對事業(yè)單位類體育場館分類的思考

葉林青

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對事業(yè)單位類體育場館分類的思考

葉林青

公共體育場館是公共體育服務(wù)供給的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，主要用于運(yùn)動訓(xùn)練比賽或?qū)W校及企事業(yè)單位的內(nèi)部體育活動，是體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)保障。隨著體育的社會化和產(chǎn)業(yè)化，體育場館在經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、經(jīng)營管理等方面也應(yīng)適應(yīng)新形勢的需要，事業(yè)單位類體育場館要積極探索最優(yōu)的發(fā)展模式。本文擬用文獻(xiàn)資料法、實(shí)地考察等研究方法對其分類中可能會出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，認(rèn)為存在公益二類場館經(jīng)營不善，勉強(qiáng)完成公共體育服務(wù)任務(wù)的情況下是否回歸為公益一類場館；在企業(yè)類場館在經(jīng)營不善，甚至破產(chǎn)情況下是否轉(zhuǎn)回公益一類或二類場館等問題，并提出完善分類標(biāo)準(zhǔn)等建議。

事業(yè)單位；體育場館分類；思考

1　前言

1.1研究背景

2011年3月國務(wù)院出臺《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，對事業(yè)單位分類改革進(jìn)行了總體部署，提出按照事業(yè)單位承擔(dān)的職能進(jìn)行分類，具體可分為公益服務(wù)類和生產(chǎn)經(jīng)營類單位。2013年11月體育總局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)大型體育場館運(yùn)營管理改革創(chuàng)新 提高公共服務(wù)水平的意見》，指出國家將用五年左右的時間，實(shí)現(xiàn)大型體育場館規(guī)劃建設(shè)更加科學(xué)，功能設(shè)計更加合理，發(fā)展活力不斷增強(qiáng)，公共體育服務(wù)水平顯著提升。 2014年10月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》指出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展體育服務(wù)業(yè)，挖掘體育產(chǎn)業(yè)潛力。這無疑向事業(yè)單位體育場館提出了更高的要求，而厘清事業(yè)單位體育場館分類出現(xiàn)的問題，對體育場館進(jìn)行準(zhǔn)確的分類，是提高場館的運(yùn)營能力和公共服務(wù)質(zhì)量的前提。

1.2研究目的

本文擬用文獻(xiàn)資料、實(shí)地考察等方法對我國事業(yè)單位體育場館分類改革相關(guān)研究進(jìn)行了較全面的梳理，對一類場館和二類場館歸類的變化、二類場館和企業(yè)場館歸類的變化進(jìn)行分析，以期為推動我國事業(yè)單位體育場館的良性運(yùn)營提供有益參考。

2　研究方法

2.1文獻(xiàn)資料法

通過中國知網(wǎng)、圖書館等途徑，整理事業(yè)單位分類改革、體育場館經(jīng)營與管理方面的文章，為研究開展奠定了理論基礎(chǔ)，并查閱我國事業(yè)單位分類改革政策性文件，為研究的進(jìn)行提供了政策性依據(jù)。

2.2實(shí)地調(diào)查法

通過對武漢體育中心、襄陽市體育中心、荊門市體育中心、五臺山體育中心等進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，獲得體育場館分類改革的一手材料。

2.3專家訪談法

通過面談、郵件、電話等方式對政府主管部門、事業(yè)類型大型體育場館主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)學(xué)者進(jìn)行訪談，掌握事業(yè)單位大型體育場館分類改革的相關(guān)信息。

2.4問卷調(diào)查法

根據(jù)本文研究的目的，嚴(yán)格設(shè)計了針對事業(yè)類型場館負(fù)責(zé)人的調(diào)查問卷，充 分理解各利益相關(guān)者對事業(yè)單位分類改革框架下公共體育場館改革方向的意愿和需求，問卷調(diào)查對象為東、中、西相關(guān)省市體育局及場館負(fù)責(zé)人，選擇抽樣調(diào)查。

