從美國(guó)城市治理看我國(guó)新型城鎮(zhèn)化與公共管理

文|王勝

從美國(guó)城市治理看我國(guó)新型城鎮(zhèn)化與公共管理

文|王勝

文化是城市的靈魂，也是城市文明的名片。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要重視城市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)、特色文化的開(kāi)發(fā)、公共文化娛樂(lè)活動(dòng)的軟硬件建設(shè)以及文明言行、社會(huì)公德、文明素養(yǎng)的點(diǎn)滴培養(yǎng)。

2015年8月10日至9月20日，中組部2015年度“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化和公共管理專(zhuān)題研究班”在北京清華大學(xué)和美國(guó)哈佛大學(xué)舉辦。筆者有幸作為地方一員參加了此次學(xué)習(xí)研修。本期專(zhuān)題研究班聚焦城鎮(zhèn)化主題，重點(diǎn)突出新型城鎮(zhèn)化所涉及的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)治理等重大課題。在美國(guó)城市治理的經(jīng)驗(yàn)中，有多項(xiàng)做法值得借鑒：一是尊重傳統(tǒng)，尊重多樣性。每一座城市都有自己的鮮明特色，各自承載著獨(dú)特的歷史文化傳統(tǒng)，從大急流、華盛頓到波士頓、劍橋和薩默維爾，每座城市都保留著許多歷史建筑，人們從每一棟歷史建筑中可以讀到豐富的歷史故事。二是精細(xì)化管理、人性化服務(wù)。比如，大急流市專(zhuān)業(yè)化停車(chē)場(chǎng)隨處可見(jiàn)，既便民停車(chē)，又干凈整潔；劍橋市大力倡導(dǎo)建筑節(jié)能技術(shù)，使每年能耗減低了21%；參訪美國(guó)城市園林、綠化、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)和管理，均實(shí)行建管分離、服務(wù)外包，政府買(mǎi)單、專(zhuān)業(yè)化公司運(yùn)營(yíng)，使城市人居環(huán)境井然有序。三是注重涵養(yǎng)文化，提供充足公共文化供給。除了大城市普遍建有博物館、藝術(shù)館、紀(jì)念館、圖書(shū)館外，每座小城鎮(zhèn)也都有建設(shè)精美的公共圖書(shū)館，隨時(shí)添新藏書(shū)，供市民免費(fèi)借閱。馬薩諸塞州235個(gè)鎮(zhèn)，每個(gè)鎮(zhèn)都有公共圖書(shū)館，并且通常是鎮(zhèn)里最好的建筑，有的已有上百年的歷史，通過(guò)及時(shí)發(fā)布新書(shū)信息、開(kāi)展讀書(shū)交流活動(dòng)、發(fā)放禮品等辦法吸引人們閱讀。四是倡導(dǎo)簡(jiǎn)樸、自律、綠色的生活方式。在美國(guó)，無(wú)論是政府官員、大學(xué)教授還是公司職員、青年學(xué)生、普通市民，很少有人穿戴名牌，很少有人剩飯剩菜，很少有人亂扔垃圾，沒(méi)有人在公共場(chǎng)所吸煙。正是依靠每個(gè)人的自我約束、習(xí)慣養(yǎng)成，城市整體文明水平得以持續(xù)保持。

對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化與公共管理的思考與建議

一是加快推行“多規(guī)合一”，保持城鎮(zhèn)建設(shè)的協(xié)調(diào)性、連續(xù)性、穩(wěn)定性。在美國(guó)，城市規(guī)劃包括空間布局、城市邊界、土地用途、建筑密度、樓盤(pán)容積率等的改變必須經(jīng)過(guò)議會(huì)嚴(yán)格審核，還要受到社會(huì)組織、公眾、利益相關(guān)方等多方面制約，所以基本不可能大拆大建。如上世紀(jì)70年代初，阿靈頓市政府想延伸一段地鐵到本市，需要變更相應(yīng)的地面設(shè)施，由于各方面意見(jiàn)不一，議案先后論證過(guò)多次，至今沒(méi)有通過(guò)?，F(xiàn)在，國(guó)內(nèi)一些地方涉城規(guī)劃部門(mén)各自為政、互不協(xié)調(diào)，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部朝令夕改、另起爐灶，以變更規(guī)劃設(shè)租尋租，各種規(guī)劃沖突打架，嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)建設(shè)的有序推進(jìn)。

要緊緊抓住制定實(shí)施“十三五”規(guī)劃的有利時(shí)機(jī)，在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)地方特別是市縣規(guī)劃改革，建立權(quán)威的規(guī)劃協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持以資源集約化、開(kāi)發(fā)效益最大化為導(dǎo)向，圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局和功能定位，加強(qiáng)各規(guī)劃之間的相互銜接，整合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，盡快形成“多規(guī)合一”的城市發(fā)展總體規(guī)劃體系，并通過(guò)地方立法賦予其法律效力。完善規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督工作機(jī)制，健全國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察員制度，實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃變更責(zé)任追究制度，強(qiáng)化規(guī)劃管控，壓縮變更彈性，嚴(yán)格修改程序，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，確保一張規(guī)劃藍(lán)圖干到底。

