中國(guó)反貧困政策的分裂與整合：對(duì)社會(huì)救助與扶貧開發(fā)的思考

劉寶臣 韓克慶

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中國(guó)反貧困政策的分裂與整合：對(duì)社會(huì)救助與扶貧開發(fā)的思考

劉寶臣 韓克慶

在中國(guó)反貧困政策領(lǐng)域，存在社會(huì)救助與扶貧開發(fā)兩類不同的政策體系。兩類政策產(chǎn)生的基礎(chǔ)不同，針對(duì)目標(biāo)人群和所要解決的問題不同，運(yùn)行機(jī)制也不同。隨著兩類政策的發(fā)展，尤其是農(nóng)村最低生活保障制度的建立，政策覆蓋的人群出現(xiàn)重疊，分割運(yùn)行的狀態(tài)帶來一些問題，對(duì)反貧困政策效果的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。推行社會(huì)救助與扶貧開發(fā)工作的有效銜接是實(shí)現(xiàn)反貧困政策整合的有效途徑，二者有效銜接的實(shí)現(xiàn)依賴于對(duì)反貧困政策框架的整體設(shè)計(jì)，也需要從信息庫(kù)建設(shè)、家計(jì)調(diào)查、社會(huì)力量參與、政策評(píng)估等多個(gè)方面予以考慮。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，兩類政策目標(biāo)應(yīng)有明確區(qū)分，扶貧開發(fā)側(cè)重于貧困地區(qū)的社區(qū)發(fā)展，社會(huì)救助側(cè)重于滿足貧困人口的基本生活。

貧困 反貧困政策 社會(huì)救助 扶貧開發(fā) 低保

改革開放以來，中國(guó)反貧困領(lǐng)域存在著社會(huì)救助和農(nóng)村扶貧開發(fā)兩類重要的政策體系，在兩類政策的共同作用下，中國(guó)的反貧困斗爭(zhēng)取得巨大成就。①然而，這兩類政策體系覆蓋的人群在相當(dāng)程度上是重合的，在功能上也有交叉，實(shí)現(xiàn)兩類政策的有效銜接，無疑可以提高反貧困政策的運(yùn)行效率。但是，現(xiàn)實(shí)情況是，兩類反貧困政策一直以來基本上處在相互獨(dú)立的狀態(tài)，并沒有整合成一個(gè)相互銜接的反貧困政策體系。這種兩類制度分裂的情況是一直就存在的，還是在長(zhǎng)期的制度實(shí)踐中逐漸形成的？為此，需要對(duì)兩類政策的發(fā)展演變過程進(jìn)行梳理。

一、中國(guó)社會(huì)救助制度的演進(jìn)

社會(huì)救助是人類歷史上最基本、最悠久的制度安排。新中國(guó)成立后，我國(guó)就在積極探索與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)救助制度。②我們現(xiàn)在所說的社會(huì)救助，往往是指改革開放以來，尤其是20世紀(jì)90年代以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革而建立起來的新型社會(huì)救助制度。

(一)中國(guó)社會(huì)救助制度的改革和發(fā)展

中國(guó)社會(huì)救助制度的改革源自城市，最初的目的是應(yīng)對(duì)改革開放以來中國(guó)城市貧困狀況發(fā)生的變化。20世紀(jì)90年代，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變遷的過程中，中國(guó)城市的貧困問題逐漸顯露并引起人們的廣泛關(guān)注。③由于受到下崗失業(yè)、貧富差距拉大、通貨膨脹加劇以及社會(huì)保障體制不完善的影響，中國(guó)城市出現(xiàn)了以下崗職工、失業(yè)人員、困難企業(yè)的職工和部分被拖欠養(yǎng)老金的退休人員以及他們贍養(yǎng)的人口為主體的城市貧困群體。④這一群體規(guī)模龐大，生活中遭受嚴(yán)重困難。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中出現(xiàn)的城市貧困現(xiàn)象和大量的城市貧困人口，傳統(tǒng)的殘補(bǔ)式的社會(huì)救濟(jì)制度無力應(yīng)對(duì)，迫使政府探索新的社會(huì)救助形式。當(dāng)然，這一時(shí)期對(duì)于城市貧困的救助帶有較強(qiáng)的過渡性和臨時(shí)性特征，比如國(guó)有企業(yè)下崗職工的生活補(bǔ)貼、買斷工齡和提前退休補(bǔ)償，廣泛開展的“送溫暖活動(dòng)”等明顯是道義性的救助，而不是制度化安排。⑤

