確權·確資·確人·確股

確權·確資·確人·確股

■ 作為中國改革的宏大敘事，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是具有中國特色的農(nóng)村生產(chǎn)關系的一次重大調整和變革，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、培育新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的必然選擇，旨在探索農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式，釋放農(nóng)村集體產(chǎn)權的澎湃新動能，建立健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度體系。

從2013年中央農(nóng)村工作會議講話到今年4月赴大包干發(fā)源地小崗村考察，習近平總書記對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革提出了新要求。今年，農(nóng)村承包地確權登記頒證整省試點擴至22個，同時農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化改革試點也在全國多個地區(qū)推開。接下來，各地要把此項改革提上重要議事日程，把確權、確資、確人、確股當作改革先手棋，依法明晰資產(chǎn)權屬、摸清資產(chǎn)底數(shù)、核定成員身份、配置集體股份，建立健全農(nóng)村集體股權配置機制。

★目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革已在全國鋪開。截至2015年年底，全國已有4.7萬個村和5.7萬個組完成改革，量化資產(chǎn)6578.1億元。

★四川省明確，力爭今年9月底前全省115個縣（市、區(qū)）全部完成農(nóng)村承包經(jīng)營權確權登記成果檢查驗收。

★5月1日，《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》實施；7月1日，修訂后的《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》實施，均對資產(chǎn)權屬、資產(chǎn)運營等作了規(guī)定。

■本刊首席時政觀察員

【本文重要信源】

1.韓長賦:積極穩(wěn)妥扎實推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革；2.葉興慶:農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的方法決定成??；3.黃延信：發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的幾個問題確權，厘定產(chǎn)權歸屬實現(xiàn)“以證管權”

確權，要精準界定農(nóng)村集體資產(chǎn)用益物權，實現(xiàn)集體產(chǎn)權證件化、數(shù)量化、身份化、股份化，解決農(nóng)村產(chǎn)權歸屬不清、權責不明、保護不嚴的問題，做到確實權、頒鐵證，建立“以證管權”新機制。從實際操作角度考慮，應推行“3+X”確權模式。其中，“3”是指農(nóng)村“三塊地”，包括農(nóng)村承包土地、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體建設用地；“X”是指其他農(nóng)村集體資產(chǎn)，包括集體林地、小型農(nóng)田水利工程、集體土地上的農(nóng)房等。

劃硬杠杠，全面開展“三塊地”確權。首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記，必須把不誤進度作為基本要求，確保2018年底向中央交賬。要實行“照相式”確權，把好摸底關、登記關、頒證關和建檔關，做到承包面積、承包合同、經(jīng)營權登記簿、經(jīng)營權證書“四相符”，承包地分配、承包地四至邊界測繪登記、承包合同簽訂、承包經(jīng)營權證書發(fā)放“四到戶”，保證事后“不翻燒餅”。針對不同農(nóng)村進行分類確權，原則上以“確地”為主，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、城市近郊區(qū)，在尊重農(nóng)民意愿的前提下也可確權確股不確地。其次，集體經(jīng)營性建設用地，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，不能確定到具體的農(nóng)戶。再次，農(nóng)村宅基地確權要實行統(tǒng)一調查、統(tǒng)一確權

1登記、統(tǒng)一發(fā)證，嚴格實行一戶一宅、拆舊建新、法定面積、按規(guī)確權，建立農(nóng)村宅基地數(shù)據(jù)庫共享機制，實現(xiàn)登記發(fā)證成果的數(shù)字化管理和信息化應用。

統(tǒng)籌推進，集體產(chǎn)權確權頒證全覆蓋。除了“三塊地”等資源性資產(chǎn)外，資金和經(jīng)營性資產(chǎn)均由集體組織運營，收益權歸集體成員共同所有，不宜把產(chǎn)權邊界分割到戶、到人。另外，包括農(nóng)村基礎設施、學校和農(nóng)村醫(yī)療機構等非經(jīng)營資產(chǎn)也不應分割到戶、到人。而作為農(nóng)村集體生產(chǎn)性資產(chǎn)，農(nóng)村集體土地所有權、集體林權、小型水利工程產(chǎn)權等則要統(tǒng)籌進行確權頒證，集體林確權也要重點推進，當前主要工作是建立健全基礎信息，優(yōu)化林權IC卡應用功能，規(guī)范林權變更登記、經(jīng)營權流轉登記、林權抵押登記。農(nóng)村小型水利工程確權，要按照明晰所有權、放開使用權、搞活經(jīng)營權、落實處置權、保障收益權的思路，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則明晰產(chǎn)權，受益戶共同出資興建的蓄水池等工程歸產(chǎn)權歸受益戶共同所有。

