法律視角下的體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資

陸　安，李勇勤

(1.南京體育學(xué)院 研究生部，江蘇 南京 210014；2.南京體育學(xué)院 奧林匹克學(xué)院，江蘇 南京 210014)

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法律視角下的體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資

陸安1，李勇勤2

(1.南京體育學(xué)院 研究生部，江蘇 南京 210014；2.南京體育學(xué)院 奧林匹克學(xué)院，江蘇 南京 210014)

摘要:從我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資中存在的法律問(wèn)題入手，從PPP的法律內(nèi)涵以及運(yùn)用PPP的優(yōu)越性兩個(gè)方面對(duì)體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資的趨勢(shì)進(jìn)行了分析，并對(duì)完善體育基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資制度提出了建議：放寬準(zhǔn)入制度；加強(qiáng)財(cái)政配套制度建設(shè)；設(shè)立體育基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)基金；完善相關(guān)法律體系。

關(guān)鍵詞：體育產(chǎn)業(yè)；基礎(chǔ)設(shè)施；法律問(wèn)題；PPP融資

目前我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)融資項(xiàng)目由于起步晚，受制于法律、體制、資源等因素，面臨融資模式單一、資金來(lái)源不足等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了投融資項(xiàng)目的順利進(jìn)行。尤其是體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面，如體育場(chǎng)館、健身配套設(shè)施、奧運(yùn)村、體育公園及配套交通系統(tǒng)等，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距較大。發(fā)達(dá)國(guó)家早已完成城市化進(jìn)程，各類基礎(chǔ)設(shè)施己經(jīng)比較完備，而且資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)；而我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，在發(fā)展道路上仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。但是，如果能設(shè)計(jì)科學(xué)高效的融資模式，完善相關(guān)法律制度，我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)必將迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)，而且可以拉動(dòng)內(nèi)需，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)由體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。

1我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資中存在的法律問(wèn)題

1.1體育產(chǎn)業(yè)融資機(jī)制不完善

我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)融資的市場(chǎng)機(jī)制尚未建立，融資渠道單一，政府在體育產(chǎn)業(yè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施融資活動(dòng)中還扮演著主要角色，各地大型文體基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多由政府財(cái)政和銀行貸款支持。而體育產(chǎn)業(yè)金融創(chuàng)新工具的缺乏使體育相關(guān)企業(yè)更難籌集到建設(shè)資金，體育產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)奪資本市場(chǎng)資源時(shí)處于劣勢(shì)。且體育投融資在實(shí)踐中缺少法律依據(jù)，只能依據(jù)《民法》、《公司法》、《合同法》等相關(guān)法律，體育產(chǎn)業(yè)融資市場(chǎng)體制建設(shè)的法制化進(jìn)程還不完善，體育投融資渠道缺乏創(chuàng)新，很多新型的金融工具沒(méi)有在體育產(chǎn)業(yè)中得到應(yīng)用。

1.2傳統(tǒng)政府投資模式難以為繼

體育產(chǎn)業(yè)公益性強(qiáng)，尤其是大型的體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館等基礎(chǔ)設(shè)施存在建設(shè)資金需求較大、投資回收周期較長(zhǎng)，甚至難以直接回收的特點(diǎn)，而且體育基礎(chǔ)設(shè)施大多屬于城市所在地的市政公用工程，一般由設(shè)施所在城市政府主導(dǎo)建設(shè)，其項(xiàng)目資金也主要來(lái)源于政府財(cái)政資金。我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資的傳統(tǒng)模式是，地方政府注資成立融資平臺(tái)，通過(guò)融資平臺(tái)向銀行貸款等方式融資。這些債務(wù)多數(shù)未按新《預(yù)算法》的要求納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，存在大量的隱性債務(wù)；而且因體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收入不足，專業(yè)度不高，未形成有效的商業(yè)模式，有的只能通過(guò)“借新還舊”來(lái)維持發(fā)展，陷入惡性循環(huán)，提高了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2014年下半年以來(lái)，《預(yù)算法》、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”)等一系列法律法規(guī)密集出臺(tái)，明確要以市場(chǎng)化方式治理龐雜的地方政府融資體系。新《預(yù)算法》規(guī)范了財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付，刪除了原《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算。43號(hào)文則明確“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”，“融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”等。以上新規(guī)施行后，政府負(fù)債范圍大大收緊，僅有發(fā)行地方政府債券一種方式進(jìn)行負(fù)債；融資平臺(tái)營(yíng)利性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)分離，不能采用以往的營(yíng)利性業(yè)務(wù)貼補(bǔ)公益性項(xiàng)目的做法，使得體育基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資將面臨極大困難。

