新中國反貧困政策演變的邏輯認(rèn)知

◎張德亮

新中國反貧困政策演變的邏輯認(rèn)知

◎張德亮

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，思想是行動(dòng)的指南。新中國反貧困政策演變是中國共產(chǎn)黨反貧困思想體系形成和演變的最直接反映。想要從歷史角度認(rèn)知和看清新中國反貧困政策演變過程，我們必須要遵循唯物史觀原則，首先對中國共產(chǎn)黨反貧困思想理論體系的形成和發(fā)展進(jìn)行深入地脈絡(luò)分析。中國共產(chǎn)黨反貧困思想理論體系，是馬克思主義貧困理論的繼承，并結(jié)合中國國情，經(jīng)過歷代黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人不斷地實(shí)踐、完善而逐漸形成的具有中國特色的反貧困理論體系，也是中國特色社會主義理論的重要組成內(nèi)容。

一、中國共產(chǎn)黨早期反貧困思想及政策

中國共產(chǎn)黨早期反貧困思想來源于馬克思主義反貧困理論以及對當(dāng)時(shí)中國社會狀況的觀察思考和革命實(shí)踐。馬克思主義貧困理論體系，主要內(nèi)容包括三個(gè)方面：貧困原因分析、消除貧困的途徑、實(shí)現(xiàn)共同富裕的構(gòu)想。關(guān)于貧困原因，馬克思分析了自然地理、人口和生產(chǎn)力相互制約、資本主義社會制度三個(gè)因素，得出三方面結(jié)論：一是，貧困與自然地理因素有一定關(guān)聯(lián)，自然地理?xiàng)l件是造成貧困的可能條件之一，而不是絕對的條件。二是，關(guān)于人口和生產(chǎn)力相互制約導(dǎo)致貧困，一方面，生產(chǎn)力約束人口產(chǎn)生貧困，即生產(chǎn)力發(fā)展水平既定條件下，人口增長超過生產(chǎn)力的容納界限，過剩的人口因生產(chǎn)力無法支撐而淪為貧困人口；另一方面，人口約束生產(chǎn)力產(chǎn)生貧困，即人口規(guī)模既定條件下，在資本主義生產(chǎn)關(guān)系背景下，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步，工人在生產(chǎn)出資本并不斷積累的同時(shí)，追求利潤最大化的資本和先進(jìn)的技術(shù)反過來排斥工人勞動(dòng)，讓部分工人成為過剩人口，形成“產(chǎn)業(yè)后備軍”，這些人則成了潛在的貧困人口。三是，資本主義制度是造成無產(chǎn)者貧困的根源。這主要是由資本主義所有制和資本積累的一般規(guī)律決定的，屬于制度貧困論。關(guān)于消除貧困的途徑就是通過革命，推翻資本主義社會，建立共產(chǎn)主義，實(shí)現(xiàn)人類共同富裕的構(gòu)想。中國共產(chǎn)黨誕生后，一方面學(xué)習(xí)馬克思主義反貧困理論；另一方面則是對中國當(dāng)時(shí)的社會性質(zhì)和矛盾進(jìn)行分析和思考，尤其是20世紀(jì)30、40年代，毛澤東開展了一系列農(nóng)村社會調(diào)查，指出“現(xiàn)今中國貧困問題主要是由已經(jīng)被推翻的半殖民地半封建社會的制度造成的”。解決貧困的途徑，就是通過革命，建立社會主義新中國。

中國共產(chǎn)黨早期的反貧困政策和實(shí)踐。新中國成立前，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾在進(jìn)行革命斗爭的同時(shí)積極發(fā)展生產(chǎn)，實(shí)施的主要反貧困政策就是土地政策。由于當(dāng)時(shí)農(nóng)民貧困和革命之間存在內(nèi)在聯(lián)系，所以土地和農(nóng)民問題成為中國共產(chǎn)黨關(guān)注的主要問題。為調(diào)動(dòng)農(nóng)民革命的積極性，在1928年六大之前，中國共產(chǎn)黨的土地政策《井岡山土地法》就提出了沒收土地并分配給農(nóng)民。1931年，中國共產(chǎn)黨在總結(jié)土地革命經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步形成了一條比較完整的土地革命路線和正確進(jìn)行土地分配的方法：“依靠貧雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民土地所有制”；以鄉(xiāng)為單位，按人口分配土地。土地革命使廣大貧雇農(nóng)政治上翻了身，經(jīng)濟(jì)上分到土地，生活上得到保證。在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，為抗日，為鞏固和擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線，共產(chǎn)黨的土地政策有所調(diào)整，在敵后抗日根據(jù)地實(shí)行了“農(nóng)民交租交息、地主減租減息”的政策，將“沒收地主階級土地”暫時(shí)擱置。解放戰(zhàn)爭期間，土地政策再次恢復(fù)到“沒收地主土地分配給農(nóng)民”的政策。

