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    實施全面兩孩政策堅持計劃生育基本國策

    2016-11-27 09:29:33國家衛(wèi)生和計劃生育委員會副主任王培安
    關(guān)鍵詞:生育人口政策

    □ 國家衛(wèi)生和計劃生育委員會副主任 王培安

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    實施全面兩孩政策堅持計劃生育基本國策

    □ 國家衛(wèi)生和計劃生育委員會副主任王培安

    實施全面兩孩政策,標(biāo)志著獨生子女政策完成了歷史使命,但絕不意味著計劃生育工作的削弱或終結(jié),應(yīng)當(dāng)賦予基本國策新的內(nèi)涵,研究制定新的對策措施,促進人口均衡發(fā)展。

    黨的十八屆五中全會作出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”的決策部署,媒體熱議,群眾擁護,社會歡迎。全面兩孩政策是計劃生育政策的重大調(diào)整,是計劃生育工作改革發(fā)展新的里程碑,對于促進人口均衡發(fā)展、實現(xiàn)全面建成小康社會和“兩個一百年”奮斗目標(biāo)有著重大意義。

    一、中國的計劃生育工作取得了歷史性的巨大成就

    計劃生育關(guān)系千家萬戶、關(guān)乎國計民生,是對中國經(jīng)濟社會發(fā)展影響最大的公共政策之一,其執(zhí)行力度之大、涉及人群之廣、影響之深遠,都是史上罕見的。幾十年來,我國計劃生育事業(yè)在艱難中起步,在艱辛中爬坡,在奮進中提高,走過了輝煌而曲折的發(fā)展歷程。

    (一)實行計劃生育是我國必然的戰(zhàn)略選擇

    中國的計劃生育提出于20世紀(jì)50年代,60年代初在大中城市提倡節(jié)制生育。1971年,國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部、商業(yè)部和燃料化工部《關(guān)于做好計劃生育工作的報告》,要求把計劃生育作為“城鄉(xiāng)群眾的自覺行為”,使人口自然增長率逐年降低。以此為標(biāo)志,拉開了全國普遍開展計劃生育的大幕。中國自70年代初就實行計劃生育是當(dāng)時的人口和經(jīng)濟社會條件決定的。

    1.實行計劃生育的人口背景。

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    國家提倡一對夫妻生育兩個子女。符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的,可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定。

    ——《中華人民共和國人口與計劃生育法修正案(草案)》

    新中國成立之初,社會趨于穩(wěn)定,經(jīng)濟得到恢復(fù),醫(yī)療衛(wèi)生條件不斷改善,死亡率迅速下降,中國人口以空前的速度持續(xù)增長。1950—1958年出現(xiàn)第一次出生高峰,年凈增1300多萬人,年均增長22.2‰。1962—1973年出現(xiàn)第二次出生高峰,年凈增1946萬人,年均增長25.6‰。1967—1971年的5年間,凈增人口1.06億,是我國人口增長最快的時期,人口增加1個億的時間由8、9年迅速縮短為5年。1969年底,全國總?cè)丝诔^8億,總和生育率達到6左右。當(dāng)時,“文化大革命”使得國民經(jīng)濟接近崩潰邊緣,人口迅速膨脹猶如雪上加霜,控制人口過快增長成為急迫的重要任務(wù)。

    2.實行計劃生育的經(jīng)濟社會背景。

    人口壓迫生產(chǎn)力的矛盾非常突出,經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴(yán)重制約,勞動生產(chǎn)率難以提高,人民生活水平極為低下,人均收入增長極為緩慢,群眾的基本生活供應(yīng)、住房、交通、教育、醫(yī)療和就業(yè)等各方面壓力巨大。人均糧食占有量始終徘徊在300公斤左右,有的地方僅200公斤,比世界平均水平低了100公斤。年均增加的固定資產(chǎn)只有200億元,只能解決200萬人的就業(yè)問題,而每年新增待就業(yè)人口1000多萬,城市失業(yè)問題越來越嚴(yán)重。

    3.實行計劃生育的思想基礎(chǔ)。

    學(xué)界對人口問題的思考,以及對實行計劃生育建議,成為中國制定和實施計劃生育的重要思想基礎(chǔ)。上世紀(jì)50年代,對人口問題,社會上還存在多種觀點,甚至是根本對立的觀點。但隨著人口規(guī)模的日益龐大,人們對人口問題的認(rèn)識越來越趨于一致。學(xué)術(shù)界的探索和爭論,也影響了國家領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度和決心。在學(xué)術(shù)界,北京大學(xué)校長馬寅初是主張實行計劃生育的先鋒。1957年他發(fā)表《新人口論》,提出中國存在人口問題,人口基數(shù)太大、增長太快,人口質(zhì)量低,人均各項經(jīng)濟指標(biāo)低;中國人口問題的性質(zhì)是相對人口過剩,表現(xiàn)為生產(chǎn)設(shè)備不足、工業(yè)原料增長緩慢、耕地面積不斷減少、資本積累慢、就業(yè)不足、教育事業(yè)落后、提高科技水平慢、糧食增產(chǎn)緩慢、發(fā)展生產(chǎn)力難、提高人民生活水平難等十大矛盾;解決中國人口問題有三條根本途徑,就是積極發(fā)展生產(chǎn)、推行計劃生育、提高人口質(zhì)量。馬寅初的文章引起激烈的爭論,支持者不少,反對意見更多。直到20多年后,經(jīng)過艱難的探索和爭論,歷史才驗證了《新人口論》的真知灼見和科學(xué)判斷。1979年,98歲高齡的馬寅初終于獲得平反。