1.3相關(guān)立法滯后

我國(guó)現(xiàn)行的體育法即1995 年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)體育法》，是我國(guó)體育領(lǐng)域的最高層次立法。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益完善，體育產(chǎn)業(yè)作為一項(xiàng)新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。尤其是體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅能夠滿足體育自身發(fā)展的需要，而且能提升城市公共服務(wù)水平，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高“人的城鎮(zhèn)化”質(zhì)量。但現(xiàn)行體育法并未對(duì)我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供足夠的法律保護(hù)，僅在第六章第四十四條提到體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，第四十五和四十六條中對(duì)體育設(shè)施有所涉及，但并未對(duì)體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出實(shí)質(zhì)性規(guī)定。雖然其他部門法如《民法通則》、《公司法》、《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等可以成為體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的準(zhǔn)據(jù)法，但是體育產(chǎn)業(yè)作為具有公益性和市場(chǎng)性雙重屬性的產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題具有特殊性，既不宜視作純粹的商業(yè)主體，也不能完全將責(zé)任推給政府，使得一些現(xiàn)行的部門法無(wú)法對(duì)具體問(wèn)題做出有針對(duì)性的規(guī)范。因此，為了保障我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展，有必要在體育法中對(duì)體育產(chǎn)業(yè)問(wèn)題加以規(guī)制，繼而再以體育法為龍頭，建立結(jié)構(gòu)合理、銜接有序的相關(guān)法規(guī)體系，改善體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資的法律環(huán)境。

2體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資的內(nèi)涵與優(yōu)越性

體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往資金投入大、建設(shè)周期長(zhǎng)、成本高、需求彈性小，社會(huì)效益突出。如上文所述，目前主要由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)其建設(shè)資金，而在新《預(yù)算法》語(yǔ)境下，日益緊縮的政府負(fù)債遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法負(fù)擔(dān)龐大的體育基礎(chǔ)設(shè)施支出。況且，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)容易導(dǎo)致“政府失靈”的對(duì)抗：一是制定公共政策時(shí)謀求的可能不是公眾利益最大化而是小集體利益或個(gè)人利益最大化；二是產(chǎn)生“尋租”現(xiàn)象，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，并影響競(jìng)爭(zhēng)的公平性，增加政策執(zhí)行成本；三是政府供給由于沒(méi)有明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)而缺乏激勵(lì)機(jī)制，難以達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。因此需要設(shè)計(jì)新的行之有效的融資方式，完善現(xiàn)有的融資制度，推動(dòng)其良性可持續(xù)發(fā)展。筆者認(rèn)為可采用PPP融資模式，吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

2.1PPP的法律內(nèi)涵

PPP(Public-Private-Partnership政府和社會(huì)資本合作)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

PPP模式在英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)成為一種提供公共服務(wù)的常用方式。1992年由于面臨經(jīng)濟(jì)衰退，公共支出不斷擴(kuò)大，英國(guó)首相梅杰首次提出了私人融資計(jì)劃PFI(Private Finance Initiative，即設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù))。PFI是PPP模式中眾多采購(gòu)方法的一種，2012年英國(guó)政府為了降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高公共部門權(quán)益，通過(guò)改革私人部門參與的方式，將PFI進(jìn)一步改進(jìn)為新型私人融資(PF2，即設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和維護(hù))。