3　事業(yè)單位分類的現(xiàn)狀

3.1事業(yè)單位分類概述

事業(yè)單位是我國政府提供公共服務(wù)的重要載體，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，本質(zhì)上就是改革公共服務(wù)體制，調(diào)整國家在公共服務(wù)中的角色和地位?！兑庖姟分赋?，到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成有中國特色公益服務(wù)體系。面對事業(yè)單位體制分類改革的新形勢，我國公共體育場館在體制改革、管理運(yùn)行過程中仍存在許多問題，一定程度上影響了體育公共服務(wù)的完善。因此，體育事業(yè)單位的公共體育場館從業(yè)機(jī)構(gòu)必然也面臨著分類改革的緊迫時刻。

3.2事業(yè)單位分類改革的目標(biāo)與原則

3.2.1改革的目標(biāo)

我國經(jīng)濟(jì)體制改革的最終目標(biāo)是建立以公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。因此，對事業(yè)單位進(jìn)行改革的目標(biāo)選擇在于建立一個能夠與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、精簡高效、結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代事業(yè)組織體制。對事業(yè)單位類場館進(jìn)行分類改革，有利于完善公共體育服務(wù)的質(zhì)量、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。

3.2.2改革的原則

3.2.2.1政事分開，明確政府職責(zé)和事業(yè)單位職能

行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，改變國家包辦統(tǒng)攬事業(yè)，政府部門與事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強(qiáng)化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)。

3.2.2.2依托改革背景，設(shè)計制度保障和政策取向

我國正處于經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型的時期，政府轉(zhuǎn)型要從一個經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，必然會涉及到公共體育服務(wù)制度改革和創(chuàng)新的問題。事業(yè)單位改革是一項(xiàng)全面系統(tǒng)的改革，我們在著手改革的過程中要注意制度設(shè)計保障職工的切身利益。

3.3公益類事業(yè)單位分類

國家堅持“甩掉兩頭留下中間”，改革突出的主導(dǎo)理念就是強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性。根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置等情況，將公益類事業(yè)單位劃分為公益一類和公益二類。結(jié)合目前我國大型公共體育場館應(yīng)該擔(dān)的社會職能，提出改革思路按照社會功能劃分，推進(jìn)事業(yè)單位大型體育場館事分類改革，讓真正承擔(dān)公共體育服務(wù)的體育場館沉淀下來，從事生產(chǎn)經(jīng)營的場館轉(zhuǎn)為企業(yè)。

4　對事業(yè)單位大型體育場館分類的思考

2014年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，將體育事業(yè)的發(fā)展已納入國家戰(zhàn)略的高度，公共體育場館作為體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，必然要承擔(dān)重大的責(zé)任。場館一方面要承擔(dān)著促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任，另一方面又要“以體為主”，響應(yīng)全民健身的號召，進(jìn)行免低收費(fèi)對群眾開放，保證群眾的體育權(quán)利。但是，場館難以兼顧企業(yè)的“盈利需求”和服務(wù)全民健身的公益訴求，所以必須對公共場館進(jìn)行合理分類，明確其“公益性”。但是，不同場館的分類可能會出現(xiàn)一些問題，并且我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化水平相差較大，在進(jìn)行分類改革中，還應(yīng)注意區(qū)分不同地區(qū)的不同情況。

4.1事業(yè)單位大型體育場館分類的主要模式

4.1.1公益類場館

4.1.1.1公益一類場館

主要由政府提供基本公共體育服務(wù)和公共體育產(chǎn)品。其改革思路是保留在事業(yè)單位序列，由政府全額撥款，確?；竟搀w育服務(wù)和公共體育產(chǎn)品的有效供給服務(wù)。此類場館主要由政府買單，免費(fèi)開放，堅持面向社會、面向基層。場館所在地的居民生活水平和消費(fèi)能力是影響體育場館經(jīng)營狀況的重要因素。部分地區(qū)場館建設(shè)年份久遠(yuǎn)，功能老化。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，居民生活質(zhì)量提高，部分會遷居新城，舊城多剩老弱者，其體育消費(fèi)能力較差，因此國家免低收費(fèi)開放的任務(wù)較重，這種情況下，此類場館只能歸為一類場館，依靠國家全額撥款，保證公共體育服務(wù)的供給。但是一類場館的定額也不能過多，否則會加重國家負(fù)擔(dān)。