    馬克思主義的兩種生產(chǎn)理論為我國制定人口政策,實行計劃生育基本國策提供了思想指導(dǎo)。恩格斯在《家庭、私有制和國家起源》中闡述了兩種生產(chǎn)理論,豐富、補充和發(fā)展了馬克思主義基本原理。他認(rèn)為生產(chǎn)本身有兩種,一方面是生活資料及為此所必需的工具的生產(chǎn);另一方面是人類自身的生產(chǎn),即種族的繁衍。兩種生產(chǎn)理論之間相互依賴、制約,統(tǒng)一于社會生產(chǎn)過程之中。我國理論工作者用馬克思主義人口理論分析人口問題,認(rèn)為當(dāng)人口生產(chǎn)適應(yīng)于物質(zhì)資料生產(chǎn)時就會促進經(jīng)濟社會發(fā)展,相反則阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。這成為我國推行計劃生育的理論依據(jù)。

    我國中央決策層在領(lǐng)導(dǎo)社會主義建設(shè)中對人口問題的認(rèn)識不斷深化。有人以為毛主席一直反對搞計劃生育,這種看法是不對的。全國普遍推行計劃生育是在1971年,沒有他的同意,不可能作出這么重大的決策。毛主席的人口思想有這么幾個特點:

    第一,從戰(zhàn)略大局出發(fā)思考人口問題。他的人口思想形成和發(fā)展于革命和建設(shè)的實踐,與中國的具體國情和當(dāng)時的特定環(huán)境緊密結(jié)合,而不是就人口論人口。

    第二,他對人口問題的認(rèn)識有一個發(fā)展的過程。1949年,毛澤東同志在《唯心歷史觀的破產(chǎn)》中充滿激情地寫道:“世間一切事物中,人是第一個可寶貴的。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,只要有了人,什么人間奇跡也可以造出來?!?957年,毛主席說:“我們這個國家的好處就是人多,缺點也是人多;人口多的地方要進行試點,逐步推廣,逐步達到普遍計劃生育,人少的地方不要去推廣?!钡搅?0年代初,補償性生育高峰使中國的人口問題更加凸顯,人口增長與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾逐漸突出,人們不得不重新思考和認(rèn)識人口問題。1965年1月,毛主席在同美國著名記者埃德加·斯諾談話時,斯諾問:“主席對中國計劃生育的進程感到滿意嗎?”毛主席說:“不滿意。在農(nóng)村還沒有推廣。”1974年,在同贊比亞總統(tǒng)卡翁達談話時,毛主席明確表示:“中國人口太多了?!蓖甑祝飨鞒隽恕叭丝诜强刂撇恍小钡呐?。

    第三,指導(dǎo)建立了計劃生育工作體系。1957年,毛主席提出“三位一體”的組織構(gòu)想:計劃生育工作要設(shè)一個政府部門,組織一個人民團體,設(shè)一個技術(shù)服務(wù)部門,要有經(jīng)費,要想辦法,要宣傳。1972年,毛主席說:“避孕藥物和避孕工具不要錢還不行,還要送貨上門,不然群眾不好意思。”

    4.實行計劃生育的國際背景。

    早期起于民間的計劃生育倡導(dǎo)逐步得到官方認(rèn)同。1798年,馬爾薩斯發(fā)表《人口原理》,標(biāo)志著系統(tǒng)的人口理論的誕生。1877年,英國成立第一個宣傳節(jié)育的團體“馬爾薩斯主義聯(lián)盟”,標(biāo)志著計劃生育從理論研究走向群眾性實踐指導(dǎo)。最為世人矚目的計劃生育事業(yè)先驅(qū),則是美國的瑪格麗特·桑格夫人。她生于虔誠的天主教家庭,天主教是堅決反對避孕墮胎的。作為護士,桑格夫人在工作中目睹了很多婦女因無休止的生育,遭受巨大痛苦,甚至付出生命代價的事。她堅信,勞動婦女如果想獲得自由和獨立,節(jié)制生育是一個根本性的任務(wù),所以一生致力于計劃生育事業(yè)。一是宣傳節(jié)育。1914年編輯出版《女性的反抗》月刊,被控違反了郵寄淫穢品罪,被迫流亡歐洲一年。1922、1936年兩度途經(jīng)中國,通過演講進行宣傳。二是開辦診所。1916年開辦了世界第一家計劃生育診所,被捕入獄一個月。三是組織社團。1921年發(fā)起成立美國節(jié)制生育聯(lián)盟。1952年推動成立國際計劃生育聯(lián)合會,出任第一任會長。四是推廣避孕藥具。在她的推動和資助下,20年代美國開始生產(chǎn)避孕膜,50年代研制了避孕藥。1965年,在桑格夫人去世前一年,美國最高法院在一個案件判決中,確認(rèn)計劃生育合法。