在此背景下，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度最先在上海啟動(dòng)。1993年，上海市民政局、財(cái)政局等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》。隨后，廈門、武漢、蘭州、沈陽等城市開始試點(diǎn)建立最低生活保障制度。到1997年8月底，全國(guó)建立低保制度的城市已經(jīng)達(dá)到206個(gè)，占全國(guó)建制市的1/3。⑥1997年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立城市最低生活保障制度的通知》發(fā)布，要求在1999年之前，全國(guó)所有城市和縣政府所在地的城鎮(zhèn)，都要建立城市低保制度。1999年9月，《城市居民最低生活保障條例》出臺(tái)，標(biāo)志著城市居民最低生活保障工作制度在全國(guó)范圍正式確立。到1999年9月底，全國(guó)667個(gè)城市，1638個(gè)縣政府所在鎮(zhèn)，全部建立城市低保制度。⑦2001年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障的通知》，明確要求“盡快把所有符合條件的城鎮(zhèn)貧困人口納入最低生活保障范圍”。2002年，享受城市低保人數(shù)達(dá)到1960萬，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)。

在城市低保制度建立的同時(shí)，農(nóng)村低保制度也進(jìn)行了一些探索，但都僅限于地方層面，且沒有中央的財(cái)政支持。2006年10月，中共中央十六屆六中全會(huì)提出在全國(guó)“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”的要求。2007年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村最低生活保障制度在全國(guó)范圍全面覆蓋。到2007年9月，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，2777個(gè)縣、市、區(qū)全部建立農(nóng)村最低生活保障制度。⑧

隨著農(nóng)村最低生活保障制度的建立，社會(huì)救助制度和農(nóng)村扶貧開發(fā)交叉重合的問題開始凸顯，討論兩項(xiàng)制度的有效對(duì)接才有了實(shí)踐意義。在2009年，國(guó)家開始推行農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)有效銜接的試點(diǎn)，涉及到11個(gè)省區(qū)市的近6000個(gè)行政村。⑨

2014年2月，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，規(guī)定了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助等八項(xiàng)社會(huì)救助制度，并明確社會(huì)力量參與社會(huì)救助，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)進(jìn)入制度定型和規(guī)范發(fā)展的新階段。2014年12月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》，在全國(guó)范圍內(nèi)推行臨時(shí)救助制度。臨時(shí)救助制度的建立，為城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度“打上最后一塊補(bǔ)丁”，意味著任何公民，不管因何種原因陷入生存危機(jī)，都能夠得到國(guó)家的幫助。

(二)對(duì)當(dāng)前社會(huì)救助制度的評(píng)價(jià)

首先，設(shè)計(jì)理念日趨合理。在社會(huì)救助制度建立和發(fā)展的過程中，制度理念也在不斷發(fā)生變化，比如從傳統(tǒng)的恩賜觀念到國(guó)家責(zé)任、從單純由政府舉辦到政府主導(dǎo)下的社會(huì)力量參與、從消極救助到積極救助、從單純擴(kuò)面到動(dòng)態(tài)管理、從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等，這些理念層面的變化，有些已經(jīng)體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)當(dāng)中，有些仍然停留在理念的層面?？傮w上，制度設(shè)計(jì)理念日益與現(xiàn)代國(guó)家的治理理念接軌，也越來越與現(xiàn)代社會(huì)救助制度的國(guó)際規(guī)范接軌。

其次，制度框架基本形成。目前，我國(guó)社會(huì)救助制度已經(jīng)形成“8+1”制度框架。“8”是指八項(xiàng)基本救助制度，包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助?！?”是指社會(huì)力量參與。這在制度層面，彌補(bǔ)了制度縫隙，真正實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助安全網(wǎng)建設(shè)。

