我國(guó)多支柱養(yǎng)老保障存在的問題及瑞典經(jīng)驗(yàn)借鑒

■馮 瀟，成新軒

一、引言與文獻(xiàn)綜述

養(yǎng)老保障與人民生活息息相關(guān)，是民生的安全網(wǎng)和社會(huì)的穩(wěn)定器，養(yǎng)老問題是關(guān)系民計(jì)民生和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略性問題。黨的十九大報(bào)告中指出“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。在老齡化背景下，我國(guó)現(xiàn)階段三支柱養(yǎng)老保障體系結(jié)構(gòu)失衡、資產(chǎn)配置不合理、養(yǎng)老保障基金可持續(xù)性堪憂等問題長(zhǎng)期影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。瑞典五支柱養(yǎng)老保障以明確養(yǎng)老保障職能定位，借助資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金增值保值，充分保障退休人群即使在老齡化沖擊下，依然能夠享有較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)收入。人口老齡化是我國(guó)將要長(zhǎng)期面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情分析，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)通過多支柱養(yǎng)老保障科學(xué)應(yīng)對(duì)人口老齡化具有重要參考意義。

養(yǎng)老保障是滿足達(dá)到法定退休年齡或因年老喪失勞動(dòng)力而退出勞動(dòng)崗位且達(dá)到規(guī)定繳費(fèi)要求的勞動(dòng)者基本生活而建立的一種社會(huì)保障（吳連霞，2012）。當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老保障體系問題嚴(yán)峻，傳統(tǒng)養(yǎng)老保障模式面臨著前所未有的壓力（李海艦等，2020）。傳統(tǒng)養(yǎng)老保障采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，本質(zhì)是養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)移，收入再分配效果較好，有助于縮小老年人口收入差異。但由于缺少資金積累，在老齡化社會(huì)下會(huì)導(dǎo)致財(cái)政赤字問題愈發(fā)嚴(yán)重（李程軼，2017）。伴隨社會(huì)撫養(yǎng)比的上升，養(yǎng)老金給付缺口已經(jīng)成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的重要因素（巴蜀松等，2018）。1994 年世界銀行首次提出三支柱養(yǎng)老保障的概念，希望通過養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)性改革對(duì)抗人口老齡化所帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。報(bào)告指出，第一支柱是由國(guó)家強(qiáng)制力籌資的基本養(yǎng)老保障，是根本性養(yǎng)老保障支柱；第二支柱則是對(duì)第一支柱養(yǎng)老保障的補(bǔ)充，是與參保人參與市場(chǎng)勞動(dòng)期間收入相關(guān)的繳費(fèi)型養(yǎng)老保障；第三支柱則是以商業(yè)保險(xiǎn)為主的自愿性養(yǎng)老保險(xiǎn)，用以提高老年人口收入水平（World Bank，1994）。在三支柱養(yǎng)老保障推廣實(shí)施后，其弊端也逐漸顯露，國(guó)際勞工組織認(rèn)為三支柱養(yǎng)老保障不斷私營(yíng)化改革的行為，不僅導(dǎo)致養(yǎng)老金收入不穩(wěn)定，還忽視了無收入及低收入人群的利益（Beattie&McGillivray，1995）。丁建定（2019）認(rèn)為養(yǎng)老保障體系還應(yīng)將相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)體系囊括在內(nèi)。為彌補(bǔ)三支柱養(yǎng)老保障的不足，Holzmann&Hinz（2005）在三支柱的概念上提出了五支柱的改革建議，增加了針對(duì)貧困人口養(yǎng)老需求的非繳費(fèi)“零支柱”養(yǎng)老保障以及非正規(guī)養(yǎng)老保障形式的“第四支柱”。五支柱養(yǎng)老保障進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府對(duì)低收入人群社會(huì)保障責(zé)任，也更富有彈性。