    二戰(zhàn)后,小規(guī)模的民間節(jié)育運動發(fā)展成燎原之火,同時政府支持的計劃生育運動開始興起。1951年,印度官方開始推行節(jié)育活動,并把計劃生育列入“一五”計劃(1951—1956年),成為第一個把節(jié)育工作納入國民經(jīng)濟計劃的國家。巴基斯坦、斯里蘭卡、韓國、伊朗、土耳其等隨后效仿,計劃生育成為國際潮流。

    聯(lián)合國也高度關(guān)注人口問題。1946年設(shè)立人口委員會、人口司,1969年設(shè)立人口基金,負(fù)責(zé)召集世界性的人口會議;對人口趨勢進行評估、預(yù)測和研究;資助發(fā)展中國家開展計劃生育項目。1974年在布加勒斯特召開了世界人口會議,將計劃生育定義為:“所有夫婦和個人有權(quán)自由地、負(fù)責(zé)任地決定生育子女的數(shù)量和間隔,有權(quán)獲得避孕節(jié)育的信息和方法?!睔v史表明,計劃生育是世界性的社會實踐,是人類對自身生殖行為的理性調(diào)節(jié),是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物,也是協(xié)調(diào)人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境關(guān)系、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

    (二)我國計劃生育工作的主要成就

    上世紀(jì)70年代,計劃生育在全國城鄉(xiāng)蓬勃開展,取得了顯著成效。1980年中央發(fā)表《公開信》,提倡一對夫婦生育一個孩子;1982年將計劃生育確定為基本國策。依靠黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)、強有力的行政推動和人民群眾的理解支持,經(jīng)過數(shù)十年的醞釀、探索和奮斗,我們走出了一條中國特色的人口發(fā)展道路,創(chuàng)造了極其寶貴的成功經(jīng)驗,包括:準(zhǔn)確清晰的戰(zhàn)略定位,符合國情的發(fā)展思路,相對完整的政策法律體系,卓有成效的工作機制,比較完備的制度保障,較為健全的網(wǎng)絡(luò)隊伍。

    計劃生育工作取得舉世矚目的巨大成就,對中國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步產(chǎn)生了積極而深遠的影響。具體體現(xiàn)在以下幾個方面:

    一是人口過快增長得到有效控制,實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型歷史性轉(zhuǎn)變。40多年來,我國在經(jīng)濟還不發(fā)達的情況下,全面推行計劃生育,從根本上扭轉(zhuǎn)了人口過快增長的勢頭。人口增速大大下降,試比較1971年與2014年幾個關(guān)鍵指標(biāo)的變化:①總和生育率大幅度下降,從5.43降至1.5~1.6;②自然增長率大幅度下降,從23.33‰降到5.21‰;③年出生人口數(shù)大幅度下降,從2612萬降為1687萬;④年凈增人口數(shù)大幅度下降,從2237萬降到710萬。

    專家們利用趨勢分析、國際比較等方法推算,剔除經(jīng)濟社會發(fā)展對生育下降的影響后,由于實行計劃生育,40多年來,全國少生了4億多人。

    二是人口對資源壞境的壓力得到有效緩解,改善了人民群眾的生存和發(fā)展?fàn)顩r。40多年來,人民群眾的健康水平和生活質(zhì)量大幅提升,婦女兒童發(fā)展?fàn)顩r大為改善。試比較70年代初和2014年的幾個指標(biāo):①嬰兒死亡率從47.0‰下降到8.9‰;②孕產(chǎn)婦死亡率從大約120/10萬下降到22/10萬;③平均預(yù)期壽命從61歲提高到75歲,達到中等發(fā)達國家水平;④人均受教育年限從5年提高到9年,高于發(fā)展中國家平均水平;⑤人類發(fā)展指數(shù)從0.4左右提高到0.727,在全世界排在第90位。如果未實行計劃生育,人均耕地、糧食、森林、淡水資源等將比目前低20%以上,人民群眾的生活質(zhì)量不可能達到今天的水平。

    三是創(chuàng)造了較長一段“人口紅利期”,為經(jīng)濟長期快速增長奠定了堅實基礎(chǔ)。我國現(xiàn)代化建設(shè)能取得偉大成就,計劃生育功不可沒。人口增量的下降,為提高人均衛(wèi)生、教育投資水平創(chuàng)造了條件,促進了人力資本的提升;充裕的勞動年齡人口和較低的人口撫養(yǎng)比,形成了十分強勁的人口紅利,人口有效控制和經(jīng)濟快速發(fā)展的兩大奇跡相互促進。研究表明,改革開放以來,我國人口紅利對人均收入增長的貢獻率超過20%,成為促進經(jīng)濟增長和社會進步的重要源泉。