第三，制度管理逐漸規(guī)范。不管是國(guó)家層面，還是地方層面，都對(duì)加強(qiáng)社會(huì)救助管理運(yùn)行進(jìn)行了積極的探索，出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，也形成了一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法。例如，貧困線確定方法從最初各地不統(tǒng)一，到逐步清晰地以收入和支出以及資產(chǎn)情況進(jìn)行核定，并建立了民政部低收入認(rèn)定中心，專門指導(dǎo)和開展收入核查工作；救助金發(fā)放從最初的大廳發(fā)放、上門發(fā)放，逐步規(guī)范到銀行卡統(tǒng)一發(fā)放，避免了發(fā)放過程中的資金流失；工作人員從最初的街道居委會(huì)干部兼職為主，到逐步建立起專職低保員隊(duì)伍；信息化建設(shè)從最初的檔案管理、紙版錄入，到計(jì)算機(jī)進(jìn)社區(qū)，普及社會(huì)救助信息管理系統(tǒng)。

第四，覆蓋人群趨于穩(wěn)定。最低生活保障制度建立以后，先是經(jīng)歷了一個(gè)快速擴(kuò)面的階段，然后制度覆蓋的人群基本上穩(wěn)定下來。目前，城市低保對(duì)象基本穩(wěn)定在2000萬人左右，農(nóng)村低保對(duì)象基本穩(wěn)定在5000萬人左右，城鄉(xiāng)低保對(duì)象合計(jì)7000萬人左右。值得注意的是，城市低保對(duì)象從2010年開始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，從2009年的2345.6萬，逐年降低到2016年第二季度的1572.4萬。⑩總體來看，目前的社會(huì)救助主要還是瞄準(zhǔn)絕對(duì)貧困。

二、中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的演進(jìn)

農(nóng)村扶貧開發(fā)是針對(duì)特定農(nóng)村區(qū)域的以改善貧困人群的生產(chǎn)生活條件、提高收入水平為目標(biāo)的政策安排。改革開放以來，扶貧開發(fā)工作隨著我國(guó)農(nóng)村區(qū)域性貧困問題的突顯而出現(xiàn)，并根據(jù)不同時(shí)期農(nóng)村貧困發(fā)生情況和貧困特征的變化而進(jìn)行政策調(diào)整。農(nóng)村扶貧開發(fā)工作是我國(guó)成功實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減貧的重要政策保障。

(一)農(nóng)村扶貧開發(fā)的產(chǎn)生和演變

(二)對(duì)扶貧開發(fā)政策的評(píng)價(jià)

首先，開發(fā)式扶貧是主要方式。自出現(xiàn)起，扶貧開發(fā)工作針對(duì)的就是農(nóng)村地區(qū)的貧困問題和農(nóng)村貧困人口，這一政策的理念和實(shí)踐是隨著農(nóng)村貧困特征的變化而進(jìn)行調(diào)整的。自上世紀(jì)80年代中期以來，國(guó)家確立了開發(fā)式扶貧的扶貧工作模式，立足于通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到緩解和減少貧困的目標(biāo)，這一方式成為涵蓋了許多政策手段的政策組合，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社會(huì)救助的范圍。

三、社會(huì)救助和扶貧開發(fā)的分裂

通過對(duì)社會(huì)救助和扶貧開發(fā)兩類政策歷史和現(xiàn)狀的考察，可以發(fā)現(xiàn)，雖然政策對(duì)象在一定程度上是重合的，政策實(shí)施中的一些具體措施會(huì)有交叉，二者卻是兩個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的政策體系，在許多方面存在不同(見表1)。

表1 社會(huì)救助與扶貧開發(fā)的比較

(一)政策對(duì)象不同

首先，兩類政策的目標(biāo)人群不同。這兩類政策源于兩種不同的政策動(dòng)因，社會(huì)救助制度是為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)改革中出現(xiàn)的貧困現(xiàn)象，低保制度最初設(shè)計(jì)的目標(biāo)人群是城市中的貧困人群，后來才擴(kuò)展到農(nóng)村居民；而扶貧開發(fā)工作則是為應(yīng)對(duì)農(nóng)村中的大規(guī)模貧困現(xiàn)象，其最初設(shè)計(jì)的目標(biāo)人群主要是農(nóng)村的貧困縣和貧困戶，且以貧困地區(qū)為重點(diǎn)對(duì)象。兩類制度最初的目標(biāo)人群不存在重合，只是由于社會(huì)救助制度從城市到農(nóng)村的擴(kuò)展，才帶來了政策目標(biāo)人群的交叉和重合問題。