二、建國后、改革開放前廣義反貧困思想及政策

新中國成立后，當(dāng)時(shí)國情是既貧困又落后，可以用“一窮二白”來形容。以毛澤東為代表的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體，在領(lǐng)導(dǎo)中國人民建立社會主義制度過程中，逐步形成了對貧困及緩解貧困的基本認(rèn)識。建國后，他們主要從兩方面對反貧困問題進(jìn)行探索。一方面，從社會主義制度建立的歷史背景分析新中國存在的貧困問題，明確指出社會主義可以徹底消滅貧困問題；另一方面，從滿足人民群眾利益角度進(jìn)行反貧困。在馬克思主義貧困理論的基礎(chǔ)上，在社會主義建設(shè)發(fā)展過程中，中國共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對反貧困實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論升華，形成了一些反貧困思想認(rèn)識。在反貧困問題上，毛澤東提出中國共產(chǎn)黨是消除貧困問題的堅(jiān)定領(lǐng)導(dǎo)力量，全體中國人民尤其是農(nóng)民群眾是反貧困的主導(dǎo)力量；工業(yè)化和現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)反貧困目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。

在上述反貧困思想的指導(dǎo)下，一系列廣義的反貧困政策出臺?！稗r(nóng)民群眾是反貧困的主導(dǎo)力量”的判斷，決定著我國反貧困的主戰(zhàn)場是在農(nóng)村，這也決定了后來反貧困政策的制定主要是圍繞農(nóng)民貧困問題展開。此時(shí)期涉及農(nóng)民群眾最重要的反貧困政策還是農(nóng)村土地政策。1950年至1978年，黨的土地政策經(jīng)歷了從私有的農(nóng)民土地所有制到土地農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用再到完全的土地集體統(tǒng)一所有、統(tǒng)一經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)集體化。同時(shí)，國家還推出了農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障等廣義的反貧困政策。這些政策一定程度上提高了人民的生活福利水平，取得了一定的減貧成效。

三、改革開放后黨的反貧困思想和政策體系的確立與完善

以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，對我國貧困和反貧困問題，逐步形成了系統(tǒng)性認(rèn)識，并作出專門性政策安排。他們從生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會主義建設(shè)中的政策失誤兩方面分析社會主義的貧困問題。鄧小平指出：“落后國家建設(shè)社會主義，在開始的一段很長時(shí)間內(nèi)生產(chǎn)力水平不如發(fā)達(dá)的資本主義國家，逐步消滅貧窮，不斷提高人民的生活水平。”“好的制度建立起來后，如果政策出現(xiàn)失誤，仍然解決不了貧困問題?！薄拔覀儓?jiān)持走社會主義道路，根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，然而平均發(fā)展是不可能的。過去搞平均主義，吃‘大鍋飯’，實(shí)際上是共同落后，共同貧窮。”關(guān)于解決貧窮的途徑，鄧小平指出：“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮。社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩級分化，最終達(dá)到共同富裕?！睂?shí)現(xiàn)共同富裕的步驟安排是，“一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展慢點(diǎn)，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)展起來的地區(qū)，最終達(dá)到共同富裕”。以江澤民為核心的第三代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對反貧困思想體系進(jìn)行深化，將農(nóng)村扶貧開發(fā)與國家發(fā)展戰(zhàn)略、人權(quán)事業(yè)、黨的隊(duì)伍建設(shè)、農(nóng)村基層組織建設(shè)、社會主義制度優(yōu)越性發(fā)揮以及維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局相結(jié)合；將政府主導(dǎo)作用與社會參與相結(jié)合；將解決貧困人口溫飽問題與貧困地區(qū)全面開發(fā)相結(jié)合；將政府扶貧開發(fā)責(zé)任與貧困群眾自力更生相結(jié)合；詳細(xì)回答了“扶誰”、“為何扶”、“怎么扶”、“誰扶”等反貧困的基本問題；開始調(diào)整扶貧對象瞄準(zhǔn)機(jī)制，即從貧困地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨丝?；?qiáng)調(diào)開發(fā)式扶貧、科技先行、正確領(lǐng)導(dǎo)、因地制宜、可持續(xù)發(fā)展等反貧困原則。以胡錦濤為核心黨的領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)豐富我國反貧困思想體系，提出科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，闡述了扶貧開發(fā)和和諧社會的關(guān)系，明確指出扶貧開發(fā)是建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的一項(xiàng)歷史任務(wù)。在扶貧策略上，這一代領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)持全方位扶貧的理念和政策，堅(jiān)持開發(fā)式扶貧和社會保障相結(jié)合，堅(jiān)持外部支持與自力更生相結(jié)合，堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧相結(jié)合的大扶貧格局。