    四是得到國際社會的廣泛認(rèn)同,樹立了負(fù)責(zé)任人口大國的良好形象。我國的計劃生育為減緩全球人口增長速度、消除世界貧困作出了重要的貢獻,使世界70億人口日的到來推遲了4年時間,為發(fā)展中國家解決人口與發(fā)展問題作出了表率。中國在落實國際人口與發(fā)展大會行動綱領(lǐng)和聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)上行動迅速、成效顯著,受到高度評價。

    二、當(dāng)前和今后一個時期人口發(fā)展態(tài)勢

    進入新世紀(jì)以來,我國人口形勢發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,低生育水平穩(wěn)中有降,人口結(jié)構(gòu)性問題日益突出。成績屬于過去,未來仍需努力。要正視新情況、分析新問題,勇于面對挑戰(zhàn),繼續(xù)把計劃生育事業(yè)推向前進。當(dāng)前和今后一個時期,我國人口發(fā)展呈現(xiàn)以下主要特征:

    (一)人口總量維持慣性增長,低生育水平總體穩(wěn)定。2014年全國人口總量(不包括港澳臺)為13.68億人,預(yù)計2020年達到14.2億人?!笆濉睍r期年均出生人口為1660萬人左右。實施全面兩孩政策后,五年之內(nèi)出生人口數(shù)量有所增加,最高年份可能突破2000萬人,此后緩慢減少???cè)丝趯⒂?029年左右達到峰值14.5億人。

    (二)老年人口持續(xù)增長,低齡老人占比較大。2014年我國60歲及以上和65歲及以上老年人口總量分別為2.1億人、1.4億人,占總?cè)丝诘?5.5%、10.1%。受第一次、第二次出生高峰人口進入老年階段的影響,60歲及以上老年人口先后在“十二五”和“十四五”時期迎來兩次增長高峰?!笆濉笔莾蓚€增長高峰之間的低谷,年均凈增約600萬人。老齡人口中60~69歲低齡老人占比較高,2020年占58%,2025年占55%。

    (三)出生人口性別比連續(xù)下降,家庭傳統(tǒng)功能不斷弱化。經(jīng)過努力,我國出生人口性別比嚴(yán)重偏高勢頭得到遏制,從2008年的120.56連續(xù)下降至2014年的115.88,實現(xiàn)“六連降”,其中2014年降幅高達1.72,但仍明顯高于正常值范圍(103~107)。家庭規(guī)模小型化,戶均規(guī)模從1982年的4.4人、2000年的3.4人下降到2013年的2.98人。傳統(tǒng)的聯(lián)合家庭幾近消失,核心家庭和直系家庭成為主要形式。家庭的穩(wěn)定性和抗風(fēng)險能力下降,養(yǎng)老、撫幼等功能受到削弱。

    (四)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增速趨緩,人口繼續(xù)向沿海、沿江、沿主要交通線地區(qū)聚集。未來10年,我國城鎮(zhèn)化仍處于快速發(fā)展階段,人口將保持高流動性的特征,鄉(xiāng)城、城城之間流動遷移人口繼續(xù)增長?!笆濉逼趦?nèi),我國流動人口年均增長800萬人,2014年底達2.53億人。在現(xiàn)行政策制度條件下,預(yù)計“十三五”時期年均增長約650萬人,2020年達到2.91億人,其中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約2.18億人。超大城市、特大城市和主要城市群人口繼續(xù)增長,中部、西部地區(qū)省內(nèi)流動人口比重明顯增加。

    (五)人口素質(zhì)不斷提升,城鄉(xiāng)差異依然較大。預(yù)計“十三五”期末平均受教育年限提高到10~10.5年,勞動年齡人口受教育程度20~39歲組相對較高。受過高等教育的人口主要集中在城市地區(qū)。從健康狀況看,2020年我國主要健康指標(biāo)將基本達到中等發(fā)達國家水平。但農(nóng)村貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)、健康水平較低,5歲以下兒童生長遲緩率與全國平均水平相差較大。

    當(dāng)前和今后一個時期,是我國人口形勢發(fā)生重大轉(zhuǎn)折性變化的重要時期,是進一步調(diào)整完善生育政策的敏感時期,也是計劃生育事業(yè)改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。做好新形勢下的計劃生育工作,尤為緊迫而重要。