其次，兩類政策選擇受助對(duì)象的方法不同。這兩類政策采用兩種不同的貧困定義方法，使用兩條不同的貧困線，即使二者瞄準(zhǔn)了同樣的人群，兩類政策體系所覆蓋的人口規(guī)模也是不同的。扶貧開發(fā)工作由國(guó)家統(tǒng)一劃定貧困線，而社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)則是由地方自行制定的。在有的地區(qū)，前者高于后者；在有的地區(qū)，后者高于前者。這樣造成的后果是，在農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)救助制度所覆蓋的人口數(shù)與扶貧開發(fā)工作所覆蓋的人口數(shù)并不一樣，享受社會(huì)救助的人員不一定是扶貧開發(fā)工作的對(duì)象，扶貧開發(fā)工作的對(duì)象也不一定享受社會(huì)救助。

(二)運(yùn)行機(jī)制不同

首先，政策所動(dòng)用的資源不同。在政策實(shí)施的過程中，農(nóng)村扶貧開發(fā)通常會(huì)動(dòng)用多種資源，對(duì)于貧困地區(qū)、貧困家庭提供人員、現(xiàn)金、實(shí)物、信息、智力、技術(shù)以及優(yōu)惠政策等各個(gè)方面的支持，幫助他們實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)救助的各個(gè)項(xiàng)目則側(cè)重于生活需求方面，以向貧困家庭提供經(jīng)濟(jì)援助為主，且大多以現(xiàn)金的形式發(fā)放，在某些情況下會(huì)使用實(shí)物的形式。

第三，管理機(jī)構(gòu)不同。農(nóng)村扶貧開發(fā)是縱向的管理體制，主管部門是在各級(jí)政府設(shè)立的扶貧辦，從中央到地方各級(jí)機(jī)構(gòu)都可以實(shí)施扶貧開發(fā)的政策。而社會(huì)救助是屬地管理，由民政部門主導(dǎo)，一般由縣一級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施。但不管是扶貧開發(fā)還是社會(huì)救助，都涉及到多個(gè)政府部門的參與合作。

(三)政策屬性不同

首先，政策目標(biāo)不同。反貧困政策應(yīng)該實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)層次，低層次的目標(biāo)是確保處于貧困狀態(tài)的人群和家庭能夠維持基本生活，吃穿不愁，健康、教育、基本生活水平能隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高而提高，當(dāng)前的社會(huì)救助主要對(duì)應(yīng)這一層次。高層次的目標(biāo)幫助貧困人群和家庭通過自身的努力，獲得相對(duì)穩(wěn)定的收入，脫離貧困狀態(tài)，并不會(huì)因?yàn)槭杖胫袛喽地?，扶貧開發(fā)工作主要對(duì)應(yīng)這一目標(biāo)層次。

其次，政策彈性不同。社會(huì)救助制度穩(wěn)定性更強(qiáng)，且有一定的剛性要求，政策發(fā)展的要求在于盡快實(shí)現(xiàn)制度定型。扶貧開發(fā)政策靈活性更強(qiáng)，可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

第三，政策領(lǐng)域不同。這兩類政策分屬于不同的政策領(lǐng)域，扶貧開發(fā)政策的目標(biāo)在于增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困家庭的生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，可以歸于宏觀經(jīng)濟(jì)政策的領(lǐng)域，也帶有社會(huì)政策的性質(zhì)。社會(huì)救助則是通過向貧困家庭提供資源，幫助他們維持基本生活，具有明顯的社會(huì)政策屬性。

四、社會(huì)救助和扶貧開發(fā)的整合

從我國(guó)反貧困政策的實(shí)踐來看，社會(huì)救助制度和扶貧開發(fā)這兩類重要的政策，已經(jīng)在許多方面出現(xiàn)了交叉和重合。如果繼續(xù)把二者作為兩個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的政策體系，勢(shì)必影響到我國(guó)反貧困政策效果的實(shí)現(xiàn)。因此，推進(jìn)社會(huì)救助和扶貧開發(fā)的政策整合，有其現(xiàn)實(shí)必要性：一方面，反貧困目標(biāo)實(shí)現(xiàn)要求兩個(gè)政策能夠有效配合，通過兩類政策共同作用。另一方面，推進(jìn)兩類政策的整合可以避免福利的疊加和漏出。

