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    從蒙甘邊界糾紛看金塔縣的耕地集約利用*

    2016-11-28 07:23:16梅,李
    中國農(nóng)業(yè)信息 2016年13期
    關(guān)鍵詞:金塔縣邊界耕地

    翁 梅,李 銘

    (河南農(nóng)業(yè)大學(xué),鄭州 450002)

    從蒙甘邊界糾紛看金塔縣的耕地集約利用*

    翁梅,李銘

    (河南農(nóng)業(yè)大學(xué),鄭州 450002)

    2015年12月6日,內(nèi)蒙古自治區(qū)與甘肅省邊界一綜合執(zhí)法檢查站遭暴力襲擊。事件背后既有邊界劃分不清﹑屬地管轄不明等歷史遺留問題,也有部分基層干部法制觀念淡漠等現(xiàn)實原因,但更深層次的問題還在于耕地的粗放開發(fā)利用。文章通過對事件緣由和甘肅金塔縣的耕地利用現(xiàn)狀進行分析,從而提出集約利用耕地是解決土地糾紛的長久之計,并輔以相關(guān)對策建議。

    邊界糾紛耕地集約利用金塔縣額濟納旗馬蓮井

    2015年12月6日,內(nèi)蒙古自治區(qū)與甘肅省邊界一綜合執(zhí)法檢查站遭到暴力襲擊,致使檢查站完全損毀,直接經(jīng)濟損失1000余萬元。目前,事件雖已平息,但背后的深層次問題,即耕地集約利用問題卻值得持續(xù)反思。

    1 事件背后的耕地利用問題

    持續(xù)已久的蒙甘邊界糾紛,既有邊界劃分不清﹑屬地管轄不明等歷史問題,也有部分基層干部法制觀念淡漠等現(xiàn)實原因,但背后更深層次的問題在于耕地的集約利用,追本溯源還需從甘肅省金塔縣的耕地利用現(xiàn)狀進行分析。

    金塔縣地處河西走廊中段北部邊緣,東與張掖市高臺縣毗鄰,西與玉門市接壤,南鄰酒泉和嘉峪關(guān)市,北靠內(nèi)蒙古額濟納旗,與酒泉衛(wèi)星發(fā)射基地毗鄰。全縣土地總面積1.883萬km2,總?cè)丝?5.01萬人,其中農(nóng)業(yè)人口11.87萬人,占總?cè)丝诘?9%,是典型的農(nóng)業(yè)縣,人地矛盾較為突出[2]。

    1.1耕地存量少,且利用率低

    在金塔縣188.77萬hm2土地中,農(nóng)用地7.65萬hm2,占土地總面積的4.05%,其中,耕地僅2.79萬hm2,占農(nóng)用地總面積的2.94%。由于地處巴丹吉林沙漠邊緣,干旱少雨,隨著上游水量的逐年減少,加之過度超采地下水,周邊林地草地大面積枯萎,沙化形勢嚴(yán)峻。金塔縣作為甘肅省第一產(chǎn)棉大縣﹑全省最大的對外制種基地和農(nóng)區(qū)養(yǎng)羊縣,在全省農(nóng)業(yè)供應(yīng)方面發(fā)揮著重要作用[3]。一方面耕地和水資源緊缺,另一方耕種需求較大,且耕地利用率低,向邊界爭議地區(qū)擴張土地就成了金塔縣緩解人地矛盾的一個捷徑。

    1.2農(nóng)地經(jīng)營粗放,浪費嚴(yán)重

    金塔縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為粗放,廣種薄收,致使耕地過度利用現(xiàn)象突出。由于目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為留守老人﹑婦女和部分文化素質(zhì)較低﹑未外出務(wù)工的成年男性,受限于知識技能水平,仍未擺脫傳統(tǒng)的耕作方式,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低。此外,由于缺乏科學(xué)規(guī)劃和常態(tài)管理,個體農(nóng)戶對農(nóng)用地的使用存在很大的盲目性和隨意性,而基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因為理念﹑水平落后,并不能有效引導(dǎo)和帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn),因而無法保證農(nóng)用地的利用效率。長此以往,農(nóng)民在耕地上私搭亂建現(xiàn)象屢禁不止,對農(nóng)用地造成極大的浪費[4]。

    1.3農(nóng)業(yè)種植仍以漫灌為主,水資源浪費嚴(yán)重

    金塔縣地處巴丹吉林沙漠腹地,屬于典型的溫帶大陸性氣候,常年干旱缺水。2014年,全縣水資源可利用量僅為4.77億m3,而總需水量卻達到5.6億m3,其中,僅農(nóng)業(yè)及生態(tài)灌溉用水就達到5.4億m3,與此同時,水資源利用效率卻十分低下,農(nóng)業(yè)及生態(tài)灌溉水利用系數(shù)僅為0.46左右[5](先進地區(qū)和國家為0.7至0.8左右[6]),每年約有1萬hm2耕地和林草地?zé)o法得到灌溉,是典型的非灌不植農(nóng)業(yè)縣。雖然金塔縣近年來實施了節(jié)水工程,但總體上仍以渠道襯砌為主。這使得金塔縣只能依水而耕,而金塔縣違法侵占的土地正是臨近黑河流域,具有天然的灌溉條件。