4.1.1.2公益二類場館

主要以提供一般公共體育服務(wù)，此類產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，應(yīng)該由政府、社會和市場多元化提供。其改革思路是保留在事業(yè)單位序列，由政府差額撥款。由于公益二類事業(yè)單位的半市場的性質(zhì)，所以必須堅持公益屬性，兼顧經(jīng)營屬性。在實(shí)施過程中，此類育場館由財政直接撥款轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕ㄟ^市場競爭加有限的財政補(bǔ)助獲得。

隨著全民健身融入人們的生活，不同年齡、不同性別、不同層次的消費(fèi)人群所需要的體育服務(wù)不盡相同，構(gòu)成了不同規(guī)模的體育消費(fèi)市場。那么就需要發(fā)揮二類場館半市場的功能，在提供基本的體育服務(wù)前提下，提供不同層次的體育服務(wù)，滿足群眾的需求。二類場館應(yīng)以體為主，探索多種經(jīng)營方式，提高場館的造血功能，減少國家財政負(fù)擔(dān)。對其向社會提供經(jīng)營服務(wù)取得的收入，繼續(xù)用于公益事業(yè)發(fā)展。

4.1.2經(jīng)營性場館

生產(chǎn)經(jīng)營性體育場館主要提供非公共服務(wù)，此類產(chǎn)品具有私人產(chǎn)品的特征，應(yīng)該由市場來提供，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的原則，建立符合企業(yè)運(yùn)營規(guī)律的市場關(guān)系。用政府購買公共服務(wù)的方式履行對公共體育場館公益性服務(wù)的職能，同時又符合市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下政府與企業(yè)平等互利的關(guān)系。

4.2公益類事業(yè)單位場館轉(zhuǎn)換可能出現(xiàn)的問題

4.2.1公益一類場館與公益二類場館的轉(zhuǎn)換

4.2.1.1財政管理制度差異

按照國家政策和以事定費(fèi)的原則，對不同類型事業(yè)單位將實(shí)行不同的財政支持辦法，對公益一類場館，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，進(jìn)行全額撥款。因此，相關(guān)單位通常只管事業(yè)投入，不管產(chǎn)出和效果。國家對公益二類場館，根據(jù)財務(wù)收支狀況等，國家給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。

公益二類場館在進(jìn)行自主經(jīng)營時，若其效益可觀，則可進(jìn)一步發(fā)展；若其經(jīng)營不善甚至虧損，國家將進(jìn)行補(bǔ)助，其本身并不用承擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。此時，是否再歸為公益一類場館進(jìn)行管理，繼續(xù)享受國家全額撥款的形式。并且，很多公益二類場館日常收支管理主要是根據(jù)預(yù)算指標(biāo)控制支出總量，以不超預(yù)算為主要目的，而不是進(jìn)行成本控制，在一定程度上會加重國家財政負(fù)擔(dān)。

4.2.1.2公益性與商業(yè)性沖突

公益一類場館，盡可能低價甚至免費(fèi)向廣大人民群眾提供健身服務(wù)，通過提供大量的戶外設(shè)施，把公共體育場館打造為全民健身運(yùn)動的場地和提供體育公共服務(wù)的重要基地。但是，公益二類場館可能會出現(xiàn)以“以體為主”的名義過度進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)的現(xiàn)象，縮短群眾健身時間，減少健身場地，熱衷于通過政府資源創(chuàng)收，侵蝕公益性服務(wù)的供給。公益二類場館使用的耗損維修管理費(fèi)用仍由行政事業(yè)單位財政買單，財務(wù)部門和實(shí)物管理部門在管理上脫節(jié)，造成賬實(shí)不符，一定程度上導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。二類場館面臨著如何實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)和運(yùn)行效率的平衡。