表1 中國(guó)和瑞典多支柱養(yǎng)老體系對(duì)比

在全球經(jīng)濟(jì)下行及老齡化背景下，國(guó)際多支柱養(yǎng)老保障的改革呈現(xiàn)出擴(kuò)大第一支柱覆蓋率和鼓勵(lì)第二、第三支柱發(fā)展的趨勢(shì)。我國(guó)于2018年試點(diǎn)施行第三支柱個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并允許職業(yè)年金市場(chǎng)化投資，現(xiàn)階段還未成熟（董克用和姚余棟，2019）。瑞典通過有限的專業(yè)養(yǎng)老金投資管理基金會(huì)，形成多重養(yǎng)老儲(chǔ)備金結(jié)構(gòu)基金及壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，以有限競(jìng)爭(zhēng)的形式及優(yōu)質(zhì)的資本配置獲取了較高的投資收益（張澤華，2021）。在分散投資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，較高的投資收益有效地彌補(bǔ)了養(yǎng)老金缺口（鄭秉文，2021）。以長(zhǎng)期投資為導(dǎo)向的政府指引下，保持了資產(chǎn)配置組合的穩(wěn)定性和漸進(jìn)性，對(duì)瑞典資本市場(chǎng)穩(wěn)定起到“壓艙石”的作用（Swedish Social Insurance Agency，2019）。房連泉（2018）在分析國(guó)際公共養(yǎng)老和私人養(yǎng)老發(fā)展經(jīng)驗(yàn)后認(rèn)為，我國(guó)養(yǎng)老保障體系存在嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性失衡問題，在相關(guān)改革進(jìn)程中，應(yīng)為第二、第三支柱養(yǎng)老保障提供足夠的發(fā)展空間。鄭秉文（2018）對(duì)延稅型商業(yè)保險(xiǎn)在養(yǎng)老保障體系中的功能進(jìn)行了重新定位，認(rèn)為在未來的改革中第三支柱延稅型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)將會(huì)是個(gè)人、家庭養(yǎng)老保障的主要承擔(dān)者，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)金融的主要支持者。整體而言，我國(guó)三支柱養(yǎng)老保障改革不能限制于修修補(bǔ)補(bǔ)，要在充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，著眼新形勢(shì)，提出新要求，架構(gòu)符合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保障制度（楊良初，2019）。

二、我國(guó)三支柱養(yǎng)老保障改革困境

我國(guó)三支柱養(yǎng)老保障體系的提出始于20世紀(jì)90年代，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于企事業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中提出建議施行以基本養(yǎng)老、企業(yè)補(bǔ)充及個(gè)人儲(chǔ)蓄相結(jié)合的方式的企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌改革方向，奠定了我國(guó)多支柱養(yǎng)老保障體系改革的開端。2003年中共十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出加快推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障改革的要求，進(jìn)一步完善了多支柱養(yǎng)老保障體系。2018年在個(gè)人所得稅改革背景及諸多政策的推進(jìn)下，第三支柱養(yǎng)老保障通過個(gè)人延展型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式進(jìn)行，但尚處于試點(diǎn)改革階段，仍未完全成型。目前，我國(guó)已形成了以職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的第一支柱公共養(yǎng)老保障，以企業(yè)年金為主的第二支柱養(yǎng)老險(xiǎn)以及職工個(gè)人儲(chǔ)蓄、個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)主的第三支柱的三支柱養(yǎng)老保障體系。至2020 年末，我國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)約為9.99 億，較上年同期增加3.1 億人；同期，全國(guó)約有10.5 萬戶企業(yè)建立企業(yè)年金，參與職工約2.7億人；養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率逐年提高，待遇水平穩(wěn)步提升。在積極提高各類人群養(yǎng)老保障待遇的同時(shí)，我國(guó)養(yǎng)老保障改革也不得不面對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、統(tǒng)籌程度較低、缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃等困境。

（一）第一支柱公共養(yǎng)老金占比過高，養(yǎng)老保障基金可持續(xù)性堪憂

盡管我國(guó)與瑞典養(yǎng)老金體系均以第一、第二支柱為主，但我公共養(yǎng)老保障主要依靠公共財(cái)政預(yù)算撥付及政策調(diào)節(jié)。同時(shí)，統(tǒng)籌賬戶基金結(jié)余在現(xiàn)收現(xiàn)付制及老齡化的支付壓力下，通過中國(guó)社會(huì)保障基金會(huì)向銀行存款、國(guó)債、基金等短期、低風(fēng)險(xiǎn)類金融資產(chǎn)投資，但投資回報(bào)率較低，難以填補(bǔ)公共養(yǎng)老金缺口。個(gè)人賬戶支付周期較長(zhǎng)，理論上能夠用于我國(guó)長(zhǎng)期資產(chǎn)投資并形成穩(wěn)定收益。然而，在實(shí)施的過程中，個(gè)人賬戶卻以虛擬個(gè)人賬戶的形式運(yùn)行，沒有實(shí)現(xiàn)積累或部分積累制，從而形成了“空賬”，缺少實(shí)際資金參與長(zhǎng)期投資。根據(jù)鄭偉（2013）測(cè)算，到2037 年公共養(yǎng)老保障基金收入將小于當(dāng)年支出，至2048 年公共養(yǎng)老保障基金將面臨枯竭風(fēng)險(xiǎn)。

