淮河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目試點(diǎn)政府購(gòu)買服務(wù)的探索

呂 雷 張 玉

淮河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目試點(diǎn)政府購(gòu)買服務(wù)的探索

呂 雷 張 玉

為了進(jìn)一步推廣和規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，財(cái)政部2015年1月試行了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。為了響應(yīng)改革要求，本文以淮河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目（不包括自動(dòng)監(jiān)測(cè)站運(yùn)維部分）為對(duì)象，探索中央預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)分步程序，提出水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的一系列構(gòu)思和建議。

一、研究目的和背景

1.研究目的

根據(jù)財(cái)政部試行《管理辦法》文件要求，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推廣和規(guī)劃政府購(gòu)買服務(wù)，把政府承擔(dān)的部分公共事項(xiàng)和履職所需服務(wù)，按照一定的程序和方式通過市場(chǎng)機(jī)制，轉(zhuǎn)由社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，政府按照合同約定監(jiān)督驗(yàn)收成果、支付相關(guān)費(fèi)用。

本文以淮河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目為對(duì)象，為規(guī)避該項(xiàng)目一次性全面實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，探索如何分步實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，逐步拓展水利部預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，區(qū)分水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目中哪些可以實(shí)施、哪些不可以實(shí)施，可以實(shí)施的業(yè)務(wù)中又如何合理分步開展，需要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)防控問題和措施有哪些。通過實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，把一般性業(yè)務(wù)交由社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，使項(xiàng)目目標(biāo)完成得更高效、更經(jīng)濟(jì)。

2.研究背景

（1）項(xiàng)目簡(jiǎn)介

淮河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目是水利部流域機(jī)構(gòu)承擔(dān)的水資源管理類項(xiàng)目，由淮河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)測(cè)中心）承擔(dān)監(jiān)測(cè)任務(wù)，旨在對(duì)流域范圍內(nèi)省界斷面、水功能區(qū)等水質(zhì)進(jìn)行采樣、化驗(yàn)和統(tǒng)計(jì)分析等一系列操作處理過程，全面系統(tǒng)收集和掌握流域省界水體水質(zhì)狀況及變化趨勢(shì)，掌握全流域水功能區(qū)、跨流域調(diào)水水質(zhì)狀況，為流域水資源管理與保護(hù)、流域水污染防治、保障人民群眾的飲水安全提供科學(xué)的基礎(chǔ)信息支撐。這是《水法》《水污染防治法》《流域水污染防治暫行條例》等有關(guān)法律法規(guī)賦予流域監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，也是水利部三定方案對(duì)流域監(jiān)測(cè)中心的基本職責(zé)要求。

（2）項(xiàng)目歷年績(jī)效目標(biāo)情況

2010年始，淮河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目納入水利部績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施多年，監(jiān)測(cè)成果豐碩，年度績(jī)效目標(biāo)設(shè)置科學(xué)合理，年度績(jī)效考評(píng)結(jié)果優(yōu)秀，取得了良好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。

（3）項(xiàng)目質(zhì)量控制體系建設(shè)情況

按照《實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定評(píng)審準(zhǔn)則》（國(guó)認(rèn)實(shí)函〔2006〕141號(hào)）、《水利質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)計(jì)量認(rèn)證評(píng)審準(zhǔn)則》（SL309-2013）及行業(yè)主管部門水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理七項(xiàng)制度的要求，監(jiān)測(cè)中心建立了流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量控制體系，用以保障監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)完整可靠、真實(shí)有效。該體系經(jīng)多年多次修訂，體系設(shè)置合理、較為完善，是水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目有效實(shí)施開展的工作指南和有力保障。

二、國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展

2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），明確了政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和總體要求，指出到2020年在全國(guó)基本建立比較完善的政府購(gòu)買服務(wù)制度；2013年12月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2013〕111號(hào)），要求各地區(qū)各部門積極行動(dòng)、主動(dòng)部署，抓緊落實(shí)、有序推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作；2014年4月，財(cái)政部再次要求每個(gè)中央部門都要有試點(diǎn)項(xiàng)目。同時(shí)印發(fā)了《關(guān)于做好2014年中央部門政府購(gòu)買服務(wù)的通知》（財(cái)綜〔2014〕18號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范了政府購(gòu)買服務(wù)工作流程。