二是堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)、綠色、人文并重，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。談到產(chǎn)業(yè)支撐，人們都會(huì)想起美國(guó)的水牛城和底特律，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，沒(méi)有在市場(chǎng)發(fā)生劇烈變化后及時(shí)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，結(jié)果導(dǎo)致工業(yè)重鎮(zhèn)變成空城、廢城。這一教訓(xùn)對(duì)于我國(guó)大城市發(fā)展具有重要警示意義。同時(shí)，考慮到我國(guó)進(jìn)城人員素質(zhì)、就業(yè)技能等實(shí)際情況，中小城鎮(zhèn)不能一味抬高產(chǎn)業(yè)門(mén)檻，盲目追求“高大上”，而應(yīng)優(yōu)先發(fā)展就業(yè)門(mén)檻低、容量大的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，盡可能多地吸納農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)落戶，在積累一定社會(huì)財(cái)富、轉(zhuǎn)移人員勞動(dòng)技能和受教育程度普遍提升之后，逐漸轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，培育壯大資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。尤其要運(yùn)用財(cái)稅優(yōu)惠等手段，鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。空間緊湊、綠色環(huán)保應(yīng)貫穿城鎮(zhèn)化建設(shè)始終。

現(xiàn)在，我國(guó)城鎮(zhèn)土地利用率不足世界平均水平的三分之一，挖潛空間很大。可汲取紐約市低密度蔓延帶來(lái)的土地資源浪費(fèi)、能源消耗量大、經(jīng)濟(jì)和生活成本高等教訓(xùn)，堅(jiān)決遏制濫建新城新區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)的粗放式“造城”運(yùn)動(dòng)，加強(qiáng)土地綜合利用，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)集聚人口，促進(jìn)產(chǎn)城融合。鼓勵(lì)支持節(jié)能降耗、資源循環(huán)利用、清潔排放的綠色生產(chǎn)方式和低碳建筑、低碳出行、低碳能耗、低碳消費(fèi)的健康生活方式，使綠色發(fā)展、綠色生活家喻戶曉、深入人心。

文化是城市的靈魂，也是城市文明的名片。美國(guó)百老匯環(huán)球娛樂(lè)公司依靠其優(yōu)秀劇目的創(chuàng)造演出，每年吸引全球4000多萬(wàn)觀眾，成為紐約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要重視城市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)、特色文化的開(kāi)發(fā)、公共文化娛樂(lè)活動(dòng)的軟硬件建設(shè)以及文明言行、社會(huì)公德、文明素養(yǎng)的點(diǎn)滴培養(yǎng)。

三是注重多元激勵(lì)，形成全社會(huì)共同參與城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的強(qiáng)大合力。美國(guó)城市發(fā)展非常注重發(fā)揮政府、私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織、市民等各方面的積極性。其中，政府發(fā)行市政債券，包括由政府全部稅收收入擔(dān)保的普通責(zé)任債券和項(xiàng)目收益?zhèn)?，以公私合作模式開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；實(shí)行公用事業(yè)民營(yíng)化，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)，由私營(yíng)部門(mén)提供部分公共服務(wù)產(chǎn)品；通過(guò)議員和政府官員走訪市民、公共輿論宣傳、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、組織志愿者服務(wù)等多種方式，引導(dǎo)城市利益相關(guān)方和廣大市民積極參與城市治理，這些經(jīng)驗(yàn)很有啟發(fā)意義。大急流市把綠色發(fā)展理念引入城市治理，運(yùn)用各種激勵(lì)手段，調(diào)動(dòng)市內(nèi)企業(yè)、大學(xué)、非營(yíng)利組織270個(gè)，建立廣泛持續(xù)的綠色智能合作網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)員市民積極建言獻(xiàn)策、身體力行，全市有50%以上的市民參與智能綠色行動(dòng)?，F(xiàn)在，該市已成為全美最環(huán)保城市。

因此，我們要?jiǎng)?chuàng)新城市發(fā)展理念，改變市政府“單打獨(dú)斗、包打天下”的被動(dòng)局面，真正把企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、市民參與城市建設(shè)和管理的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)?？山梃b美國(guó)城市擁有較大自主權(quán)、把房地產(chǎn)稅作為政府財(cái)政主要來(lái)源的做法，合理劃分中央與地方權(quán)力，加快建立地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，適時(shí)開(kāi)征房產(chǎn)稅，拓寬城市建設(shè)融資渠道；放寬準(zhǔn)入，加強(qiáng)監(jiān)管，擴(kuò)大PPP項(xiàng)目范圍，適當(dāng)提高讓利幅度，鼓勵(lì)和吸引民間資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。