(一)有利條件

其次，政策重合人群規(guī)模擴(kuò)大。兩個(gè)政策所涉及到的共同人群范圍不斷擴(kuò)大。人群的重合帶來了業(yè)務(wù)的交叉，使二者有了共同發(fā)生作用的對(duì)象和空間，這是兩類政策整合的實(shí)踐基礎(chǔ)。

第三，行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。近年來推行的政府行政體制改革，理順了政府間關(guān)系，不同政府部門間的協(xié)作越來越成為可能。雖然部門利益的阻礙并沒有完全消失，但畢竟是一個(gè)值得期待的趨勢(shì)。

第四，技術(shù)進(jìn)步尤其是信息技術(shù)進(jìn)步，使得政府在“政策筐”中可供使用的工具越來越多。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用和各類基礎(chǔ)信息平臺(tái)的建立，政府在獲取信息、使用信息方面會(huì)有極大的進(jìn)步，阻礙制度整合的信息分割的情況將會(huì)得到有效解決，從技術(shù)角度來看，建立一個(gè)統(tǒng)一的貧困信息庫(kù)并非難以實(shí)現(xiàn)。

(二)障礙因素

雖然存在許多的有利條件，為兩類反貧困政策的整合提供了良好的基礎(chǔ)，仍然有三個(gè)重要的障礙因素值得討論，這些因素可能會(huì)對(duì)反貧困政策的整合帶來理論或者現(xiàn)實(shí)上的挑戰(zhàn)。

其一，扶貧開發(fā)會(huì)不會(huì)作為一個(gè)長(zhǎng)期的政策體系運(yùn)行下去。按照我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的總體要求，2020年全面建成小康社會(huì)，國(guó)家級(jí)貧困縣全部摘帽，貧困發(fā)生和貧困的形態(tài)都會(huì)表現(xiàn)出不同的特征。在這種背景下，大規(guī)模扶貧開發(fā)工作還會(huì)不會(huì)存在？如果存在，又會(huì)出現(xiàn)什么樣的變化？社會(huì)救助制度是一個(gè)長(zhǎng)期運(yùn)行的較為穩(wěn)定的制度安排，扶貧開發(fā)是作為一個(gè)長(zhǎng)期的政策存在，還是在短期內(nèi)結(jié)束，對(duì)于我國(guó)反貧困政策整合的策略選擇會(huì)產(chǎn)生重大影響。

其二，在城市范圍內(nèi)，不存在與農(nóng)村相類似的針對(duì)貧困人群的扶貧項(xiàng)目。雖然從實(shí)踐上來看，這可能并不是個(gè)大問題，可是如果考慮到社會(huì)救助的城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)，卻有邏輯上矛盾的地方。從政策框架來看，扶貧開發(fā)的概念更大一些，甚至在政策表達(dá)中，農(nóng)村社會(huì)救助是包含在扶貧工作之中的。但從地理空間來看，社會(huì)救助既覆蓋農(nóng)村又覆蓋城市，它所覆蓋的空間范圍更大。必須要考慮，扶貧開發(fā)工作會(huì)不會(huì)擴(kuò)展到城市中，尤其是在城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化背景下，城鄉(xiāng)之間的界限會(huì)趨于模糊。所以，我們所要討論的不應(yīng)該僅僅是農(nóng)村社會(huì)救助與扶貧開發(fā)的整合問題，而是城鄉(xiāng)社會(huì)救助與扶貧開發(fā)的整合問題。

(三)整合策略

理論上，處理社會(huì)救助與扶貧開發(fā)的關(guān)系有三種可以選擇的策略：(1)維持原狀，(2)將兩類政策合并，(3)在保持政策獨(dú)立的狀況下實(shí)現(xiàn)政策的銜接。通過前面的分析可以看出，維持原狀的策略限制了中國(guó)反貧困政策效果的實(shí)現(xiàn)，并不可行。