（二）統(tǒng)籌層次較低，缺乏三支柱間靈活的互動(dòng)銜接機(jī)制

相比瑞典AP1-AP4、AP6、AP7 六家專業(yè)養(yǎng)老基金投資機(jī)構(gòu)，我國(guó)公共養(yǎng)老保障基金管理機(jī)構(gòu)僅有中國(guó)社會(huì)保障基金會(huì)。職業(yè)養(yǎng)老金方面，我國(guó)的企業(yè)年金主要由企業(yè)委托專業(yè)養(yǎng)老公司投資運(yùn)營(yíng)，職業(yè)年金則由中央及各省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。而瑞典除針對(duì)四類勞動(dòng)人員配比不同職業(yè)養(yǎng)老基金外，還同時(shí)建立養(yǎng)老基金交易平臺(tái)，提供其他投資基金用以自主投資。我國(guó)相關(guān)專業(yè)養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)較少，更為集中，實(shí)際大量養(yǎng)老金均歸屬不同行政單位管理，資金分散并滯留在各級(jí)財(cái)政部門。其中，第一支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶歸屬各地區(qū)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，由單位或社區(qū)代扣代繳，并由公共財(cái)政負(fù)責(zé)，積累制個(gè)人名義賬戶基金常年用于填補(bǔ)公共養(yǎng)老金支付缺口，導(dǎo)致大量代扣代繳養(yǎng)老金分散滯留于地方財(cái)政賬戶，僅部分統(tǒng)籌結(jié)余由中國(guó)社會(huì)保障基金會(huì)管理運(yùn)營(yíng)。而第二支柱企業(yè)年金養(yǎng)老金個(gè)人賬戶則主要通過企業(yè)代為選擇商業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)委托管理，職業(yè)年金則主要選擇當(dāng)?shù)厝松绮块T作為委托管理。由于企業(yè)年金建立門檻較高，負(fù)擔(dān)較重，當(dāng)企業(yè)職工由于工作變動(dòng)流動(dòng)至未建立企業(yè)年金計(jì)劃的單位時(shí)，原個(gè)人年金賬戶，只能封存無法轉(zhuǎn)移。養(yǎng)老保障資金貌似集中，實(shí)則分散滯留于各級(jí)財(cái)政專戶，統(tǒng)籌層次較低，缺乏靈活互動(dòng)銜接機(jī)制。

（三）資產(chǎn)配置不合理，養(yǎng)老金資產(chǎn)配置缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃

盡管我國(guó)三支柱養(yǎng)老體系不盡合理，但整體養(yǎng)老金規(guī)模卻高于瑞典。然而，由于養(yǎng)老資金缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，資產(chǎn)配置不合理，導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口逐年擴(kuò)大。我國(guó)公共統(tǒng)籌養(yǎng)老基金、企業(yè)年金與職業(yè)年金的投資范圍僅限于境內(nèi)，投資范圍包括銀行存款、國(guó)債、股票基金、混合基金，適當(dāng)參與國(guó)家重大項(xiàng)目投資，國(guó)有企業(yè)改革、上市及國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)股權(quán)。其中，股票基金類金融產(chǎn)品投資金額不得超過30%。整體而言，我國(guó)養(yǎng)老基金資產(chǎn)配置以銀行存款等風(fēng)險(xiǎn)可控、收益較低的金融資產(chǎn)為主，養(yǎng)老金資產(chǎn)配置不合理，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，是導(dǎo)致無法進(jìn)一步提高公共養(yǎng)老金，增強(qiáng)再分配職能的根本原因。