    三、實施全面兩孩政策,堅持計劃生育基本國策

    隨著人口與經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展,生育政策也要與時俱進。2004—2006年的國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告指出,生育水平過高或過低都不利于人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,提出了將總和生育率保持在1.8左右、人口總量峰值控制在15億左右的目標(biāo)。2008年,按照中央領(lǐng)導(dǎo)同志的指示,啟動了新一輪調(diào)整完善生育政策的調(diào)研論證工作,逐步形成了“三步走”的思路和方案,即由雙獨兩孩,到單獨兩孩,再到全面兩孩。2011年,全國所有省(區(qū)、市)都實施了雙獨兩孩政策。2013年11月,黨的十八屆三中全會決定啟動實施單獨兩孩政策。2015年10月,五中全會進一步作出全面兩孩政策的決策部署。

    (一)全面兩孩政策是中央把握大局、審時度勢作出的科學(xué)決策

    中央高度重視調(diào)整完善生育政策工作,2015年年初,習(xí)近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志作出一系列重要批示指示。習(xí)近平總書記指出,調(diào)整完善生育政策關(guān)系全局、關(guān)系長遠、關(guān)系千家萬戶,要作為戰(zhàn)略謀劃。李克強總理強調(diào),要根據(jù)單獨兩孩政策實施的評估結(jié)果,統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)變化的情況,權(quán)衡利弊,依照法律程序適時調(diào)整和完善人口政策。

    2015年3月以來,我委成立了逐步調(diào)整完善生育政策工作小組,組織開展了深入細致的研究論證工作。在系統(tǒng)評估單獨兩孩政策實施效果的基礎(chǔ)上,圍繞全面兩孩政策目標(biāo)人群及人口中長期預(yù)測,組建了3個專家組,進行了多方案反復(fù)測算和數(shù)據(jù)分析比對。就實施全面兩孩政策的必要性、可行性及相關(guān)配套措施,組建了7個專項工作組,召開上百場內(nèi)部論證會和研討會,赴20多個省份進行調(diào)研、聽取意見,研究報告和相關(guān)文件材料數(shù)易其稿。研究表明,實施全面兩孩政策,利遠大于弊,穩(wěn)妥可行,風(fēng)險可控。

    我們組織中國人民大學(xué)、中國社會科學(xué)院和中國人口與發(fā)展研究中心等機構(gòu)的專家團隊,依據(jù)2010年全國人口普查、2014年全國人口變動抽樣調(diào)查數(shù)據(jù),利用分人群分要素測算、孩次遞進模型、聯(lián)合國模型和微觀仿真模型等四種方法,對全面兩孩政策下的人口變動狀況,進行了高、中、低三種方案測算比較。主要結(jié)論有:

    1.政策目標(biāo)人群超過9000萬,40歲以上的占一半。目前已育一孩的已婚育齡婦女有1.44億,按現(xiàn)行生育政策(包括雙獨、單獨、農(nóng)村一孩半及民族地區(qū)、特殊人群照顧性政策)可生育二孩的約5300萬人。實施全面兩孩政策后,新增可生育二孩的目標(biāo)人群9100萬人,其中24歲及以下463萬人,占5%;25~34歲2828萬人,占31%;35~39歲1292萬人,占14%;40~49歲4517萬人,占50%。

    2.五年內(nèi)多出生1700萬人,生育水平有所回升。根據(jù)2014年1‰人口變動抽樣調(diào)查結(jié)果,28%的目標(biāo)人群將生育。據(jù)此推算,2016年實施全面兩孩政策后,5年間累計多出生1700萬人左右,年均出生人口數(shù)比政策不變情況下多300萬人;年度總出生人口數(shù)最高可突破2000萬人,出現(xiàn)嚴(yán)重生育堆積的可能性不大。2022年后出生人口將回落,積累的生育勢能逐步消減。

    3.人口總量增幅不大,峰值延后2年。如維持政策不變,我國人口總量將于2027年達到14.3億人的峰值。政策調(diào)整后,總?cè)丝诜逯祵⒀雍笾?029年左右,達到14.5億人,之后轉(zhuǎn)為持續(xù)負(fù)增長。

    4.新增人口主要集中在城鎮(zhèn),在城鎮(zhèn)生育的約占3/4。政策調(diào)整后新增出生人口中,非農(nóng)戶籍約900萬人,農(nóng)業(yè)戶籍約800萬人??紤]到城鎮(zhèn)化和人口流動,城鎮(zhèn)常住人口新增二孩出生約1300萬人,占比達76%。

    5.增加未來勞動力供給,緩解人口老齡化程度。到2040年,勞動年齡人口將累計增加約2000萬人,2050年增加約3000萬人,可以部分填補勞動力供給缺口,勞動力年齡結(jié)構(gòu)有所改善;到2050年,老年人口在總?cè)丝谥兴急戎叵陆?個百分點,將在一定程度上減緩人口老齡化進程。

