非強(qiáng)制性手段在我國環(huán)境行政執(zhí)法運(yùn)用的探究

盧孟秋武漢理工大學(xué)　湖北武漢　430000

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非強(qiáng)制性手段在我國環(huán)境行政執(zhí)法運(yùn)用的探究

盧孟秋
武漢理工大學(xué)湖北武漢430000

【摘要】在我國的環(huán)境行政執(zhí)法過程中，強(qiáng)制性手段和非強(qiáng)制性手段各自發(fā)揮著重要的作用。盡管非強(qiáng)制手段的作用日益突出，但是其在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中仍存在許多問題，需要不斷完善自身內(nèi)容，和強(qiáng)制性手段一起發(fā)揮作用，共同改善我國環(huán)境行政執(zhí)法的現(xiàn)狀。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政執(zhí)法；非強(qiáng)制性手段；完善手段

在我國，環(huán)境法律、法規(guī)的數(shù)量逐漸增多，環(huán)境立法進(jìn)一步步走向完善，國家也不斷的加大執(zhí)法力度，但是環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀仍然令人擔(dān)憂，環(huán)境問題并沒有得到較大的改善。大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在環(huán)境執(zhí)法的過程中更多的運(yùn)用和優(yōu)化非強(qiáng)制手段，讓其與強(qiáng)制性手段一共發(fā)揮作用，執(zhí)法效果會(huì)更加令人滿意。

一、案例概述

呼倫貝爾北方藥業(yè)有限公司是一家生產(chǎn)型制藥企業(yè)，公司主要生產(chǎn)維生素C、青霉素工業(yè)鉀鹽等原料藥。該公司仰仗當(dāng)?shù)卣闹匾暸c扶持，在生產(chǎn)過程中大量抽取地下水，直接將沒有經(jīng)過處理的廢水和廢氣排放入濕地，不僅污染了當(dāng)?shù)鼐用竦娘嬘盟?，還對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門針對(duì)北方藥業(yè)公司嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的行為做出了行政處罰，但是到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)保部門只是對(duì)其發(fā)現(xiàn)一次處罰一次。在2014年環(huán)保部接到群眾舉報(bào)做出對(duì)北方藥業(yè)公司停產(chǎn)督辦之前，北方藥業(yè)公司己經(jīng)被當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門重復(fù)處理了六次。下令停產(chǎn)整改后，內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保廳與該公司積極的協(xié)商，聽取該公司對(duì)污染問題的意見，引進(jìn)環(huán)保項(xiàng)目，共同推動(dòng)污染物的無害化處理，促使排污指標(biāo)達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

在本案中，盡管被當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門多次處罰，北方藥業(yè)公司依然我行我素不顧強(qiáng)制性的處罰繼續(xù)違規(guī)生產(chǎn)活動(dòng)。但是環(huán)保部門通過采取引導(dǎo)和幫助北方藥業(yè)公司提升排污凈化技術(shù)等非強(qiáng)制性手段，卻得到了比直接運(yùn)用行政權(quán)的強(qiáng)制手段更好的效果。這表明傳統(tǒng)的行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法手段，實(shí)際存在一定的局限性。非強(qiáng)制性環(huán)境執(zhí)法手段主要包括環(huán)境行政指導(dǎo)、環(huán)境行政合同、環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容，其行政權(quán)力的作用不是十分強(qiáng)烈，需要相對(duì)人與行政主體的合意，但是具有靈活性和執(zhí)法人性化等特點(diǎn)。為了達(dá)到更好的環(huán)境執(zhí)法效果，解決環(huán)境執(zhí)法的困境，需要我們轉(zhuǎn)變思路，注意運(yùn)用柔性的非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法行為。

二、環(huán)境非強(qiáng)制性手段在我國的運(yùn)用

（一）非強(qiáng)制執(zhí)法手段在我國環(huán)境執(zhí)法中的優(yōu)勢(shì)

首先，與環(huán)境強(qiáng)制手段不用，環(huán)境非強(qiáng)制性行政以理解和信任為出發(fā)點(diǎn)，通過協(xié)商、溝通和幫助等方法，促使行政相對(duì)人主動(dòng)自愿地服從和配合環(huán)境行政執(zhí)法。用一種緩和的態(tài)度和手段，交流想法，傳達(dá)信息，改善相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，消除環(huán)境行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的行政摩擦，減少相互之間的抗?fàn)帲蟠筇岣攮h(huán)境行政行為的效率，降低政府行政行為的成本。而且，更為重要的是，非強(qiáng)制性行政行為能夠調(diào)動(dòng)環(huán)境行政主體的能動(dòng)性。行政機(jī)關(guān)本著“服務(wù)行政”的態(tài)度，利用自己在搜集環(huán)境保護(hù)等信息上的優(yōu)越性，為相對(duì)人及時(shí)地提供相關(guān)信息，引導(dǎo)相對(duì)人做出正確的決定，這不僅能夠節(jié)約行政相對(duì)人的成本，而且還能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的溝通交流的實(shí)現(xiàn)。