三、瑞典五支柱養(yǎng)老保障經(jīng)驗(yàn)借鑒

為應(yīng)對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制在老齡化背景下的資金壓力，瑞典于20世紀(jì)90年代初期對(duì)原有養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，并于2001 年起正式實(shí)施。作為老齡化及高福利社會(huì)國(guó)家的代表，其公共養(yǎng)老金替代率常年維持在30%以上，且公共養(yǎng)老基金資金充足，主要得益于養(yǎng)老基金投資與資本市場(chǎng)良性互動(dòng)。一方面，養(yǎng)老基金籌資渠道較為穩(wěn)定，投資周期長(zhǎng)，有利于資本市場(chǎng)穩(wěn)定；另一方面，資本市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展“反哺”養(yǎng)老基金有利于收支平衡。

在以公共養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的多支柱養(yǎng)老體系中，普惠制擔(dān)保養(yǎng)老金最高可達(dá)8076 克朗/月，國(guó)民養(yǎng)老基金公司則通過有限競(jìng)爭(zhēng)以及與全球資本市場(chǎng)有效互動(dòng)，保障了公共養(yǎng)老基金可持續(xù)增值。第二、第三支柱職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)配合補(bǔ)充，不同勞動(dòng)群體養(yǎng)老待遇較為公平。至2019年底，瑞典各類養(yǎng)老基金及養(yǎng)老儲(chǔ)蓄資金價(jià)值約為14620億瑞典克朗，較上年同期增值29.5%，其中各類養(yǎng)老基金當(dāng)年凈利潤(rùn)約為2960億瑞典克朗，養(yǎng)老金替代率為55.8%，基尼系數(shù)較養(yǎng)老保險(xiǎn)支付前下降約39.6%，均高于OECD 國(guó)家均值，兼顧效率與公平。瑞典利用豐厚的社會(huì)福利刺激社會(huì)需求，保障老年人晚年生活，緩解社會(huì)矛盾。

（一）零支柱擔(dān)保養(yǎng)老金充分發(fā)揮政府再分配職能

瑞典公共養(yǎng)老金為覆蓋全民強(qiáng)制性養(yǎng)老保障，替代率約為36.6%，占總替代率的65.6%，是瑞典公民養(yǎng)老金收入的重要組成部分，主要包含名義賬戶制養(yǎng)老金（Inkomst Pension）、實(shí)賬積累制養(yǎng)老金（Premium Pension）及擔(dān)保養(yǎng)老金（Guaranteed Pension）三個(gè)層面。其中，零支柱擔(dān)保養(yǎng)老金的資金來源于一般稅收，家計(jì)調(diào)查，又稱“居民家庭收支調(diào)查”，向在瑞典居住滿40 年的65 歲以上低收入老年人發(fā)放，旨在消除老年人貧困并發(fā)揮政府再分配職能。盡管擔(dān)保養(yǎng)老金不與公民收入掛鉤，但為抵御通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，保障公共預(yù)算可持續(xù)性，擔(dān)保養(yǎng)老金隨每年價(jià)格指數(shù)調(diào)整。其中，喪偶或單身的低收入基數(shù)老年人最高可獲得2.13 個(gè)價(jià)格關(guān)聯(lián)基數(shù)養(yǎng)老金（2018年約為8076克朗/月），而有配偶的老年人口則最高可獲得1.9 個(gè)價(jià)格基數(shù)的擔(dān)保養(yǎng)老金（約7204 克朗/月）。擔(dān)保養(yǎng)老金采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，并不涉及資產(chǎn)管理或運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，僅用于滿足最低生活保障。

（二）第一支柱公共養(yǎng)老基金投資可持續(xù)增值

瑞典公共養(yǎng)老基金由名義賬戶制國(guó)民養(yǎng)老基金及實(shí)賬積累制養(yǎng)老基金組成，并由6家國(guó)民養(yǎng)老基金管理公司管理運(yùn)營(yíng)，收支職責(zé)及管理模式均有所不同。其中，國(guó)民養(yǎng)老基金的主要融資渠道為名義賬戶養(yǎng)老金結(jié)余，由AP1、AP2、AP3、AP4 四家專業(yè)養(yǎng)老基金管理公司管理運(yùn)營(yíng)，并在全球范圍內(nèi)開展權(quán)益類、固定收益類及另類資產(chǎn)投資，并傾向于高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)率的權(quán)益類投資，收益則主要用于應(yīng)對(duì)老齡化風(fēng)險(xiǎn)，“反哺”國(guó)民養(yǎng)老基金缺口，保障國(guó)民養(yǎng)老基金收支平衡。而AP6 基金運(yùn)營(yíng)則對(duì)沖了AP1—AP4 的高風(fēng)險(xiǎn)，為封閉性養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，初始注資來源于瑞典財(cái)政部預(yù)算撥付104億克朗，主要向本國(guó)非上市公司投資，旨在促進(jìn)本國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的同時(shí)，為公共養(yǎng)老金提供后備保障基金。