PPP模式能更好地提高契約化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)法律機(jī)制的運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)多方共贏。體育基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建議周期普遍較長(zhǎng)，經(jīng)歷規(guī)劃、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等多個(gè)階段，所涉風(fēng)險(xiǎn)類型和表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣。這些風(fēng)險(xiǎn)，在PPP模式中主要通過(guò)一系列中長(zhǎng)期合同和三種法律關(guān)系，即投資法律關(guān)系、政府采購(gòu)法律關(guān)系和特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系，在政府和民營(yíng)資本間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在這種高度契約化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)法律機(jī)制中，政府兼具多重角色，不僅是代表公共利益的行政管理者、項(xiàng)目購(gòu)買者、特許權(quán)授予者，更是投資者，從而有效避免政府越權(quán)或消極不作為，約束政府誠(chéng)信履約，有利于融資安全。PPP的典型結(jié)構(gòu)為：地方政府或其部門公開(kāi)在社會(huì)招標(biāo)投標(biāo)或開(kāi)展政府采購(gòu)，吸引社會(huì)單位投標(biāo)。中標(biāo)單位將組建一個(gè)特殊目的公司(特殊目的公司一般是由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或第三方項(xiàng)目投資主體組成的股份有限公司，即SPV)，與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，由SPV負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，這個(gè)協(xié)議的目的不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行政府擔(dān)保,而是一個(gè)向金融機(jī)構(gòu)承諾將按與SPV簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定(如承諾賦予SPV政府補(bǔ)貼受益權(quán))，這個(gè)協(xié)議使SPV能比較順利地獲得銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券或開(kāi)展融資租賃等業(yè)務(wù)。這種融資模式的優(yōu)勢(shì)在于：政府一方面賦予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一方面SPV可將政府補(bǔ)貼受益權(quán)作為出質(zhì)標(biāo)的出質(zhì)給金融機(jī)構(gòu)，來(lái)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及提高運(yùn)營(yíng)效率。

2.2體育基礎(chǔ)設(shè)施融資運(yùn)用PPP模式的優(yōu)越性

英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施專家Olivia Jensen表示，中國(guó)將是全球范圍內(nèi)環(huán)境基建PPP模式的最大市場(chǎng)。黨的十八屆三中全會(huì)提出允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，對(duì)公共部門的作用重新定位，擴(kuò)大民營(yíng)部門參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場(chǎng)發(fā)展的范圍和角色，創(chuàng)新社會(huì)組織參與國(guó)家管理的方法和渠道。為貫徹十八屆三中全會(huì)精神，2014年至今，財(cái)政部、發(fā)改委等先后密集發(fā)布“76號(hào)文”、“2724號(hào)文”等規(guī)范性文件，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用PPP模式，促進(jìn)地方融資模式的轉(zhuǎn)型。在體育基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式的優(yōu)越性主要包括以下幾個(gè)方面。

(1) PPP模式鼓勵(lì)更多的民營(yíng)資本參與體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)，并節(jié)省公共開(kāi)支。政府的公共部門與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行合作，雙方綁定了投資關(guān)系，共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。政府方代表可以全程參與體育基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，避免信息不對(duì)稱帶來(lái)的技術(shù)、定價(jià)、成本等分歧，更好地監(jiān)管項(xiàng)目實(shí)施，降低個(gè)別民企層層轉(zhuǎn)包、挪用貸款、偷工減料等風(fēng)險(xiǎn)；民營(yíng)企業(yè)能夠參與到體育基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái)。這種模式對(duì)民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，不僅降低了其投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營(yíng)企業(yè)的管理方法與成熟技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái)，有利于縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而降低建設(shè)投資的操作風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)政府部門來(lái)講，亦可降低項(xiàng)目運(yùn)作成本，提高資金使用效率。

(2)PPP模式可以擴(kuò)大民營(yíng)資本的盈利空間。逐利是資本的天性，私營(yíng)部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠收回成本又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無(wú)利可圖，以營(yíng)利為宗旨的民營(yíng)資本缺乏參與的動(dòng)力。而在PPP模式下，政府通過(guò)給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償(如稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼受益權(quán)、周邊土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等)，使基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能夠做到保本微利，提高了民營(yíng)資本的投資積極性，讓更多民營(yíng)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)。

(3)PPP模式不僅能提高體育基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)還減輕了政府初期建設(shè)投資的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，民營(yíng)企業(yè)通過(guò)資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)參與體育基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，獲得合理利潤(rùn)，提高體育基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量與效率；政府則在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下，履行好公共服務(wù)職能。如能建立長(zhǎng)效機(jī)制，在更大范圍內(nèi)推廣，可以促進(jìn)政府提供更優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