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    完善一對夫婦可生育兩個孩子的配套政策。

    ——2016年政府工作報告

    全面兩孩政策順應(yīng)時勢、彰顯民意、符合人口發(fā)展規(guī)律,有利于穩(wěn)定適度低生育水平,有利于促進家庭幸福與社會和諧,有利于促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。政策實施后,不會突破既定的人口和資源環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo),不影響全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。政策實施過程中也會面臨一些挑戰(zhàn),如婦幼保健、托幼、教育等公共服務(wù)壓力增大,女性就業(yè)難度加大,對計劃生育政策的質(zhì)疑和獨生子女死亡家庭的訴求可能增加等,但都是可預(yù)期、能應(yīng)對的。

    (二)實施全面兩孩政策正當(dāng)其時

    人口事件是長周期事件?!笆濉睍r期我國勞動力總量豐富,社會撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)較輕,育齡婦女特別是生育旺盛期婦女?dāng)?shù)量減少,是調(diào)整完善生育政策的最佳窗口期。

    一是從勞動年齡人口變動來看,我國15~64歲勞動年齡人口2013年達到高峰10.06億,2015年為10億。2020年、2030年分別為9.9億、9.58億,到2050年還有8.27億。在今后三四十年內(nèi),我國勞動力總量都是豐富的,就業(yè)對政府來說仍是第一位的問題。當(dāng)前我國勞動力問題主要是總量過剩、結(jié)構(gòu)性短缺以及素質(zhì)亟待提高等問題,特別是勞動力素質(zhì)是我國實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。

    從人類社會發(fā)展的經(jīng)驗來看,擺脫“低水平均衡陷阱”的束縛,必須實現(xiàn)人口數(shù)量由高增長向低增長、人口素質(zhì)由低素質(zhì)向高素質(zhì)的兩個轉(zhuǎn)變。其中,第一個轉(zhuǎn)變是基礎(chǔ),第二個轉(zhuǎn)變是動力。增加勞動力,是粗放的要素投入式增長;提高勞動生產(chǎn)率,才是集約型的效率改進式增長。如今,粗放的增長方式遭遇瓶頸,依靠低廉勞動力的發(fā)展難以為繼,在低生育水平的前提下,中國必須經(jīng)歷由依賴勞動力數(shù)量,向主要依靠勞動力質(zhì)量的重大轉(zhuǎn)變,將巨大的人口壓力轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的動力,變?nèi)丝诖髧鵀槿肆Y本強國,從而為經(jīng)濟社會發(fā)展提供不竭的動力。

    二是從社會撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)變動來看,2014年,我國人口總撫養(yǎng)比為36.2%,“十三五”時期雖有所增加,但上升幅度不大,預(yù)計到2030年撫養(yǎng)比仍低于50%。實施全面兩孩政策會使人口撫養(yǎng)比增加2個百分點左右,未來一段時期我國仍處于有利于經(jīng)濟發(fā)展的人口紅利期。

    三是從育齡婦女變動看,我國育齡婦女2011年達到峰值3.8億人,預(yù)計2020年減少到3.3億人。20~29歲生育旺盛期育齡婦女總量目前為1.1億人左右,2020年將減少到8000萬人。80后、90后成為生育的主體,少生優(yōu)生成為社會生育觀念的主流,生育行為受經(jīng)濟、就業(yè)、住房、健康等因素的影響和制約日益明顯。實施全面兩孩政策,可以適當(dāng)提升生育水平,避免出生人口快速減少。

    四是從單獨兩孩政策實施的情況看,單獨政策釋放了部分生育勢能,使我們更準(zhǔn)確地把握了人們的生育意愿和生育行為,標(biāo)志著實施全面兩孩政策的條件具備,時機成熟。

    (三)認(rèn)真扎實做好實施全面兩孩政策的各項準(zhǔn)備工作

    為穩(wěn)妥扎實有序?qū)嵤┤鎯珊⒄?,中央將出臺決定,對實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務(wù)管理作出全面部署。全國人大常委會已經(jīng)審議通過《人口與計劃生育法》修訂草案。各地要按照國家的統(tǒng)一部署,統(tǒng)籌考慮、周密安排,突出重點、突破難點,確保政策平穩(wěn)落地,確保事關(guān)群眾利益的各項政策有序銜接,把好事辦好。

    一要認(rèn)真做好摸底調(diào)查,科學(xué)制定實施方案。各地應(yīng)認(rèn)真總結(jié)單獨兩孩政策實施的成功經(jīng)驗,精心謀劃全面兩孩政策的實施方案。深入搞好摸底調(diào)查,準(zhǔn)確掌握目標(biāo)人群底數(shù)及生育意愿、生育計劃,特別是高齡孕產(chǎn)婦、婦幼健康服務(wù)資源的保障等基本情況,城市地區(qū)還要充分考慮人口流入的因素,做到心中有數(shù)。要進行多方案測算比較,科學(xué)預(yù)測出生人口變動趨勢。加強風(fēng)險評估,全面梳理可能存在的風(fēng)險點,制定防控預(yù)案。各地的實施方案,包括目標(biāo)人群和出生人口變動預(yù)測、風(fēng)險防控預(yù)案等相關(guān)材料,由省級人民政府報送國家衛(wèi)生計生委備案,作為評估各地工作進展情況的重要依據(jù)。