把兩類反貧困政策合并的思路也可以被排除，主要是因?yàn)閮深愓叩男再|(zhì)明顯不同，政策基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)制等各個(gè)方面都存在差異，任何一方并入另一方都可能造成“消化不良”。一是從政策本身來看，在農(nóng)村地區(qū)，扶貧開發(fā)是個(gè)“大”政策，社會(huì)救助制度是個(gè)“小”政策，社會(huì)救助制度不可能“以小吞大”。二是從空間上來看，城鄉(xiāng)一體化背景下，社會(huì)救助將成為一個(gè)完整的制度框架，若是將農(nóng)村社會(huì)救助合并到扶貧開發(fā)工作中，會(huì)破壞制度的完整性。三是從時(shí)間上看，扶貧開發(fā)可能會(huì)因?yàn)槿蝿?wù)完成而告一段落，社會(huì)救助制度則會(huì)長(zhǎng)期存在。

我們認(rèn)為，把兩類政策整合進(jìn)一個(gè)政策體系，既不現(xiàn)實(shí)，也無必要。二者之間的關(guān)系不是相互替代，而應(yīng)該是相互配合、相互補(bǔ)充。理想的狀況應(yīng)該是在保持政策獨(dú)立的狀態(tài)下，實(shí)現(xiàn)兩類政策的有效銜接、合理分工合作，這樣更有利于發(fā)揮政策合力，取得更好的反貧困效果。

在目前的政策框架下，存在“政策選人”的情況。如果設(shè)計(jì)一種反向的思路，即根據(jù)貧困家庭的情況來選擇政策，或許能夠在一定程度上解決這一問題。這種政策思路很簡(jiǎn)單：一是設(shè)定一份清單，列出貧困家庭有機(jī)會(huì)享受到的所有的反貧困政策項(xiàng)目。二是明確每一個(gè)項(xiàng)目所要求的資格條件和要求，所要解決的問題。三是對(duì)每個(gè)貧困家庭的狀況和需求進(jìn)行分析，確定該家庭所應(yīng)該獲得的救助資源的總量以及具體的項(xiàng)目。四是將所有家庭的政策需求情況綜合歸類，反饋給政策提供主體，由不同的政策提供者來實(shí)施操作救助項(xiàng)目。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，兩類政策目標(biāo)應(yīng)有明確區(qū)分，扶貧開發(fā)側(cè)重于貧困地區(qū)的社區(qū)發(fā)展，社會(huì)救助側(cè)重于滿足貧困人口的基本生活。

五、研究結(jié)論和政策建議

通過前文分析可以看出，扶貧開發(fā)工作和社會(huì)救助制度之間存在很大差別。但同時(shí)，兩類政策在許多方面又存在交叉和重合，這就為兩類政策實(shí)現(xiàn)整合提供了基礎(chǔ)。在目前的政策框架下，政策整合要以貧困家庭的情況為基礎(chǔ)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，兩類政策目標(biāo)應(yīng)有明確區(qū)分，扶貧開發(fā)側(cè)重于貧困地區(qū)的社區(qū)發(fā)展，社會(huì)救助側(cè)重于滿足貧困人口的基本生活。目前來看，雖然對(duì)這兩類政策進(jìn)行整合勢(shì)在必行，但如何進(jìn)行整合，仍然是一個(gè)需要討論的問題。

首先，建立統(tǒng)一的貧困家庭信息庫(kù)。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助和扶貧開發(fā)的政策銜接，首先要解決的就是貧困家庭信息共享的問題，建立統(tǒng)一的貧困家庭信息庫(kù)勢(shì)在必行。一是做好建檔立卡的基本工作，搜集貧困家庭的相關(guān)情況，保證適當(dāng)、準(zhǔn)確、及時(shí)。二是建立起數(shù)據(jù)共享機(jī)制，這種機(jī)制要體現(xiàn)在輸入和輸出兩個(gè)方面，確保與反貧困工作相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)獲得相關(guān)信息，也能及時(shí)將本部門獲取的信息導(dǎo)入。三是做好信息的動(dòng)態(tài)管理，如果能實(shí)現(xiàn)一定程度的預(yù)測(cè)和預(yù)估更好。