【決策看點】

●《農(nóng)村綠皮書:中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預測（2015—2016）》指出，目前農(nóng)村產(chǎn)權制度改革耗費較高的成本，改革的成本分攤政策和機制尚不完善。主要有三類稅費。一是分紅時的個人所得稅。改革前，集體成員以福利等形式分配集體收益，不需要繳納個人所得稅。改制后，公司或社區(qū)股份合作社派發(fā)股份紅利則需要繳納20%的個人所得稅。二是集體經(jīng)濟組織改制中更名需要繳納資產(chǎn)額3%的契稅和0.3%的交易費。三是改制后新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大多以物業(yè)出租為主，要繳納營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅等7種稅費，若改制后全部按章納稅，綜合稅率達到36%。

【鏈 接】

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的方法決定成敗

如何推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，國研中心農(nóng)村部部長葉興慶撰文提出，首先要回答三個關鍵問題，即：集體產(chǎn)權歸誰所有，要有明確、統(tǒng)一的說法；集體產(chǎn)權歸誰支配，要明確集體經(jīng)濟組織職能；集體產(chǎn)權歸誰用益，要界定誰是集體成員。其次要采取三條路徑分類推進，即：國家、集體、成員利益統(tǒng)籌兼顧；資源性、公益性、經(jīng)營性資產(chǎn)分類改革；一般農(nóng)區(qū)、城郊地區(qū)、城市化地區(qū)各有側重。再次要把握三個關鍵環(huán)節(jié)，即：確權登記頒證，做好基礎性工作；探索還權賦能，解決突出問題；規(guī)范流轉交易，建立制度體系。

資料來源：《中國經(jīng)濟時報》2016年3月18日

2確資，摸清家底建立資產(chǎn)賬本

確資，關鍵是摸清集體資產(chǎn)“家底”，通過清理全面摸清村、組集體所有的資產(chǎn)存量、結構、分布和運行效益情況，做到賬實、賬款相符，債權、債務真實明晰，建立集體資產(chǎn)臺賬，頒發(fā)資產(chǎn)登記證書，解決農(nóng)村集體資產(chǎn)底數(shù)不清、財務管理混亂、資產(chǎn)資源處置不規(guī)范等問題，將集體資產(chǎn)“糊涂賬”變?yōu)椤懊靼踪~”，為農(nóng)村集體產(chǎn)權量化確權改革提供依據(jù)。

準確入賬，保證賬賬相符、賬證相符。農(nóng)村集體資產(chǎn)清理確資應在縣級、鄉(xiāng)級、村級不同層級設立工作小組，負責指導、協(xié)調和實施農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的清產(chǎn)核資工作。清產(chǎn)確資不得損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權益，任何組織和個人不得平調、截留和挪用農(nóng)村集體資產(chǎn)。堅持全面徹底清理，把農(nóng)村集體所有的資金、資產(chǎn)、資源全部納入清產(chǎn)確資范圍，以會計核算資料為基礎，先賬內、后賬外逐項進行清查核實，通過賬實、賬證、賬賬核對，確定盤盈盤虧情況。要將各項收支業(yè)務、資產(chǎn)、負債完整準確入賬，保證賬賬相符、賬證相符，編制清產(chǎn)確資基準日的各類會計報表及明細表；對貨幣資金、應收及預付賬款、對外投資、存貨、固定資產(chǎn)和賬外資產(chǎn)、資源，要逐項清理、仔細核對；對資產(chǎn)、資源承包租賃合同或協(xié)議，要逐一調閱、認真審查；對固定資產(chǎn)要以賬面數(shù)為基礎，賬內賬外相結合，逐筆逐項盤點；對資源性資產(chǎn)，采取實地查看與重新測量相結合的辦法進行盤點。村務監(jiān)督委員會負責清產(chǎn)確資中的核實環(huán)節(jié)，要認真履行工作職責，通過查詢賬目及憑證、查閱合同與協(xié)議、詢問當事人、實地調查、組織評估等形式，對資產(chǎn)數(shù)額、權屬、臺賬與實物、處置與管理等情況進行核實，做到數(shù)額無誤、產(chǎn)權明確、現(xiàn)狀清楚。

3確人，界定資格明晰身份權利

確人，重點是科學合理界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，明確“集體身份”，這是難點中的難點。在這方面，四川省已在全國率先出臺《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定指導意見》，為其他地方提供了有益借鑒。但從多數(shù)地方的情況看，成員資格界定上受當?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習慣等因素影響，“鄉(xiāng)土”色彩較濃。特別隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，在城鄉(xiāng)人口流動加快，農(nóng)村外來人口日益增多，加之部分原居民離開本村進城務工、經(jīng)商，造成農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)有人口與傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織人口高度不重合，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)甚至出現(xiàn)了農(nóng)村原居民與外來常住人口數(shù)量倒掛現(xiàn)象。