水利部結(jié)合財(cái)政部文件要求，積極探索試點(diǎn)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，但水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目目前尚不屬于水利部政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目，水質(zhì)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)開展政府購(gòu)買服務(wù)國(guó)內(nèi)尚無先例。2014年湖南省開始試點(diǎn)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)部分政府購(gòu)買服務(wù)，淮河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)部分雖未納入試點(diǎn)政府購(gòu)買服務(wù)，但已通過政府采購(gòu)方式對(duì)外招標(biāo)運(yùn)維單位進(jìn)行購(gòu)買服務(wù)嘗試。但針對(duì)水質(zhì)監(jiān)測(cè)非自動(dòng)監(jiān)測(cè)部分，國(guó)內(nèi)尚無購(gòu)買服務(wù)水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目先例，因此，本文從業(yè)務(wù)流程角度嘗試分步開展政府購(gòu)買服務(wù)的探索。

三、購(gòu)買服務(wù)實(shí)施流程與策略

淮河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，從時(shí)間上劃分，每月完成工作量同等類務(wù)基本相同（特殊汛期項(xiàng)目在汛期內(nèi)每月相同），可以分月管理；從業(yè)務(wù)流程劃分，可以把項(xiàng)目階段分為條件保障、科學(xué)采樣、及時(shí)化驗(yàn)、質(zhì)量控制和統(tǒng)計(jì)分析五個(gè)步驟，每步職責(zé)劃分清晰，既相互獨(dú)立，又項(xiàng)目關(guān)聯(lián)，流程層次分明，利于分段實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，具體步驟圖解如圖1。

圖1 淮河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目實(shí)施流程圖

通過圖解分析：按照政府采購(gòu)服務(wù)范圍界定，兼考慮保障國(guó)家水環(huán)境數(shù)據(jù)安全性，其中“分析與報(bào)告”和“質(zhì)量控制”兩項(xiàng)核心業(yè)務(wù)不實(shí)施外部采購(gòu)，由具體采購(gòu)人實(shí)施。除上述兩項(xiàng)業(yè)務(wù)外，可以實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的有條件保障、前期準(zhǔn)備、科學(xué)采樣、測(cè)試化驗(yàn)四項(xiàng)業(yè)務(wù)。

1.前期準(zhǔn)備和條件保障業(yè)務(wù)

按照流程分類，第一步試點(diǎn)的內(nèi)容是條件保障和前期準(zhǔn)備，具體內(nèi)容涉及水質(zhì)監(jiān)測(cè)過程中監(jiān)測(cè)人員的勞務(wù)派遣、檢測(cè)試劑和專用材料的采購(gòu)、小型儀器維修維護(hù)、實(shí)驗(yàn)室物業(yè)管理和監(jiān)測(cè)車輛租賃與運(yùn)維等，可以根據(jù)具體事項(xiàng)通過市場(chǎng)公開的方式，確定最佳采購(gòu)人提供水質(zhì)監(jiān)測(cè)前期準(zhǔn)備和條件保障相關(guān)具體業(yè)務(wù)需求。

主要控制手段：步驟監(jiān)控按具體內(nèi)容分別實(shí)施，監(jiān)測(cè)人員的勞務(wù)派遣可以采取定期考核制度；檢測(cè)試劑可以采取不定期抽樣分析；實(shí)驗(yàn)室物業(yè)管理可以由質(zhì)控部門實(shí)時(shí)監(jiān)控抽查。

2.科學(xué)采樣業(yè)務(wù)

水質(zhì)采樣是水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確有效的前提，只有科學(xué)的取樣、及時(shí)的運(yùn)送、規(guī)范的移交才能保證水質(zhì)監(jiān)測(cè)水樣的安全可靠。

在該業(yè)務(wù)購(gòu)買過程中，購(gòu)買人需進(jìn)行必要的質(zhì)量控制，控制內(nèi)容包括采樣地點(diǎn)的GPS定位、采樣人員取樣過程的規(guī)范性、運(yùn)輸時(shí)效的及時(shí)性。