公共養(yǎng)老基金的另一個(gè)組成部分則來源于2.5%養(yǎng)老金繳費(fèi)實(shí)賬積累所形成的累積制養(yǎng)老基金。與國(guó)民養(yǎng)老基金不同的是，積累養(yǎng)老基金個(gè)人可以參與投資決策或委托AP7 養(yǎng)老基金管理公司管理。而AP7 的投資偏好則為具有長(zhǎng)期收益的固定收益資產(chǎn)，且根據(jù)委托人生命周期逐年增持。根據(jù)2019年AP7基金穩(wěn)固性報(bào)告顯示，由AP7 投資運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老基金年化率約為10.6%，遠(yuǎn)高于個(gè)人投資收益率3.1%。根據(jù)歷年瑞典養(yǎng)老基金橙色報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2018 年瑞典國(guó)民養(yǎng)老基金總資產(chǎn)為13830 億克朗，是2002 年的近2倍。而積累養(yǎng)老基金總資產(chǎn)規(guī)模約為11802億克朗，由于采取實(shí)賬積累制且無支付壓力，是2002年資產(chǎn)規(guī)模的18倍。

表2 AP基金管理公司投資規(guī)則

（三）第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金及第三支柱個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄配合補(bǔ)充

瑞典第二支柱養(yǎng)老金覆蓋率超總勞動(dòng)人口的90%，2018 年養(yǎng)老金替代率約為19.2%，通過有效補(bǔ)充公共養(yǎng)老金提高整體養(yǎng)老待遇。瑞典第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金管理模式與公共養(yǎng)老基金相似，均采取繳費(fèi)確定完全積累制，并采取寡頭競(jìng)爭(zhēng)的方式分為四大職業(yè)基金：面向藍(lán)領(lǐng)工人的SAF-LO基金、面向白領(lǐng)工人的ILP基金、面向中央政府雇員的PA03 基金和面向地方政府雇員的KAP-KL/AKAP-KL 基金。瑞典職業(yè)年金繳費(fèi)率為個(gè)人收入的4.5%由雇主及雇員共同承擔(dān)，并通過工會(huì)集體談判形成，具有準(zhǔn)強(qiáng)制特征。根據(jù)2018年瑞典養(yǎng)老基金橙色年報(bào)統(tǒng)計(jì)發(fā)布，職業(yè)養(yǎng)老基金資產(chǎn)累計(jì)27870 億克朗，占第一支柱及第二支柱養(yǎng)老金總價(jià)值的48%。

瑞典第三支柱個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老基金占比較低，約占三支柱養(yǎng)老金累計(jì)總資產(chǎn)的1%，主要通過稅收優(yōu)惠的形式鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。采取市場(chǎng)化投資方式，并以高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)率權(quán)益類投資為主，通過充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到個(gè)人自我保障的目的。

圖1 瑞典第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金體系

（四）普惠共濟(jì)型第四支柱養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)

瑞典養(yǎng)老服務(wù)的資金主要來源于稅收，其中地方稅收約占85%，中央補(bǔ)貼11%～12%，個(gè)人僅負(fù)擔(dān)3%～4%，是典型的普惠共濟(jì)型養(yǎng)老服務(wù)模式。該模式的特點(diǎn)是以高稅收支撐高福利，充分發(fā)揮公共養(yǎng)老服務(wù)作用，將家庭及個(gè)人充分從養(yǎng)老服務(wù)中釋放以反哺勞動(dòng)力市場(chǎng)。與我國(guó)不同的是，瑞典法律規(guī)定成年子女并沒有贍養(yǎng)父母的義務(wù)。因此，地方政府為養(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任單位。當(dāng)前瑞典養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出“去機(jī)構(gòu)化”特點(diǎn)，居家“非正式”養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)逐年上升。根據(jù)最新《照料假法案》，非正式護(hù)理服務(wù)者可獲得100天的帶薪假期，薪酬不得低于在職期間的80%，部分地方政府還向居家養(yǎng)老服務(wù)提供護(hù)理津貼。