4.2.1.3一類場館骨干人才流失

從目前正在實(shí)施的績效工資情況來看，一類場館留住人才和培訓(xùn)人才更加困難。一方面，公益二類場館的績效工資水平一般比公益一類要高，在經(jīng)濟(jì)回報方面，公益一類事業(yè)單位不得從事生產(chǎn)經(jīng)營性的活動，其工資相對較低，容易引發(fā)人才的流失。二類場館通過購買服務(wù)和國家補(bǔ)貼，資金來源更廣泛，但是一類場館既沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源，也無自主支配事業(yè)經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)，嚴(yán)重抑制了事業(yè)單位的積極性。

4.2.2公益類場館與企業(yè)類場館的轉(zhuǎn)換

4.2.2.1職工安置困難

當(dāng)公益二類體育場館在確保滿足群眾基本公共體育服務(wù)的前提下進(jìn)行自主創(chuàng)收，當(dāng)其收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過其成本，甚至超過同規(guī)模的企業(yè)時，是否仍歸為公益二類場館。若公益二類場館轉(zhuǎn)為企業(yè)之后，若較高的運(yùn)營成本不能由經(jīng)營收入彌補(bǔ)，可能導(dǎo)致大量編外人員失業(yè)，國家仍然要向場館投入資金，這種情況下是繼續(xù)按照企業(yè)的管理模式運(yùn)營，或是還原到公益二類，仍然按照原來的方式進(jìn)行經(jīng)營，可能再次面臨著制度更替。如深圳市轉(zhuǎn)制后普遍感覺壓力大、困難多，市體育局曾向政府申請，使改制后的場館重新回到事業(yè)單位。

4.2.2.2資產(chǎn)浪費(fèi)

公共體育場館主要承擔(dān)高水平競技訓(xùn)練，服務(wù)于我國“奧運(yùn)爭光計劃”，作為訓(xùn)練基地、全民健身活動中心、體育公園、社區(qū)文化體育中心等，但是，公益二類場館轉(zhuǎn)為企業(yè)之后提供的服務(wù)可能會出現(xiàn)重視追求短期的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的現(xiàn)象，忽視體育場館的公益性，導(dǎo)致大型公共體育場館承擔(dān)正常訓(xùn)練比賽的基本功能喪失，造成國有資產(chǎn)的巨大浪費(fèi)。有的場館部分設(shè)備陳舊，轉(zhuǎn)制后，還存在設(shè)備改造換新的需求。

4.2.2.3分配制度不合理

在事業(yè)單位場館轉(zhuǎn)為企業(yè)場館的過渡期間國家仍采取財政輔助撥款，雖逐年減少，但是工資分配水平和事業(yè)單位基本一致，造成了職工對財政的依賴，缺少有效的競爭機(jī)制。從經(jīng)費(fèi)保障方式看，事業(yè)單位離退休職工養(yǎng)老保險費(fèi)由同級財政資金保障；企業(yè)需要個人和單位共同承擔(dān)。絕大多數(shù)事業(yè)單位難以接受養(yǎng)老金減少的變化，因而顧慮重重，也不愿意轉(zhuǎn)制為企業(yè)。

5　事業(yè)單位體育場館分類改革的建議

5.1完善分類標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)衡改革相關(guān)者利益

什么是最有利于自身的類別選擇，成為利益相關(guān)者討論的首要話題，猜測、擔(dān)憂等種種心理皆而有之。改革的壓力使人們開始擔(dān)憂自身的職業(yè)安全、收入分配等現(xiàn)實(shí)問題。所以，要預(yù)計改革中可能發(fā)生的風(fēng)險，采取疏導(dǎo)、補(bǔ)救等措施解除人們對改革的誤解。要采取漸進(jìn)式分類改革戰(zhàn)略，初步實(shí)現(xiàn)機(jī)制轉(zhuǎn)換，最終實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改制。