其次，非強(qiáng)制性手段彌補(bǔ)我國現(xiàn)行環(huán)境行政法律的空白，調(diào)節(jié)法律的滯后性。我國目前關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)數(shù)量越來越多，但是大多數(shù)環(huán)保法律只是寫在紙面上，沒有細(xì)致的具有可操作性的規(guī)定。然而環(huán)境污染具有波及范圍廣，后果嚴(yán)重，以及環(huán)境遭到破壞后的不可逆的特點(diǎn)，如果全都要等待法律健全和完備以后再依法懲處破壞環(huán)境的行為，那么必然為時(shí)已晚；同樣，由于社會(huì)生活在不斷發(fā)展和變化，必然會(huì)產(chǎn)生法律過時(shí)、與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的情況。用過時(shí)的法律規(guī)范來調(diào)整會(huì)對(duì)生態(tài)產(chǎn)生巨大影響的行為，新情況新問題過去的法律沒有規(guī)定，而且對(duì)某些問題的懲處規(guī)定不再符合當(dāng)今的形勢(shì)。

（二）環(huán)境非強(qiáng)制性手段在我國運(yùn)用存在的問題

第一，實(shí)體法和程序法依據(jù)普遍不足。首先，環(huán)境行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用非強(qiáng)制環(huán)境行政執(zhí)法手段時(shí)，其實(shí)經(jīng)常缺乏明確和具體的行為法依據(jù)，有時(shí)甚至組織法依據(jù)也不齊全。即使環(huán)境非強(qiáng)制性手段能夠取得環(huán)境治理的實(shí)效，但是缺乏法律依據(jù)，難免招致非議。其次，我國法律中關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法手段的實(shí)體性法律規(guī)范數(shù)量少，大多是原則性內(nèi)容，可操作性差。再次，非強(qiáng)制性手段的良性運(yùn)作必須依照行政程序進(jìn)行，這樣才能規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，減少違法的自由裁量的行為。但是我國沒有統(tǒng)一的程序法典，也沒有非強(qiáng)制環(huán)境行政執(zhí)法手段的程序規(guī)范，這使得非強(qiáng)制環(huán)境行政執(zhí)法手段缺乏必要的程序機(jī)制的約束。

第二，缺乏對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法主體責(zé)任的認(rèn)定。強(qiáng)化對(duì)于行政主體新的執(zhí)法方式的監(jiān)督與管理是符合行政法治程序建設(shè)的理念，只有對(duì)環(huán)境行政主體的違法行為做出積極應(yīng)對(duì)和具體追責(zé)，才能更好地保護(hù)環(huán)境行政相對(duì)人的合法權(quán)益。盡管非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法手段更多的表現(xiàn)為指導(dǎo)和協(xié)商等柔性的方式，這并沒有改變環(huán)境行政相對(duì)人在行政執(zhí)法的過程中依然處于弱勢(shì)地位的事實(shí)，所以環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律必須明確環(huán)境行政主體的法律責(zé)任。但是我國2015年實(shí)施的新的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六章中所涉及到的法律責(zé)任，大部分都是關(guān)于環(huán)境行政相對(duì)人未履行保護(hù)環(huán)境義務(wù)所承擔(dān)的法律責(zé)任，而很少有關(guān)于環(huán)境行政主體方面的法律責(zé)任的規(guī)定。

第三，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不夠完善?，F(xiàn)實(shí)中不僅缺乏對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法主體違法行政行為的責(zé)任的追究，而且更常見的是環(huán)境執(zhí)法行政相對(duì)人的權(quán)利無法得到救濟(jì)。環(huán)境行政執(zhí)法方面所運(yùn)用的非強(qiáng)制性手段，其靈活性與多樣性要求環(huán)境行政主體擁有更強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)與程序意識(shí)，否則容易滋生腐敗。因?yàn)榉菑?qiáng)制性行政行為不像強(qiáng)制性行為那樣具有明顯和直接的強(qiáng)制性，但是同樣可影響行政相對(duì)人的權(quán)益，如果沒有法定的程序?qū)ζ溥M(jìn)行規(guī)范和制約，行政相對(duì)人的合法權(quán)益也可能被非強(qiáng)制性行政行為侵犯。比如行政指導(dǎo)中，行政相對(duì)人雖然不具有必須服從行政主體意志的義務(wù)，但是基于政府本身的公信力，以及如果不按照指導(dǎo)辦事可能會(huì)被“穿小鞋”的心理，相對(duì)人更多選擇服從。