    1.4種植結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整,農(nóng)地產(chǎn)值較低

    近年來,農(nóng)產(chǎn)品價格特別是小麥和玉米價格的下跌,直接影響到農(nóng)業(yè)增加值和農(nóng)民收入增長。棉花面積調(diào)減后,很大一部分面積調(diào)整到玉米種植上,玉米又成為全縣增收的主要農(nóng)作物之一,但隨著國家加強農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,調(diào)減玉米種植面積力度加大,今后將對農(nóng)民增收產(chǎn)生重要影響。由于金塔農(nóng)產(chǎn)品加工層次低,產(chǎn)業(yè)鏈短,產(chǎn)品附加值低,對市場的抗風(fēng)險能力弱,農(nóng)產(chǎn)品加工原料不足與部分農(nóng)產(chǎn)品出售難問題并存,嚴(yán)重制約了金塔縣的農(nóng)地產(chǎn)值和效益。

    2 推進耕地集約利用是治本之策

    土地是民生之本﹑發(fā)展之基,金塔縣和額濟納旗兩地重視耕地是無可厚非的,但通過明爭暗占,甚至暴力搶奪等違法手段,絕非長久之計。因此,應(yīng)徹底解決邊界糾紛,除了應(yīng)繼續(xù)依法依據(jù)做好邊界劃分工作,教育引導(dǎo)基層干部提高法制意識外,還應(yīng)從提高耕地集約利用的角度尋求治本之策,維護邊界長期穩(wěn)定。

    2.1盤活存量耕地

    提高耕地集約化,首要任務(wù)是提高耕地利用率,盤活現(xiàn)有耕地資源。一方面應(yīng)通過農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)保障活力。通過實施基本農(nóng)田保護﹑中低產(chǎn)田改造﹑沙化土地整治等一系列綜合建設(shè)項目,為盤活存量土地創(chuàng)造條件。另一方面應(yīng)通過土地流轉(zhuǎn)激發(fā)活力。探索實施“土地托管合作社”等流轉(zhuǎn)方式,把農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集約化程度高﹑經(jīng)營能力強的合作社。為此,縣農(nóng)業(yè)部門可牽頭建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺,為流轉(zhuǎn)雙方提供政策咨詢﹑合同簽訂﹑糾紛調(diào)處等全過程服務(wù),避免出現(xiàn)有合作無監(jiān)管,有規(guī)程無服務(wù)現(xiàn)象。

    2.2激活增量耕地

    在金塔縣188.77萬hm2土地上,未開發(fā)利用農(nóng)地占87.06%,開發(fā)潛力巨大。金塔縣地勢平坦﹑土壤條件較好,這些未利用地開發(fā)成耕地后,經(jīng)過2﹑3年熟化,就能產(chǎn)生經(jīng)濟效益。具體可采取:(1)荒灘造林,發(fā)展生態(tài)林業(yè)。早些年,金塔縣在水庫邊緣沙漠種植灌木林近0.067萬hm2,截至2011年,全縣增加森林0.67萬hm2,形成了天然的綠色屏障。在發(fā)展生態(tài)林業(yè)的同時,還可以發(fā)展農(nóng)林經(jīng)濟。2011年,金塔縣航天鎮(zhèn)通過發(fā)展枸杞加工產(chǎn)業(yè),在未利用地上種植枸杞160多hm2,不僅開拓了荒地,還實現(xiàn)了經(jīng)濟和生態(tài)效益。(2)開發(fā)荒灘戈壁,發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。將未開發(fā)荒灘戈壁納入儲備用地,通過劃撥儲備用地,鼓勵民間資本發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。冰壩河灘過去是一個風(fēng)沙口,土地沙化嚴(yán)重,金塔縣引進過一家私企,經(jīng)過5年共開發(fā)治理土地280多hm2,種植防護林11.33hm2﹑經(jīng)濟林4hm2,每年培育苗木3萬余株﹑花卉5萬盆,實現(xiàn)了“戈壁變良田﹑荒漠變綠蔭”。實踐證明,因地制宜開發(fā)利用荒灘戈壁,可以實現(xiàn)節(jié)地和增效雙贏。