四是加強(qiáng)中美智庫(kù)交流合作，增進(jìn)彼此了解和互信，助力兩國(guó)關(guān)系健康發(fā)展。當(dāng)前，中美關(guān)系內(nèi)涵和外延大大增加，議題涉及雙邊、多邊等，美國(guó)智庫(kù)在美對(duì)華政策和雙邊關(guān)系演進(jìn)中扮演著重要角色。哈佛大學(xué)歷史學(xué)教授尼爾·福格森在其最新著作《基辛格：那個(gè)理想主義者》中特別剖析了被美國(guó)當(dāng)今政治理論界和政界所忽視或誤讀的“基辛格模式”，呼吁重視此模式在中美關(guān)系中的運(yùn)用。一直以來(lái)，白宮政策深受美國(guó)學(xué)界“中國(guó)通”的影響，這些“中國(guó)通”逐漸形成一個(gè)受人矚目的精英群體，人數(shù)雖少，影響力極大，甚至能左右美國(guó)對(duì)華政策以及美國(guó)民眾對(duì)中國(guó)的看法。鑒此，建議加大海南省智庫(kù)建設(shè)，如中國(guó)南海研究院、中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院與美方有關(guān)智庫(kù)的交流，增進(jìn)彼此了解和互信，引導(dǎo)和塑造有利于兩國(guó)關(guān)系發(fā)展的國(guó)際輿論環(huán)境。

五是重視人口老齡化和變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不得不考慮和關(guān)注人口結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化。當(dāng)前，中國(guó)人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生值得警醒的重大變化。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2014年統(tǒng)計(jì)公報(bào)：2014年中國(guó)總?cè)丝跒?3.6億人，60歲以上的老人占比15.5%，比2005年提高4.97個(gè)百分點(diǎn)；0至14歲人口占比為16.5%，比2005年下降3.77%。數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)老齡化速度加快。哈佛大學(xué)Howard Koh教授在談到美國(guó)的老齡化和高齡人口問(wèn)題時(shí)從一個(gè)側(cè)面印證了上述觀點(diǎn)，他指出，2014年，美國(guó)65歲以上人口占比14.5%，日本為25.8%，中國(guó)為9.6%；預(yù)計(jì)到2050年美、中、日老年人口占比分別為20.9%、26.8%、40.1%，其中中國(guó)將增幅17.2個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)高于美國(guó)。可以說(shuō)，“未富先老”的問(wèn)題將是困擾中國(guó)的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。建議深入研究城鎮(zhèn)化過(guò)程中全國(guó)人口變化趨勢(shì)和各地人口變遷趨勢(shì)，有針對(duì)性地采取措施，及時(shí)制定符合我國(guó)可持續(xù)發(fā)展需求的人口政策，以減少“人口紅利”消失帶來(lái)的負(fù)面影響，確保我國(guó)在未來(lái)幾十年中與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家人力資源競(jìng)爭(zhēng)不落在后面。

六是中國(guó)企業(yè)“走出去”應(yīng)秉持正確義利觀，重視公益、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、合法競(jìng)爭(zhēng)，樹(shù)立良好國(guó)際形象。哈佛大學(xué)John Ruggie教授在談到中國(guó)與企業(yè)社會(huì)責(zé)任時(shí)指出，中方在與非洲國(guó)家打交道時(shí)，中方企業(yè)應(yīng)盡量融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣、法律法規(guī)，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，讓當(dāng)?shù)匕傩漳軓碾p邊合作中得到實(shí)惠，并爭(zhēng)取獲得真正的“本土企業(yè)”身份。中國(guó)企業(yè)實(shí)施“走出去”要避免過(guò)去30多年歐美等西方國(guó)家在非洲等地區(qū)掠奪當(dāng)?shù)刭Y源、不注重社會(huì)公益、加劇貧富差距、頻受?chē)?guó)際社會(huì)詬病等歷史教訓(xùn)，這對(duì)我國(guó)“走出去”具有重要警示意義和啟迪作用。

當(dāng)前，我國(guó)正在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)和國(guó)際產(chǎn)能合作，企業(yè)作為我國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的主體，將直面更多競(jìng)爭(zhēng)和風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)下，一些西方媒體揪住有些中方企業(yè)的某些不當(dāng)做法，大肆渲染，應(yīng)引起我國(guó)有關(guān)部門(mén)高度重視。對(duì)此，建議我國(guó)有關(guān)企業(yè)在“走出去”中應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃項(xiàng)目時(shí)就把公關(guān)策略作為配套工程，著手在就業(yè)、教育、醫(yī)療、商業(yè)機(jī)會(huì)等領(lǐng)域加大對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的投入，注重保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，樹(shù)立正確的義利觀，義利并舉，甚至舍利取義，履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，真正體現(xiàn)習(xí)總書(shū)記對(duì)非洲提出的“真、實(shí)、親、誠(chéng)”理念。另一方面，我國(guó)應(yīng)切實(shí)提高“走出去”企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意識(shí)和水平，增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)透明度，提升企業(yè)信譽(yù)，杜絕違法、違規(guī)操作和“非正?！备?jìng)爭(zhēng)，樹(shù)立負(fù)責(zé)任大國(guó)的良好企業(yè)形象。

（作者系省外事僑務(wù)辦公室黨組書(shū)記、主任）

本文責(zé)編/鐘瑜郵箱/zy200928@qq.com