腐敗官員。2006年,普京曾幾次撤換貪污腐敗的官員,創(chuàng)下一天撤掉17名腐敗高官的記錄。2007年年初,普京曾責(zé)令出臺(tái)一個(gè)反腐標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃,其中包括在官員會(huì)見商人的場(chǎng)所安裝攝像頭,在各個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部成立專門的反腐部門以及建立舉報(bào)公務(wù)員的網(wǎng)絡(luò),鼓勵(lì)群眾揭發(fā)腐敗行為等規(guī)定。2009年起,俄羅斯總統(tǒng)和政府網(wǎng)站每年都公布普京和梅德韋杰夫個(gè)人和家庭財(cái)產(chǎn)狀況,各部部長(zhǎng)和議員也要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公示,讓他們的收入暴露在陽光下,以防止權(quán)錢交易。2010年有6000多名俄羅斯官員因?yàn)殡[瞞自己的真實(shí)收入受到了紀(jì)律處分。2011年上半年又有包括州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)在內(nèi)的2800多名官員因?yàn)楦瘮”幻饴殹?012年9月中旬,國(guó)家杜馬終止了“公正俄羅斯”議員團(tuán)成員古德科夫的議員資格,原因是他利用議員地位從事商業(yè)活動(dòng);10月下旬,統(tǒng)俄黨議員克內(nèi)紹夫因是斯洛伐克“因比斯特爾”公司合伙人而被解職。

    在治理官商勾結(jié)、反腐敗的過程中,俄羅斯重視法治建設(shè)。普京強(qiáng)調(diào),從稅收到海關(guān)的工作缺乏透明度和社會(huì)監(jiān)督,造成系統(tǒng)性的腐敗,企業(yè)往往靠買通稅收、執(zhí)法、審判等機(jī)構(gòu)的官員來提高自己的經(jīng)濟(jì)效益。因此,他建議重塑俄羅斯權(quán)力執(zhí)行和審判體系。普京還要求,不僅是官員,大型國(guó)有公司的領(lǐng)導(dǎo)人、國(guó)立高校的校長(zhǎng)、大型國(guó)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)及國(guó)有機(jī)關(guān)行政人員都應(yīng)該每年公布自己的收入和財(cái)產(chǎn)。要對(duì)超過10億盧布的政府采購(gòu)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。2008年5月19日,俄羅斯總統(tǒng)反腐敗委員會(huì)成立,2013年年底,普京簽署命令成立了總統(tǒng)反腐事務(wù)局,直屬總統(tǒng)辦公廳,其主要任務(wù)是確??偨y(tǒng)反腐政策的落實(shí)、監(jiān)督反腐法律法規(guī)的執(zhí)行、保障國(guó)家各反腐機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作,為總統(tǒng)提供專業(yè)的建議,負(fù)責(zé)審查俄官員申報(bào)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)資料等。2008年年底,梅德韋杰夫簽署《反腐敗法》,明確了反腐敗的一些基本原則,其中規(guī)定:“國(guó)家公職人員應(yīng)當(dāng)申報(bào)自己、配偶以及未成年子女的財(cái)產(chǎn)的收入情況?!?010年春,俄羅斯通過了國(guó)家反腐敗計(jì)劃以及國(guó)家反腐敗戰(zhàn)略,確定了反腐敗的主要方向。梅德韋杰夫在國(guó)情咨文中說:僅在2009年上半年,“就有4500多起腐敗案得到審理,其中被判刑的有來自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)的532人,以及護(hù)法機(jī)關(guān)700多名工作人員。很遺憾,這些數(shù)字也證明了毒害我們社會(huì)的腐敗規(guī)模有多么大。但僅靠‘坐牢是不能解決問題的。不過,該坐牢的還是要讓他們坐牢”。2012年3月13日,梅德韋杰夫在反腐敗會(huì)議上表示:“如果檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)官員的交易開支明顯高于個(gè)人收入,并且他無法對(duì)此作出解釋,那么這有可能成為被解雇,或是把其基于不明收入的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的理由?!?2012年4月17日,俄羅斯正式成為經(jīng)合組織的《反對(duì)在國(guó)際商務(wù)活動(dòng)中賄賂外國(guó)公職人員公約》第39個(gè)締約國(guó)。2013年5月,普京簽署《禁止國(guó)家官員及其配偶和未成年子女擁有海外資產(chǎn)法》,規(guī)定3個(gè)月內(nèi),政府官員和國(guó)企高管中,擁有國(guó)外賬戶者必須關(guān)閉賬戶,擁有外國(guó)發(fā)行的有價(jià)證券者必須割讓,否則將被停職、免職或辭退。2014年2月,普京簽署法令,要求政府官員和國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)申報(bào)海外房地產(chǎn)并解釋買房資金來源,違背這項(xiàng)規(guī)定的官員將被解職。俄羅斯政府還對(duì)行政審批、企業(yè)注冊(cè)登記、企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的檢查等政商關(guān)系進(jìn)行規(guī)范,厘清權(quán)力的邊界,減少行政官員的尋租空間。俄羅斯政府的這些措施對(duì)于防止官商交易、官員謀取不法收入,起了很大作用。