其次，統(tǒng)一貧困線和家計(jì)調(diào)查方法。如果要實(shí)現(xiàn)兩類政策的有效銜接，統(tǒng)一貧困線是必不可少的，在統(tǒng)一貧困線的基礎(chǔ)之上，需要進(jìn)一步完善家計(jì)調(diào)查方法。實(shí)現(xiàn)這兩項(xiàng)，就能夠?qū)崿F(xiàn)兩個(gè)制度所瞄準(zhǔn)的貧困人群沒有大的出入。在實(shí)際操作中，家計(jì)調(diào)查可能難度更大。在社會(huì)救助領(lǐng)域，目前主要是采取最低生活保障申請(qǐng)人出示收入證明、社會(huì)救助工作人員入戶調(diào)查和鄰居取證等方式展開，難以全面準(zhǔn)確的掌握家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。

第四，開展政策評(píng)估。對(duì)反貧困政策的實(shí)施進(jìn)行科學(xué)評(píng)估至關(guān)重要，只有通過科學(xué)的評(píng)估，才能獲得對(duì)于政策的合理評(píng)價(jià)和反饋，推動(dòng)政策的完善和改進(jìn)。進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，有兩個(gè)問題需要慎重考慮：一是評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)。評(píng)估的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)具有導(dǎo)向性，不合理的評(píng)估指標(biāo)甚至?xí)龑?dǎo)制度走向偏離政策目標(biāo)的方向。二是誰來評(píng)估。由政策制定者或?qū)嵤┱咴u(píng)估本身就具有風(fēng)險(xiǎn)，這些機(jī)構(gòu)可能會(huì)把評(píng)估引向?qū)ψ约河欣慕Y(jié)果。引入第三方評(píng)估或許是個(gè)可行的選擇。但需要注意的是，引入第三方評(píng)估，在多了一個(gè)參與方的同時(shí)，也多了一個(gè)利益主體，在多了一重保險(xiǎn)的同時(shí)，也多了一分風(fēng)險(xiǎn)，所以必須要保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立性和公平性。

總而言之，反貧困是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)，想在短期內(nèi)消滅貧困是不可能的，反貧困政策應(yīng)該定位于盡可能的減少貧困的發(fā)生，緩解貧困產(chǎn)生的影響。同時(shí)，在不同時(shí)期、不同階段、不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，貧困問題表現(xiàn)出不同的特征，反貧困政策也應(yīng)該根據(jù)貧困問題的變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

①唐鈞：《中國(guó)的貧困狀況與整合性反貧困策略》，北京：《社會(huì)發(fā)展研究》，2015年第2期，第28～38頁。

②劉喜堂：《建國(guó)60年來我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度變遷》，武漢：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2010年第7期，第19～26頁。

③洪大用：《改革以來中國(guó)城市扶貧工作的發(fā)展歷程》，北京：《社會(huì)學(xué)研究》，2003年第1期，第71頁。

④唐鈞等：《中國(guó)城市貧困與反貧困報(bào)告》，北京：華夏出版社，2003年版，第2～16頁。

⑤洪大用：《改革以來中國(guó)城市扶貧工作的發(fā)展歷程》，北京：《社會(huì)學(xué)研究》，2003年第1期，第74～75頁。

⑥劉喜堂：《建國(guó)60年來我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度變遷》，武漢：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2010年第7期，第23頁。

⑦劉喜堂：《建國(guó)60年來我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度變遷》，武漢：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2010年第7期，第23頁。

⑧李菱：《讓全體人民共享改革發(fā)展的成果：完善農(nóng)村社會(huì)保障體系述評(píng)》，北京：《紅旗文稿》，2009年第1期，第30～32頁。

⑨《我國(guó)將擴(kuò)大農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)銜接試點(diǎn)范圍》，中央政府門戶網(wǎng)站：http://www.gov.cn/jrzg/2010-02/04/content_1528307.htm，2016-8-20.

⑩《低保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj/20160202/2016020208041044.html，2016-8-25.

[責(zé)任編輯 潘 莉]

C913.7

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1000-114X(2016)06-0005-09

劉寶臣，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院博士研究生，中共西藏自治區(qū)黨委黨校講師；韓克慶，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。北京 1000872

廣東社會(huì)科學(xué) 2016年第6期