    二要抓緊做好修訂地方條例和相關(guān)配套政策的準(zhǔn)備工作。各地要抓緊啟動地方人口與計劃生育條例的修訂工作。根據(jù)中央決策部署和新修訂的《人口與計劃生育法》,結(jié)合本地實際,認(rèn)真研究制定特殊情形再生育條款,依法規(guī)范計劃生育服務(wù)管理工作。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則,妥善做好政策調(diào)整前后各項計劃生育政策的銜接。政策調(diào)整后,對自愿只生一個子女的夫妻,不再實行獨生子女父母獎勵優(yōu)惠等政策,但對政策調(diào)整前的獨生子女家庭,繼續(xù)實行現(xiàn)行的獎勵優(yōu)惠政策。對不符合政策生育的,依法予以處理。要注重家庭發(fā)展,建立完善包括生育支持、嬰幼兒養(yǎng)育、青少年發(fā)展、老年人健康等方面的家庭發(fā)展支持體系,推動衛(wèi)生、托幼、教育、社保、就業(yè)等服務(wù)資源的合理配置,完善計劃生育獎勵假和配偶陪產(chǎn)假制度,維護婦女合法權(quán)益,鼓勵按政策生育。大力幫扶計劃生育特殊家庭。

    三要實行生育登記服務(wù)制度,深入推進計劃生育服務(wù)管理改革。對生育兩個及以內(nèi)的孩子,不實行審批,由家庭自主安排生育,免費領(lǐng)取生育服務(wù)證。各地要暢通登記渠道,方便群眾辦事,并與婦幼健康咨詢、指導(dǎo)和服務(wù)結(jié)合起來,切實使這一制度成為新的“民心工程”。簡化特殊情形再生育審批,全面推行網(wǎng)上辦理,最大限度精簡材料,堅決砍掉各類無謂證明和繁瑣手續(xù);全面推行承諾制,對婚育情況難以核實的,按程序憑群眾承諾辦理;全面推行信息公開,將辦理依據(jù)、條件、程序、時限等事項在網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)窗口公開,接受群眾監(jiān)督。依法做好社會撫養(yǎng)費征收管理,嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”,嚴(yán)禁與落戶、入學(xué)、低保等掛鉤。深入開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)創(chuàng)建活動,落實避孕方法知情選擇和免費技術(shù)服務(wù)項目,規(guī)范環(huán)情孕情檢查等生殖健康服務(wù)。加大打擊“兩非”力度,提高出生人口性別比綜合治理水平。

    四要提升婦幼保健服務(wù)能力,保障母嬰健康安全。實施全面兩孩政策的前幾年,孕產(chǎn)婦特別是高齡孕產(chǎn)婦會有明顯增加,孕期合并癥、并發(fā)癥發(fā)生的風(fēng)險增大,部分地區(qū)婦幼健康服務(wù)資源、特別是優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源供需矛盾等問題可能比較突出。對此需要高度重視,積極應(yīng)對,確保母嬰健康安全。一是加強婦幼健康服務(wù)體系建設(shè)。通過加大投入推進婦幼健康服務(wù)機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和規(guī)范化管理,鼓勵社會資本舉辦非營利性婦兒醫(yī)院,挖掘相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)內(nèi)部資源潛力,增加服務(wù)和床位供給。二是加強婦幼健康服務(wù)人才的培養(yǎng)。加快產(chǎn)科和兒科醫(yī)師、助產(chǎn)士及護士等緊缺人才培養(yǎng),在服務(wù)價格、薪酬分配、職稱晉升等方面加大政策傾斜力度。三是推進分級診療,引導(dǎo)孕產(chǎn)婦合理選擇助產(chǎn)服務(wù)機構(gòu)。四是強化孕產(chǎn)婦和新生兒危急重癥救治能力建設(shè),暢通應(yīng)急通道。五是推進優(yōu)生優(yōu)育全程服務(wù),落實免費孕前優(yōu)生健康檢查,加大出生缺陷防治力度,提高出生人口素質(zhì)。

    五要切實加強宣傳和輿論引導(dǎo),提高風(fēng)險防控能力。協(xié)調(diào)相關(guān)部門制定宣傳工作方案,充分利用主流媒體,發(fā)揮好新媒體的作用,大力宣傳計劃生育工作取得的巨大成就、廣大人民群眾和各級計劃生育工作者的重要貢獻,準(zhǔn)確解讀中央決策精神,特別要對特殊情形再生育政策、政策銜接、生育登記服務(wù)等群眾關(guān)心的問題,做好解疑釋惑。協(xié)調(diào)將十八大以來中央關(guān)于計劃生育工作的系列決策部署納入各級黨政干部培訓(xùn)內(nèi)容,加強基本國情和國策教育。加強對基層計劃生育工作者的教育培訓(xùn),引導(dǎo)他們認(rèn)清形勢,提高履職盡責(zé)和做好群眾工作的能力。主動回應(yīng)社會關(guān)切,防止負(fù)面炒作。進一步加強出生人口預(yù)測監(jiān)測,及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題。加強對目標(biāo)人群集中、工作基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的工作指導(dǎo),防止政策外多孩生育大幅增加。加強信訪維穩(wěn)工作,對獨生子女傷殘死亡和因違法生育受過處理的干部群眾,耐心細致地做好說服教育和矛盾化解工作,防止出現(xiàn)越級訪、進京訪和集體訪,促進社會和諧穩(wěn)定。