堅持依法依規(guī)、尊重事實和寬接受、廣覆蓋原則。

農(nóng)村集體成員資格界定應尊重歷史、立足現(xiàn)實和寬接受、廣覆蓋的原則，堅持以戶籍登記為基礎，以法律法規(guī)為依據(jù)，以村規(guī)民約為參考，以履行義務為條件，以民主評議為結果，綜合戶籍關系、土地承包、居住情況、經(jīng)濟分配、履行義務等因素，確保歷史與現(xiàn)實相銜接、權利與義務相對等相統(tǒng)一，實現(xiàn)成員固化定紛止爭，防止侵犯少數(shù)人利益，妥善解決婚嫁子女、離異婦女、農(nóng)轉非人員、收養(yǎng)人員等特殊人群的權益問題。具體來說，集體成員資格保留問題比較敏感，要對包括原籍在本集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)役士兵、大中專院校在讀學生、服刑人員及符合相關規(guī)定的其他人員的資格保留作出明確規(guī)定。同時，要對新增成員的資格作出明晰劃分，主要包括：本集體經(jīng)濟組織成員的新生子女，且戶口在本集體經(jīng)濟組織的；本集體經(jīng)濟組織成員再婚后其配偶及子女戶口遷入本集體經(jīng)濟組織的，符合《村規(guī)民約》相關規(guī)定的；本集體經(jīng)濟組織成員刑滿釋放后，入戶本集體經(jīng)濟組織的。

【決策看點】

●再過四年，江蘇全省農(nóng)民變“股東”。近日，有關媒體的調查發(fā)現(xiàn)，江蘇省在2015年被中央列為土地確權整省推進試點省，到今年6月底，全省99%的應確權行政村啟動了確權工作，其中52.77%的行政村完成了合同簽訂任務，目標是到今年底基本完成土地確權，明年進入掃尾階段。截至今年6月底，全省完成經(jīng)營性凈資產(chǎn)股份量化的村(居)共6751個，正在改革的村(居)296個，占總村數(shù)的40%。到2020年，全省農(nóng)村集體產(chǎn)權改革必須完成。4年后，全省農(nóng)民都將成為“股東”。

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貴州農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革“四確一建”“五定”的湄潭模式

8月15日，國家農(nóng)村改革試驗區(qū)貴州省湄潭縣宣布掛牌成立該省首批村級集體股份經(jīng)濟合作社。目前，全縣16個試點村已先后完成了集體經(jīng)濟組織成員確認、集體資產(chǎn)清查和股權設置與量化等工作，成功探索出“確員、確權、確股、確管，建產(chǎn)權交易平臺”的“四確一建”經(jīng)驗，取得了“確員定股東、確權定資產(chǎn)、確股定歸屬、確管定經(jīng)營、平臺定市場”的“五定”改革成果。該縣采取“確權確股不確資”方式，將集體資產(chǎn)在集體經(jīng)濟組織成員中按1人1股平均量化，只設成員股、不設集體股和其他股，并以“人為基數(shù)，戶為單位”核發(fā)股權證書。

資料來源：《經(jīng)濟參考報》2016年8月16日

4確股，明確按份共有量化配股

確股，要把集體資產(chǎn)股份公平合理分配到集體經(jīng)濟組織成員，發(fā)放股權證，建立股權量化配置機制，推動農(nóng)村集體成員資格從“戶籍身份”向“股東身份”轉變，從“共同共有”向“按份共有”轉變，改變集體資產(chǎn)看似“人人有份”、實際上“人人無份”的狀態(tài)，真正做到資產(chǎn)變股權、農(nóng)民當股東。

“一村一策”，因村制宜。

首先，劃定實施基本型股改的村社范圍。此類村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)較少、集體經(jīng)濟無穩(wěn)定收入來源，要先界定固化成員，暫不量化資產(chǎn)，實行確權確股不確股值，只明確成員在集體資產(chǎn)中的股份數(shù)，待集體經(jīng)濟發(fā)展到一定水平后再量化集體資產(chǎn)。其次，劃定實施規(guī)范化股改的村社范圍。集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)數(shù)額較大，集體經(jīng)濟收入來源穩(wěn)定、經(jīng)營性收入較多、增長潛力較大的城中村、園中村、鎮(zhèn)中村、近郊村及經(jīng)濟強村，原則上要實施規(guī)范化股改，按照股份人格化、運作市場化、管理法治化、分配股紅化的要求，明確股權股值。

股權設置要靈活，股權流轉要漸進。股權設置應堅持人人有股，按貢獻大小適當體現(xiàn)差距的原則；堅持股種宜少不宜多、股值宜小不宜大、類別宜粗不宜細的原則。人口股按集體資產(chǎn)凈額的總值或一定比例折股量化；農(nóng)齡股根據(jù)集體成員的勞動時間和貢獻配置；集體股原則上不設，政府不宜作出硬性規(guī)定，村級公共事業(yè)經(jīng)費可通過提取公積公益金的方式解決。通常情況下，應以“人口股”為主，“農(nóng)齡股”為輔，“人口股”占比原則上不少于50%。股權管理，應實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的靜態(tài)模式，也可實行動態(tài)流轉，現(xiàn)階段股權轉讓不宜突破本集體經(jīng)濟組織的范圍，待條件成熟后，逐漸放寬股權流轉的范圍，形成以市場為基礎的產(chǎn)權交易制度，實現(xiàn)股權流轉社會化。