5.2分類改革配套措施，提高工作人員積極性

雖然黨和政府高度關(guān)注，民眾對公共體育服務(wù)改革的呼聲也較高，但中間的各主管部門及其工作人員卻不想改和不愿改。主要原因是部分改革的配套政策不夠完善、許多單位未建立醫(yī)療、養(yǎng)老等保險制度，這給分類改革中人員的安置帶來相當(dāng)大的問題，被改革者基本利益沒有得到充分考慮，改革缺乏動力。部分經(jīng)營者還未適應(yīng)場館轉(zhuǎn)制新形勢的需要。因此要完善改革的配套制度，深化事業(yè)單位人事制度、分配制度和資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系，從而減輕改革的顧慮。

5.3防止國有資產(chǎn)流失

公益二類的體育場館和生產(chǎn)經(jīng)營類場館在原則上要轉(zhuǎn)制成企業(yè)。轉(zhuǎn)制過程中，既要對國有資產(chǎn)做出正確的評估，不能讓國有資產(chǎn)流失，又缺乏司法保護(hù)、監(jiān)督不到位等原因，導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。因此 ，要建立健全公開透明的民主決策、科學(xué)決策制度，接受職工和群眾的監(jiān)督，要強(qiáng)化內(nèi)部審計監(jiān)督機(jī)制。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見[Z].2012,4.

[2]易國慶.體育場館的經(jīng)營與管理[M].人民體育出版社,2009,7.

[3]黃恒學(xué).分類推進(jìn)我國事業(yè)單位管理體制改革研究[[M].中國經(jīng)濟(jì)出版社，2012,4 .

[4]王健，徐文強(qiáng)，陳元欣.我國公共體育場館管理體制改革研究[M].北京體育大學(xué)學(xué)報2012,12 .

[5]范恒山.中國事業(yè)單位改革探索[上、中、下卷][M].人民出版社，2010,11.

[6]莊序瑩.事業(yè)單位改革與發(fā)展[M].上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2009,5.

[7]李強(qiáng).地方事業(yè)單位分類改革研究[M]南京大學(xué).2012.

[8]譚建湘.我國公共體育場館企業(yè)化改革的基本特征和制度設(shè)想[J]天津體育學(xué)院學(xué)報，2007,(12).

[9]周良君、譚建湘.深圳市大型公共體育場館管理體制改革的現(xiàn)狀與對策[J].上海體育學(xué)院學(xué)報，2009(3).

[10]徐文強(qiáng)，陳元欣，張洪武等.我國公共體育場館管理體制的現(xiàn)狀及其改革研究.成都體育學(xué)院學(xué)報,2007(3:1-5).

Reflections on the Classification of Public Institution Types of Sports Venues

Ye Linqing

Public sports service supply of public sports venues is an important material basis,mainly used in sports training game or schools and enterprises and institutions within the physical activity,it is was the material guarantee of the development of sports business and sports industry. With the socialization and industrialization of sports,sports venues on the economy operation and management need to meet the needs of new situation; sports venues of institution type should explore the best development pattern actively. This paper uses literature review method,on-the-spot investigation method to analyze the possible problems of its classification,concludes that whether it can classify as public first class venue or not when the second class venues is bad running,and under the situation of public sports service task force completed. When the enterprise under the situation of bankruptcy or bad running,whether it can change back into public class or second class venues,this paper has put forward some advice to improve the standard of classification.

institution; classification of sports venues; reflection

葉林青(1990-)，女，土家族，湖北恩施人，碩士在讀，研究方向：體育產(chǎn)業(yè)。

湖北省華中師范大學(xué)體育學(xué)院，湖北 黃岡438000

School of Physical Education,Central China Normal University,Huanggang 438000,Hubei,China.

80-05

A

1005-0256(2016)09-0115-3

10.19379/j.cnki.issn.1005-0256.2016.09.053