3完善體育基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資制度的建議

3.1放寬準(zhǔn)入制度

英國(guó)在財(cái)政部主導(dǎo)下設(shè)立了一個(gè)市場(chǎng)化獨(dú)立機(jī)構(gòu)“英國(guó)合作伙伴關(guān)系”(Partnership UK)，按公司化運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)投資人占股51%，財(cái)政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，專項(xiàng)支持PPP工作組遴選PFI項(xiàng)目，設(shè)計(jì)具體項(xiàng)目采購(gòu)與投資策略，以市場(chǎng)化方式對(duì)選定的項(xiàng)目和公司進(jìn)行投資。

我國(guó)體育基礎(chǔ)設(shè)施融資也應(yīng)以市場(chǎng)化方式運(yùn)行，除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，應(yīng)允許體育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等對(duì)社會(huì)資本開(kāi)放。鼓勵(lì)符合條件的各類國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)等投資經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)PPP模式參與體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。原則上優(yōu)先考慮由社會(huì)資本參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。對(duì)沒(méi)有直接收益的公益性體育公園、全民健身設(shè)備等建設(shè)項(xiàng)目，可通過(guò)與經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)項(xiàng)目綜合開(kāi)發(fā)，如在周圍建設(shè)營(yíng)利性場(chǎng)館、體育旅游、房地產(chǎn)等項(xiàng)目，統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施，吸引社會(huì)資本參與。

3.2加強(qiáng)財(cái)政配套政策建設(shè)

充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，安排政府投資重大體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是重點(diǎn)項(xiàng)目資本金按功能、效益進(jìn)行合理分?jǐn)偤突I措。從政府投資引導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格機(jī)制、體制改革等方面入手，通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)基金、股權(quán)投資、股東借款、銀行貸款等方式，給予體育基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目一定的優(yōu)惠和進(jìn)行扶持。項(xiàng)目的公益性部分中，由政府投入形成的資產(chǎn)歸政府所有，且按規(guī)定不參與經(jīng)營(yíng)收益分配，盈利性部分民營(yíng)資本可參與收益。針對(duì)承擔(dān)一定公益性任務(wù)、項(xiàng)目收入不能收回資本金和融資成本的，但社會(huì)效益較好的體育基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府可通過(guò)補(bǔ)貼收益權(quán)等對(duì)工程維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

在稅收方面，對(duì)項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)的PPP項(xiàng)目，應(yīng)避免雙重征稅。比如，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，在建設(shè)過(guò)程中，投資人就工程建設(shè)合同已繳納營(yíng)業(yè)稅，而在向政府移交項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目還要針對(duì)資產(chǎn)移交再次繳納營(yíng)業(yè)稅。針對(duì)這類問(wèn)題，政府應(yīng)出臺(tái)專門財(cái)稅政策，減免PPP項(xiàng)目相關(guān)稅費(fèi)。此外，應(yīng)允許從事文化體育產(chǎn)業(yè)的PPP項(xiàng)目公司按優(yōu)惠稅率計(jì)征營(yíng)業(yè)稅；對(duì)體育場(chǎng)館自用的土地和房產(chǎn)，應(yīng)對(duì)相關(guān)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅進(jìn)行優(yōu)惠減免。

3.3設(shè)立體育基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)基金

可以以財(cái)政部為發(fā)起單位，吸引地方政府、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)資本等作為股東按一定比例出資，在國(guó)家層面設(shè)立體育基礎(chǔ)設(shè)施PPP專項(xiàng)基金，對(duì)體育基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目進(jìn)行貼息和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。在基金管理模式上，既可以由財(cái)政部PPP中心管理，也可以設(shè)立專門公司進(jìn)行市場(chǎng)化管理運(yùn)作，或由政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行受托管理；在基金運(yùn)作上，以體育基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)基金作為資本金，通過(guò)財(cái)政撥款、企業(yè)入股、發(fā)債、貸款等方式籌集資金，以“債貸組合”方式進(jìn)行融資。