四、瑞典多支柱養(yǎng)老金發(fā)展對(duì)中國(guó)的啟示

瑞典通過有限的專業(yè)養(yǎng)老金投資管理基金會(huì)，形成多重養(yǎng)老儲(chǔ)備金結(jié)構(gòu)基金及壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，以有限競(jìng)爭(zhēng)的形式及優(yōu)質(zhì)的資本配置獲取了較高的投資收益。賦予六家國(guó)民養(yǎng)老基金管理公司不同的投資目標(biāo)，形成不同的資產(chǎn)配置，在分散投資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，較高的投資收益有效地彌補(bǔ)了養(yǎng)老金缺口。同時(shí)，在長(zhǎng)期投資為導(dǎo)向的政府指引下，保持了資產(chǎn)配置組合的穩(wěn)定性和漸進(jìn)性，對(duì)瑞典資本市場(chǎng)穩(wěn)定起到“壓艙石”的作用。其主權(quán)養(yǎng)老基金及職業(yè)基金的成功運(yùn)營(yíng)及縝密設(shè)計(jì)則充分發(fā)揮了金融正向再分配效應(yīng)，保障退休人群即使在老齡化沖擊下，依然能夠享有較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)收入。多支柱養(yǎng)老保障成功應(yīng)對(duì)老齡化的瑞典經(jīng)驗(yàn)表明，明確養(yǎng)老保障職能定位、借助資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金增值保值，形成符合我國(guó)國(guó)情的多支柱養(yǎng)老保障體系是改革的關(guān)鍵。

（一）建立非繳費(fèi)類基本養(yǎng)老保障，明確公共養(yǎng)老兜底功能定位

首先應(yīng)明確公共養(yǎng)老保障兜底功能定位，并通過建立非繳費(fèi)類基本養(yǎng)老保障，充分發(fā)揮政府再分配職能。一方面，要通過適時(shí)建立非繳費(fèi)類城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障，向城鄉(xiāng)低收入居民發(fā)放基于國(guó)民待遇的養(yǎng)老補(bǔ)貼類保障。加大公共財(cái)政對(duì)因無勞動(dòng)能力導(dǎo)致無收入來源老年群體的扶助力度，通過基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障低收入、無收入來源的老年人口的生存和發(fā)展權(quán)利。另一方面，降低當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)額度，適度提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老待遇。增加普惠型養(yǎng)老保障財(cái)政補(bǔ)貼，尤其是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付加大偏遠(yuǎn)地區(qū)養(yǎng)老保障財(cái)政扶持力度，打破由于戶籍制度等原因所導(dǎo)致的基本養(yǎng)老保障收入差異，推進(jìn)公共養(yǎng)老保障均等化。在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大養(yǎng)老保障參與率，實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老保障全覆蓋。

（二）做實(shí)個(gè)人賬戶，多渠道融資保障養(yǎng)老基金長(zhǎng)期可持續(xù)

公共財(cái)政托底居民養(yǎng)老必須要建立在可持續(xù)的基礎(chǔ)之上。在人口老齡化背景下，現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保障人口紅利逐漸消退，個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行所形成的隱性債務(wù)是影響第一支柱養(yǎng)老保障可持續(xù)的主要挑戰(zhàn)。因此，多渠道融資做實(shí)個(gè)人養(yǎng)老賬戶是養(yǎng)老改革的基礎(chǔ)。新增個(gè)人賬戶應(yīng)由名義賬戶向完全積累制過度，原有個(gè)人賬戶資金缺口以國(guó)家發(fā)行“可認(rèn)債券”的方式在退休時(shí)延遲兌付。通過做實(shí)個(gè)人賬戶建立完全積累養(yǎng)老保障賬戶，由“負(fù)債型”養(yǎng)老金體系，逐漸向“資產(chǎn)型”養(yǎng)老金體系及“基金積累”模式過渡。統(tǒng)籌個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金，形成資金池，將投資收益用于填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口。通過建立有限數(shù)量的專業(yè)全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會(huì)，賦予不同基金會(huì)以不同的投資目標(biāo)與職能，并逐步去行政化。以養(yǎng)老基金多元化投資，形成養(yǎng)老基金與資本市場(chǎng)有效互動(dòng)，分散非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。充分發(fā)揮養(yǎng)老基金“壓艙石”作用，增加養(yǎng)老基金對(duì)長(zhǎng)期資產(chǎn)類項(xiàng)目投資，在實(shí)現(xiàn)基金保值的同時(shí)，保障“資產(chǎn)型”養(yǎng)老基金的穩(wěn)定性及漸進(jìn)收益。升級(jí)完善的資產(chǎn)型養(yǎng)老保障基金將會(huì)成為驅(qū)動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期資本。將養(yǎng)老基金的收益增長(zhǎng)有效轉(zhuǎn)化為國(guó)民財(cái)富，逐漸縮小養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)富儲(chǔ)備與隱性債務(wù)之間的缺口，調(diào)整并完善國(guó)民收入分配體系，夯實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備。