經(jīng)過改革開放后幾代中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)集體的理論探索，中國特色的反貧困理論逐步創(chuàng)立，反貧困政策也隨之制定和實(shí)施。為解決貧困人口的溫飽問題，從20世紀(jì)80年代中期起，中國政府開始了有計(jì)劃、大規(guī)模、有組織的扶貧開發(fā)活動(dòng)，確立了開發(fā)式扶貧方針，先后實(shí)施了《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》有影響力的規(guī)劃。在規(guī)劃實(shí)施的過程中，逐步完善了以工代賑、產(chǎn)業(yè)化扶貧、移民扶貧搬遷、貧困勞動(dòng)力培訓(xùn)等專項(xiàng)扶貧政策。在行業(yè)扶貧方面，各種反貧困政策也不斷出臺和完善。引領(lǐng)農(nóng)村改革的土地改革政策，即實(shí)施農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在上世紀(jì)70年代末、80年代初期在全國農(nóng)村得到執(zhí)行，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，大幅度減少了改革初期農(nóng)村普遍存在的貧困問題。農(nóng)業(yè)、水利、交通、能源、教育等行業(yè)部門在貧困地區(qū)也紛紛實(shí)施本部門的減貧政策，推動(dòng)著貧困地區(qū)發(fā)展。同時(shí)，國家完善了農(nóng)村最低生活保障制度，推行了農(nóng)村新型醫(yī)療合作制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及一系列社會救助制度，為貧困人口提供了一道社會安全保障網(wǎng)。在社會扶貧方面，定點(diǎn)扶貧制度和東西扶貧協(xié)作先后建立起來，并不斷調(diào)整和完善；國家還動(dòng)員社會組織、企業(yè)和個(gè)人積極參與扶貧開發(fā)活動(dòng)。

四、新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略及反貧困政策措施

中共十八大以來，以習(xí)近平為核心的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體通過一系列扶貧考察和重要講話，對扶貧開發(fā)工作做出全面部署和深刻闡述，形成了新時(shí)期扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略思想，推動(dòng)了中國扶貧思想的創(chuàng)新和豐富。習(xí)近平扶貧開發(fā)思想主要包括：（1）關(guān)于社會主義本質(zhì)的闡述。他指出，“貧窮不是社會主義。如果貧困地區(qū)長期貧困，面貌長期得不到改變，群眾生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會主義”。（2）扶貧工作的重要性，即重中之重思想。他強(qiáng)調(diào)，“‘三農(nóng)’工作是重中之重，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)在‘三農(nóng)’工作中要把扶貧開發(fā)作為重中之重，這樣才有重點(diǎn)”。（3）培育內(nèi)生外生動(dòng)力同時(shí)扶貧的思想?！巴七M(jìn)扶貧開發(fā)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，首先要有一個(gè)好思路、好路子。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，理清思路、完善規(guī)劃、找準(zhǔn)突破口?！绷?xí)近平在寧德工作時(shí)就提出，“要使弱鳥先飛，飛得快、飛得高，必須探討一條因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)的路子”。（4）精準(zhǔn)扶貧的思想。習(xí)近平多次闡述精準(zhǔn)扶貧。明確提出“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”；闡述“扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”的“六個(gè)精準(zhǔn)”；以及“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批”的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧路徑。（5）體制機(jī)制創(chuàng)新思想。改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)體制機(jī)制特別是考核機(jī)制，對貧困縣由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開發(fā)上。（6）社會合力思想。習(xí)近平指出，“扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責(zé)任，要?jiǎng)訂T和凝聚全社會力量廣泛參與。要堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量，多種舉措有機(jī)結(jié)合和互為支撐的‘三位一體’大扶貧格局，健全東西協(xié)作、黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧機(jī)制，廣泛調(diào)動(dòng)社會各界參與扶貧開發(fā)積極性”。

為確保到2020年，現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性貧困問題，全面建成小康社會，在新一屆中共中央扶貧思想的指導(dǎo)下，我國政府完善了原有的扶貧政策，如土地政策，開展了農(nóng)村土地確權(quán)，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)益；同時(shí)，創(chuàng)新推出一系列扶貧新舉措：在全國農(nóng)村開展建檔立卡，建立統(tǒng)一的貧困人口數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)；建立起向貧困村派駐駐村工作隊(duì)和第一書記制度；出臺了《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核工作的意見》、《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》、《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》等政策文件；各省紛紛出臺落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》的“1+N”扶貧政策體系。當(dāng)前，我國的反貧困政策體系已經(jīng)形成了集專項(xiàng)扶貧政策、行業(yè)扶貧政策和社會扶貧政策為一體、相對完善的、有明確反貧困理論為指導(dǎo)的政策體系，今后還將隨著反貧困理論的演化和反貧困目標(biāo)的調(diào)整繼續(xù)完善。

（張德亮，中國國際扶貧中心研究處副處長/責(zé)編劉玉霞）