（三）優(yōu)化環(huán)境行政執(zhí)法非強(qiáng)制性手段在我國的運(yùn)用

第一，完善環(huán)境行政執(zhí)法非強(qiáng)制性手段。

首先，應(yīng)當(dāng)在立法中明確非強(qiáng)制性手段的適用范圍，列明環(huán)境執(zhí)法主體的責(zé)任類別。為了更好的適用非強(qiáng)制性手段，使非強(qiáng)制性手段的運(yùn)用于法有據(jù)，就必須要對(duì)其使用范圍進(jìn)行明確的確定；明確非強(qiáng)制性手段的使用規(guī)則和行政主體的責(zé)任，有利于行政相對(duì)人知曉自己的權(quán)利范圍，在權(quán)利受到侵犯時(shí)，尋求相應(yīng)的救濟(jì)途徑，追究行政主體的責(zé)任。

其次，在我國以后將要制定的《行政程序法》中，對(duì)指導(dǎo)、協(xié)商、獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性手段進(jìn)行明確的法律規(guī)定。地方政府規(guī)章中其實(shí)已經(jīng)有了對(duì)非強(qiáng)制性手段的一些程序性規(guī)定。例如，《山東省行政程序規(guī)定》第六章特別行為程序中，對(duì)行政合同、行政指導(dǎo)的定義、適用事項(xiàng)等做了相應(yīng)的規(guī)定。這樣的一種嘗試對(duì)我國未來的非強(qiáng)制性手段的立法提供了很好的素材。

再次，加強(qiáng)對(duì)行政主體實(shí)施非強(qiáng)制手段的監(jiān)督，保證行政執(zhí)法的公平公正。由于非強(qiáng)制性手段在環(huán)境行政執(zhí)法中的運(yùn)用主要通過柔性執(zhí)法行為來實(shí)現(xiàn)，那么在法律保留的前提下，行政主體擁有相對(duì)于行政強(qiáng)制行為的較多的自由裁量權(quán)。為了保證環(huán)境行政主體在行使自由裁量權(quán)的合法性、合理性，社會(huì)的監(jiān)督是必不可少的。完善環(huán)境執(zhí)法程序中的信息公開制度與公共參與制度為社會(huì)監(jiān)督環(huán)境行政主體的行政執(zhí)法行為提供了平臺(tái)。

第二，綜合靈活運(yùn)用兩種執(zhí)法手段。我國目前的環(huán)境執(zhí)法主要采取的是行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政檢查等強(qiáng)制性手段。這些執(zhí)法手段對(duì)于事后的環(huán)境事件處理，突發(fā)性環(huán)境事件的應(yīng)急處理和完善我國環(huán)境行政執(zhí)法手段的設(shè)想具有積極的作用。同時(shí)，非強(qiáng)制性執(zhí)法手段符合現(xiàn)代行政發(fā)展的要求，滿足了環(huán)境保護(hù)事前預(yù)防的要求，以其柔性、溫和的優(yōu)勢(shì)能夠彌補(bǔ)強(qiáng)制性環(huán)境執(zhí)法手段的缺陷。因此，針對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法中的這兩種手段，在施用時(shí)不能片面強(qiáng)調(diào)其中某一種的優(yōu)越性，應(yīng)該綜合運(yùn)用兩種執(zhí)法手段，充分發(fā)揮各自的優(yōu)越性，更好的實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

不論是對(duì)傳統(tǒng)的、大型的容易產(chǎn)生污染的企業(yè)，還是對(duì)于那些力量比較薄弱的小型企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)注意強(qiáng)制和非強(qiáng)制兩種手段的結(jié)合。對(duì)于需要直接采取按日計(jì)罰、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、取締等環(huán)境行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)依據(jù)法律慎之又慎；對(duì)于通過強(qiáng)制性手段無法很好地達(dá)到環(huán)境行政執(zhí)法效果的，則可以依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，適時(shí)、靈活地采用指導(dǎo)、協(xié)商、獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性手段，加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法主體與環(huán)境行政相對(duì)人之間的交流與互動(dòng)，使雙方在平等溝通的平臺(tái)上，共同商討出一個(gè)治理環(huán)境污染的具體方案，然后根據(jù)商討的方案簽訂協(xié)議，明確環(huán)境行政執(zhí)法主體與環(huán)境行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)，使雙方一同參與到治理環(huán)境與保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)中。

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作者簡介

盧孟秋（1993年—），女，漢族，湖北宜昌人，法律碩士在讀，單位：湖北省武漢理工大學(xué)文法學(xué)院，研究方向：民商法學(xué)。