主要控制手段：可以在車輛內(nèi)外安裝監(jiān)控?cái)z像記錄裝置，記錄采樣、存樣、送樣全過程；可以給監(jiān)測(cè)車輛配置專用定位系統(tǒng)，隨時(shí)監(jiān)控車輛所處位置。

3.測(cè)試化驗(yàn)業(yè)務(wù)

測(cè)試化驗(yàn)是整個(gè)項(xiàng)目重點(diǎn)內(nèi)容，也是該項(xiàng)目最后一項(xiàng)可以購(gòu)買服務(wù)的事項(xiàng)，該業(yè)務(wù)承接前提是必須確保測(cè)試數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

結(jié)合水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量控制體系要求，該業(yè)務(wù)內(nèi)容及流程包括：水質(zhì)樣品的前期處理，按照項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)分類內(nèi)容確定實(shí)施水質(zhì)監(jiān)測(cè)部門，每部門為一個(gè)責(zé)任中心，每個(gè)責(zé)任中心負(fù)責(zé)人監(jiān)督確?；?yàn)過程科學(xué)合理，化驗(yàn)人員操作規(guī)范有效，對(duì)責(zé)任中心數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)；數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析、復(fù)核等程序按照質(zhì)量控制體系規(guī)范完成；業(yè)務(wù)記錄過程完整真實(shí)全面。

主要控制手段：監(jiān)測(cè)化驗(yàn)過程監(jiān)控記錄簽字確認(rèn)、合理保存；監(jiān)測(cè)化驗(yàn)過程符合質(zhì)量控制體系規(guī)范，進(jìn)行必要比照分析；監(jiān)測(cè)化驗(yàn)員通過計(jì)量認(rèn)證考核持證上崗，操作符合質(zhì)控手冊(cè)規(guī)范；復(fù)核員和責(zé)任中心負(fù)責(zé)人認(rèn)真負(fù)責(zé)、合理確認(rèn)。

按照上述業(yè)務(wù)流程分步實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)分年度進(jìn)行，每步驟試點(diǎn)期限1～2年。如果2017年開始試點(diǎn)，預(yù)計(jì)2020年前該項(xiàng)目可以基本全面實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，滿足財(cái)政部對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)制度建立的相關(guān)要求。同時(shí)可以逐步探索適合該項(xiàng)目的政府購(gòu)買服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，滿足流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目目標(biāo)需求，全面系統(tǒng)地收集和掌握水質(zhì)狀況及變化趨勢(shì)，更好地服務(wù)流域水資源保護(hù)事業(yè)。

四、目前政策中的困惑

政府購(gòu)買服務(wù)資格主體資格的困惑。按照財(cái)政部試行《管理辦法》第四條要求，政府購(gòu)買服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。目前，淮河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)部分預(yù)算實(shí)施單位為監(jiān)測(cè)中心，屬于中央差額撥款事業(yè)單位，無行政管理職能，不具備政府購(gòu)買服務(wù)資格。監(jiān)測(cè)中心上級(jí)部門淮河流域水資源保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱水保局）是具有行政職能的事業(yè)單位，承擔(dān)流域水資源保護(hù)的行政職責(zé)，具備政府購(gòu)買服務(wù)主體資格，因此，水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目如果實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)需轉(zhuǎn)由水保局實(shí)施。

承接政府購(gòu)買服務(wù)主體資格的困惑。按照目前事業(yè)單位分類改革進(jìn)程，監(jiān)測(cè)中心申報(bào)為公益一類事業(yè)單位?！豆芾磙k法》第六條規(guī)定，承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體包括在登記管理部門登記或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。由此可以確定：一旦水質(zhì)監(jiān)測(cè)政府購(gòu)買服務(wù)主體資格由水保局實(shí)施，監(jiān)測(cè)中心將不具備承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體資格，也就無法實(shí)施參與政府購(gòu)買服務(wù)。因此該問題必須和事業(yè)單位分類改革連同考慮，待政府服務(wù)管理相關(guān)細(xì)則進(jìn)一步出臺(tái)后才能解決

（作者單位：淮河流域水資源保護(hù)局233001）