    在普京的嚴(yán)格治理下,俄羅斯的官商勾結(jié)、腐敗嚴(yán)重的現(xiàn)象正在好轉(zhuǎn)。2016年4月28日,《透視俄羅斯》網(wǎng)站發(fā)表的《反腐取得成效 俄羅斯腐敗程度與美國(guó)持平》一文稱,根據(jù)兩大國(guó)際會(huì)計(jì)事務(wù)所的調(diào)查結(jié)果,俄羅斯的腐敗程度已大幅下降。2015年48%的俄羅斯受訪者認(rèn)為企業(yè)領(lǐng)域腐敗是普遍現(xiàn)象,今年只有34%的人持這一觀點(diǎn),低于全球平均水平(39%),與美國(guó)相同。此外,通過行賄獲得合同的俄羅斯公司的數(shù)量大幅減少,從2014年的24%下降到2015年的8%(全球平均為11%)。這是安永會(huì)計(jì)事務(wù)所的調(diào)查數(shù)據(jù),接受調(diào)查的有50家俄羅斯大公司的代表。普華永道的專家也得出了類似結(jié)論。他們的調(diào)查對(duì)象涵蓋范圍更廣,有120家公司。受訪者中有30%遇到過賄賂和腐敗,比2014年減少一半,當(dāng)時(shí)有58%的人抱怨遭遇腐敗問題。此外,遭遇直接索賄的公司數(shù)量也減少了一半(為21%)??磥矶砹_斯政商兩界已找到了解決最嚴(yán)重腐敗問題的方法。對(duì)于官商勾結(jié)、官員索賄情況好轉(zhuǎn)的原因,安永合作伙伴德米特里·日古林說:“俄羅斯政府不斷完善反腐領(lǐng)域立法,尤其是擴(kuò)大了必須公布財(cái)產(chǎn)并報(bào)告潛在利益沖突的官員的范圍?!逼杖A永道的專家認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)犯罪水平下降與企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)有關(guān)。此外,企業(yè)安全部門的工作也變得更有效率了。

    俄羅斯官商勾結(jié)現(xiàn)象存在的深層次原因

    盡管俄羅斯的營(yíng)商環(huán)境有了很大好轉(zhuǎn),但官商勾結(jié)、以權(quán)謀私的現(xiàn)象仍然存在,俄羅斯的腐敗程度在世界上仍處于高位,還存在著不少潛規(guī)則。這種現(xiàn)象在原蘇聯(lián)地區(qū)的轉(zhuǎn)軌國(guó)家中具有普遍性,這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全、產(chǎn)權(quán)制度不明晰有直接關(guān)系,但也有更深層次的原因。