3.4完善相關(guān)法律體系

以英國(guó)為例，其PPP法律框架主要由基于歐盟指令的兩部公共采購(gòu)法，即《公共合同法》(The Public Contracts Regulations)和《公用事業(yè)合同法》(The Utilities Contracts Regulations)，以及英國(guó)財(cái)政部制定的一系列政策指南構(gòu)成。其政策指南涵蓋全面，針對(duì)項(xiàng)目評(píng)估、私營(yíng)機(jī)構(gòu)選擇、合同文本管理、監(jiān)督管理、爭(zhēng)端解決等方面均有詳細(xì)規(guī)定。我國(guó)可借鑒英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建適合本土體育基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)際情況的法律體系。

(1)修訂《體育法》。增加關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定。由于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡性，《體育法》中只宜做原則性和概括性的規(guī)定，各地可依據(jù)《體育法》并結(jié)合本地體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況制定地方性法規(guī)和部門規(guī)章等，以完備體育產(chǎn)業(yè)立法。

(2) 完善PPP法律體系。健全的法律制度環(huán)境是PPP賴以生存的制度基礎(chǔ)，也是構(gòu)建投資回報(bào)穩(wěn)定預(yù)期，吸引投資者，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。目前與PPP模式相關(guān)的法規(guī)政策層次較低，多為國(guó)務(wù)院、地方性行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，尚未有國(guó)家層面的立法，權(quán)威性不夠，部分文件之間甚至相互矛盾，如各種模式的稱謂和內(nèi)涵、項(xiàng)目所有權(quán)的轉(zhuǎn)移與歸屬、稅務(wù)的征收等等，所以雖然近期政府出臺(tái)了若干文件，但效果并不明顯。缺少國(guó)家層面法律和制度造成的一個(gè)主要問(wèn)題是，中央和地方政府缺乏相關(guān)項(xiàng)目的一站式立項(xiàng)、評(píng)估和審批等機(jī)構(gòu)，造成各地各部門各自為政，重復(fù)或交叉審批，效率不高，或管理與監(jiān)管缺位，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不能很好地總結(jié)和推廣等等。因此，要應(yīng)用好PPP模式，迫在眉睫的任務(wù)是構(gòu)建一套國(guó)家層面的《政府與社會(huì)資本合作法》和配套制度體系。

《政府與社會(huì)資本合作法》的內(nèi)容應(yīng)包括但不限于PPP及其應(yīng)用范圍的界定，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、移交等全生命周期的權(quán)責(zé)利等，使之具備較強(qiáng)的法律效力，避免由中央部門或地方法規(guī)政策所帶來(lái)的沖突。疏通項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出渠道，避免地方政府濫用權(quán)力，消除社會(huì)資本投資公益事業(yè)的制度障礙。另一方面，加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范政府債務(wù)以PPP形式“變臉”、“異化”，明確特殊目的主體(SPV)的合規(guī)交易結(jié)構(gòu)，對(duì)名為企業(yè)債務(wù)、實(shí)為政府債務(wù)的交易結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管。對(duì)于過(guò)去國(guó)家層面的PPP相關(guān)法律法規(guī)未覆蓋到或與PPP模式有沖突的內(nèi)容應(yīng)加以修訂。

同時(shí)，出臺(tái)全國(guó)性的PPP項(xiàng)目實(shí)施指南，對(duì)上述PPP法律未涉及到的細(xì)節(jié)部分規(guī)定更具體的操作規(guī)程，并制定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和PPP合同的參考文本或示范文本等，指導(dǎo)各地PPP項(xiàng)目實(shí)踐。擁有完善的法律和制度體系才能更好地保證企業(yè)的權(quán)益，才能更有效地吸引社會(huì)投資參與，推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)的良性可持續(xù)發(fā)展。

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PPP Financing of Sports Industry Infrastructure Viewed from Law

LU An1, LI Yongqin2

(1. Graduate Dept., Nanjing Inst. of Physical Education, Nanjing 210014, China;2. Olympic Inst., Nanjing Inst. of Physical Education, Nanjing 210014, China)

Abstract:The paper analyses the law problems of the sports industry infrastructure and its trend from the perspectives of legal connotation of PPP and advantages of PPP. The paper also proposes to loosen the admission limit, strengthen the financial policy, set up special fund for sports infrastructure and improve the related legal system.

Key words:sports industry; infrastructure; law issue; PPP financing

中圖分類號(hào)：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-268X(2016)02-0027-04

(收稿日期：2016-02-03)