（三）形成有效的勞動(dòng)激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮個(gè)人自我保障責(zé)任

對(duì)于第二、第三支柱養(yǎng)老保障，應(yīng)以形成有效的勞動(dòng)激勵(lì)機(jī)制為切入點(diǎn)，通過完善企業(yè)年金運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮個(gè)人自我保障責(zé)任，提升企業(yè)退休職工養(yǎng)老待遇。一方面，通過實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，減輕企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，增加企業(yè)建立年金計(jì)劃意愿。通過提高企業(yè)在繳費(fèi)階段的免稅上限，減免養(yǎng)老金投資收益所得稅的方式，降低企業(yè)年金建立門檻，激勵(lì)企業(yè)自主建立年金計(jì)劃。另一方面，建立企業(yè)年金可攜帶體系，形成具有有效勞動(dòng)激勵(lì)機(jī)制第二支柱養(yǎng)老保障，充分保障企業(yè)職工在離職、流動(dòng)過程中已經(jīng)積累形成資產(chǎn)的養(yǎng)老保障權(quán)益。對(duì)于未滿工作年限離職的員工，應(yīng)明確其企業(yè)年金個(gè)人積累賬戶的個(gè)人資產(chǎn)屬性，在扣除相關(guān)管理費(fèi)和違約金后可予以提現(xiàn)；對(duì)于已滿足工作年限流動(dòng)的員工，應(yīng)保障其企業(yè)年金賬戶所有資產(chǎn)可攜帶至新的企業(yè)，并按照新企業(yè)年金管理辦法執(zhí)行。通過覆蓋率高且可攜帶的企業(yè)年金，形成有效勞動(dòng)激勵(lì)機(jī)制，提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老待遇。對(duì)于第三支柱個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在進(jìn)一步提高養(yǎng)老金領(lǐng)取環(huán)節(jié)個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的同時(shí)，形成提前領(lǐng)取懲罰機(jī)制，充分發(fā)揮自我保障及勞動(dòng)激勵(lì)機(jī)制。

（四）加大社區(qū)服務(wù)力度，形成非正規(guī)養(yǎng)老保障

對(duì)于老年人群長(zhǎng)期護(hù)理的需求，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)在護(hù)理服務(wù)方面的靈活性，以豐富的公共護(hù)理服務(wù)滿足不同失能人群對(duì)護(hù)理服務(wù)的實(shí)際需求。形成城區(qū)、街道、居委會(huì)三層服務(wù)互補(bǔ)互聯(lián)非正規(guī)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。以居委會(huì)為“前沿陣地”，街道整合、配置和協(xié)調(diào)資源，城區(qū)指揮指導(dǎo)，彌補(bǔ)街道和居委會(huì)的不足，形成非正規(guī)養(yǎng)老保障。城區(qū)加大對(duì)非正規(guī)養(yǎng)老保障財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度，結(jié)合市場(chǎng)資本對(duì)街道相關(guān)工作予以充分支持。街道則根據(jù)轄區(qū)內(nèi)實(shí)際需求聯(lián)合靈活就業(yè)力量，成立社區(qū)護(hù)理中心。以居委會(huì)為服務(wù)主體，通過社區(qū)護(hù)養(yǎng)服務(wù)滿足轄區(qū)居民的護(hù)理需求，將一部分家庭護(hù)理成本適度向社區(qū)轉(zhuǎn)移。通過拓展社區(qū)護(hù)理服務(wù)內(nèi)容，滿足居民對(duì)于護(hù)理服務(wù)的多樣化需求。高效率運(yùn)用社會(huì)保障資金，形成非正規(guī)第四支柱養(yǎng)老保障。