    首先,這與俄羅斯的傳統(tǒng)有一定的關(guān)系。俄羅斯在發(fā)展過程中最鮮明的特點(diǎn)是國(guó)家權(quán)力大、控制資源多、官僚機(jī)構(gòu)龐大。從近代開始,俄羅斯的腐敗就已植根于國(guó)家管理體系之中,在蘇聯(lián)時(shí)期,腐敗是短缺經(jīng)濟(jì)條件下長(zhǎng)期養(yǎng)成的習(xí)慣,官員以權(quán)謀私更是普遍現(xiàn)象,這些官場(chǎng)文化要改正過來,需要時(shí)間。同樣是轉(zhuǎn)軌國(guó)家的東歐,情況要比俄羅斯好得多,也說明歷史傳統(tǒng)的影響不可忽視。

    其次,蘇聯(lián)解體后的轉(zhuǎn)軌不規(guī)范,使官商勾結(jié)現(xiàn)象突出。1991年蘇聯(lián)解體后,俄羅斯變成了允許官方參與貿(mào)易和通過權(quán)力獲取物質(zhì)利益的資本主義國(guó)家。從私有化脫胎而來的大企業(yè)、大資本從一開始就是依附于國(guó)家和權(quán)力的,普京打擊寡頭,實(shí)質(zhì)上也是為了打破官商勾結(jié)。但由于法律不健全,司法系統(tǒng)的腐敗同樣嚴(yán)重,要解決這個(gè)問題尚需時(shí)日。

    再次,普京所實(shí)行的國(guó)家資本主義政策,是官商勾結(jié)現(xiàn)象產(chǎn)生的重要現(xiàn)實(shí)根源。普京實(shí)行以國(guó)家為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,擴(kuò)大國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分,行政權(quán)力的膨脹成為滋生官商勾結(jié)的溫床。在發(fā)展國(guó)家資本主義政策的背景下,政府官員曾在40多家國(guó)有公司董事會(huì)中任職,如:交通部長(zhǎng)伊戈?duì)枴ち芯S京(俄羅斯航空公司、舍列梅季耶沃國(guó)際機(jī)場(chǎng)),第一副總理維克托·祖布科夫(俄羅斯農(nóng)業(yè)銀行、聯(lián)合谷物公司),通信和大眾傳媒部長(zhǎng)伊戈?duì)枴ぶx戈廖夫(通信投資公司、第一電視臺(tái)),能源部長(zhǎng)謝爾蓋·什馬特科(俄羅斯水力發(fā)電公司、國(guó)際統(tǒng)一電力系統(tǒng)公司)等,許多大的私營(yíng)公司也靠與權(quán)力建立的良好關(guān)系運(yùn)行。這種權(quán)力經(jīng)濟(jì)容易使社會(huì)陷入怪圈,經(jīng)濟(jì)問題越突出,創(chuàng)新動(dòng)力越不足,越是希望政府采取措施加強(qiáng)控制,政府出臺(tái)調(diào)控措施越多,權(quán)力越強(qiáng)化,社會(huì)問題就越突出。有鑒于此,梅德韋杰夫任總統(tǒng)期間強(qiáng)令政府官員不得在企業(yè)兼職,但要徹底改變權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象很難。同時(shí),在俄羅斯國(guó)家采購(gòu)和大額基建項(xiàng)目中,官商勾結(jié)的現(xiàn)象也容易產(chǎn)生。在符拉迪沃斯托克APEC會(huì)議設(shè)施的建設(shè)中、在索契冬奧會(huì)的場(chǎng)館建設(shè)中,都存在腐敗問題。

    總之,俄羅斯產(chǎn)生官商勾結(jié)現(xiàn)象的原因很多,要解決這一問題,還有賴于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,有賴于政治體制改革,有賴于獨(dú)立司法體系的完善和有力的社會(huì)輿論監(jiān)督。[ ]

    (作者系中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究院教授)

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