    (四)堅持計劃生育基本國策,確保中央決策部署落到實處

    未來相當(dāng)長的時期內(nèi),我國人口眾多的基本國情不會根本改變,人口對經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力、人口與資源環(huán)境的緊張關(guān)系將客觀存在,人口均衡發(fā)展的壓力增大,這些都決定計劃生育基本國策必須長期堅持。實施全面兩孩政策,標(biāo)志著獨生子女政策完成了歷史使命,但絕不意味著計劃生育工作的削弱或終結(jié),應(yīng)當(dāng)賦予基本國策新的內(nèi)涵,研究制定新的對策措施,促進人口均衡發(fā)展。

    一是計劃生育工作處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。要按照轉(zhuǎn)變政府職能、加強社會治理創(chuàng)新的要求,積極推動計劃生育工作由控制人口數(shù)量為主向調(diào)控總量、提升素質(zhì)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和合理分布并舉轉(zhuǎn)變,由管理為主向更加注重服務(wù)家庭轉(zhuǎn)變,由主要依靠政府力量向政府、社會和公民多元共治轉(zhuǎn)變。在這個轉(zhuǎn)變過程中,我們的思想觀念、工作方法、能力水平還有很多不適應(yīng)的地方。

    二是計劃生育服務(wù)管理的任務(wù)更加艱巨。部分群眾認(rèn)為生育政策放開了,計劃生育不再搞了;也有一些基層計生干部認(rèn)為計劃生育工作沒有多少事可做了,產(chǎn)生了一些誤讀、誤解和誤判。必須看到,實施全面兩孩政策,不僅要加強宣傳倡導(dǎo),做好政策銜接,還要加強出生人口監(jiān)測,強化婦幼健康服務(wù),防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險,還要研究幫助群眾解決“生得起、生得出、生得好”的問題,計劃生育服務(wù)管理的任務(wù)更重、要求更高。

    三是推進計劃生育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。繼續(xù)堅持計劃生育黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制,堅持和完善計劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制。積極探索符合社會發(fā)展和基層實踐需要的計劃生育工作新機制、新模式和新方法,優(yōu)化服務(wù),提升效能。大力推進信息化建設(shè),建立完善全國互聯(lián)互通的計劃生育業(yè)務(wù)信息系統(tǒng),推進衛(wèi)生計生信息資源的整合,為加強服務(wù)管理提供可靠支撐。加強基層計生協(xié)會組織建設(shè),發(fā)揮好計生協(xié)會的生力軍作用。

    目前,全國多數(shù)地方正在推進縣以下衛(wèi)生計生機構(gòu)改革,網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定、隊伍穩(wěn)定、人心穩(wěn)定的問題要高度重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中要特別注意處理好計劃生育技術(shù)服務(wù)機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革,簡單合并的做法不可取。計劃生育服務(wù)站(所、中心)里從事技術(shù)服務(wù)的人員以及設(shè)施可以整合到衛(wèi)生院去,但是這個機構(gòu)和做群眾工作的人員要妥善安置。甘肅省保留計劃生育技術(shù)服務(wù)站所的牌子,同時加掛“健康教育中心”的牌子。內(nèi)蒙古包頭市青山區(qū),把計劃生育技術(shù)服務(wù)中心改為家庭發(fā)展指導(dǎo)中心,開展健康教育、公共衛(wèi)生、早教等工作。這些做法將這個陣地、這些人員保留下來,充分發(fā)揮好這個陣地的優(yōu)勢和作用,對各地很有借鑒意義。

    四是將實施全面兩孩政策作為當(dāng)前及今后一個時期的一項中心任務(wù)。實施全面兩孩政策,時間緊、任務(wù)重、要求高。各?。▍^(qū)、市)應(yīng)高度重視,加大領(lǐng)導(dǎo)力度,研究制定貫徹中央決策部署的具體措施。中央《決定》出臺后,各地要積極爭取黨委政府及時出臺實施意見,統(tǒng)一思想,明確任務(wù),強化保障,確保中央決策得到全面落實。要在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮好人口和計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組的作用,加強部門協(xié)作,制定工作方案,精心組織實施。把握政策要準(zhǔn),執(zhí)行政策要穩(wěn),切實保障公民合法權(quán)益,妥善處理政策實施過程中可能出現(xiàn)的各類問題。

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