    2.3發(fā)展節(jié)水灌溉

    水是農(nóng)業(yè)的命脈,節(jié)地必先節(jié)水。(1)加強節(jié)水工程建設(shè)。金塔縣曾引進以色列滴灌造林技術(shù),在解放村水庫西岸的沙丘上栽植梭梭﹑沙拐棗﹑紅柳等沙生植被2.67多hm2,當(dāng)年成活率就達到了95%[7]。金塔是全省的產(chǎn)棉大縣,棉花種植面積每年都在2萬hm2左右。早在2005年,金塔縣在古城鄉(xiāng)舊寺墩建設(shè)了13.33hm2的棉花膜下滴灌示范區(qū),經(jīng)實驗,采用膜下滴灌技術(shù)的棉花比普通棉花每667m2均節(jié)水225m3﹑節(jié)肥13kg﹑增產(chǎn)52kg。因此,發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè),節(jié)水工程是基礎(chǔ)。(2)完善水權(quán)制度。完善符合金塔實際的水價方案,逐步做到按成本征收,并提取工程折舊費和農(nóng)民用水者協(xié)會運行管理費,以此保障各級水利工程的日常維護和管理。(3)強化日常監(jiān)管。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)日常監(jiān)管職責(zé),把農(nóng)田節(jié)水工程的管理權(quán)交付用水者協(xié)會,通過專管與群管相結(jié)合,解決節(jié)水工程有人建無人管﹑有功能無責(zé)任的問題。同時應(yīng)以水定田,確定合理的農(nóng)﹑林﹑牧用地比例,合理配置行業(yè)用水。

    2.4調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)

    一方面應(yīng)依托金塔縣制種基地的優(yōu)勢,不斷改良棉花﹑玉米﹑小麥等傳統(tǒng)優(yōu)勢作物,鞏固甘肅省河西地區(qū)主應(yīng)產(chǎn)糧大縣和甘肅第一產(chǎn)棉大縣的地位。另一方面應(yīng)持續(xù)推進日光溫室﹑枸杞加工﹑恒溫保鮮﹑冷鏈物流等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目建設(shè),加快葡萄﹑駿棗﹑樹莓等特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)步伐。金塔縣羊井子灣鄉(xiāng)通過扶持葡萄產(chǎn)業(yè),目前全鄉(xiāng)葡萄種植面積達477.33hm2,超過全鄉(xiāng)耕地面積一半以上。航天鎮(zhèn)把枸杞作為主打產(chǎn)業(yè),種植面積達到400hm2以上,并新建枸杞制干生產(chǎn)線10條,年生產(chǎn)枸杞干果1500t,實現(xiàn)經(jīng)濟收入4500萬元。此外,還可以通過政策扶持,引導(dǎo)沙區(qū)農(nóng)戶發(fā)展甘草﹑蓯蓉﹑鎖陽等附加值更高的沙產(chǎn)業(yè)。

    2.5處理好城鎮(zhèn)建設(shè)用地和耕地的關(guān)系

    城鎮(zhèn)建設(shè)是縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要部分,也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ),但絕不能以侵占耕地為代價。因此,首要任務(wù)是協(xié)調(diào)和處理好耕地保護和建設(shè)用地的關(guān)系,具體可采取:(1)規(guī)劃先行,統(tǒng)籌考慮。政府在市政規(guī)劃中應(yīng)從長遠(yuǎn)考慮﹑大局著手,合理規(guī)劃工﹑農(nóng)﹑商用地區(qū)域分配和面積比例。(2)加大企業(yè)落地審核力度。從項目申報﹑立項到土地供應(yīng),全程嚴(yán)格審核[8],注重引進高效益﹑高附加值﹑用地用水少的項目。(3)合理利用土地。嚴(yán)格按土地規(guī)劃實施用地,保證耕地面積和城鎮(zhèn)的發(fā)展實際相一致,嚴(yán)控用地容積率和綠地率。

    [1]金塔縣地方史志辦公室金塔年鑒(2015綜合卷).金塔:出版者不詳,2015

    [2]金塔縣地方史志編纂委員會.金塔縣志(1990-2008).蘭州:甘肅文化出版社,2010

    [3]侯娟娟,馬莉.論西部地區(qū)土地資源的可持續(xù)利用.甘肅農(nóng)業(yè),2008,(12):38~39

    [4]仲偉.甘肅省金塔縣水資源開發(fā)與保護的對策淺析.中國水運,2015,15(6):120~121

    [5]中國工程院.中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報告.中國水利,2000,(8):5~17

    [6]藺栓保.甘肅省金塔縣膜下滴灌技術(shù)應(yīng)用.北京農(nóng)業(yè),2014,(12):206~207

    [7]李桂成.實施土地集約化管理提高土地資源利用率.農(nóng)業(yè)與技術(shù),2015,35(20):210

    河南省科技計劃項目(0624050020);河南省自然科學(xué)基金(2011B5200l9)

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