“一帶一路”視角下國(guó)際工程項(xiàng)目征地實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)——以巴基斯坦卡洛特水電站征地工作為例*

周瀟君，嚴(yán)登才

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

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“一帶一路”視角下國(guó)際工程項(xiàng)目征地實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)
——以巴基斯坦卡洛特水電站征地工作為例*

周瀟君，嚴(yán)登才

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

“一帶一路”倡議的提出和實(shí)施，為中國(guó)企業(yè)進(jìn)軍海外市場(chǎng)創(chuàng)造了良好的環(huán)境，在面臨機(jī)遇的同時(shí)，也存在著風(fēng)險(xiǎn)。以中巴經(jīng)濟(jì)走廊優(yōu)先實(shí)施的能源項(xiàng)目巴基斯坦卡洛特水電站的征地移民工作為例，分析其特點(diǎn)，識(shí)別出可能存在的政策風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)，并提出了相應(yīng)的防范措施。進(jìn)而指出我國(guó)企業(yè)可從融資渠道多樣化、風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制構(gòu)建、國(guó)際人才培養(yǎng)、信息化管理與企業(yè)社會(huì)責(zé)任建設(shè)五個(gè)方面著手，有效地防范與化解風(fēng)險(xiǎn)。

一帶一路；征地移民；巴基斯坦；風(fēng)險(xiǎn)防范

一、引言

2013年9月和10月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在出訪哈薩克斯坦和印度尼西亞期間，提出建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，立刻成為國(guó)際關(guān)注的焦點(diǎn)。“一帶一路”作為一項(xiàng)目標(biāo)宏大的國(guó)家戰(zhàn)略貫穿亞歐大陸，橫跨幾十個(gè)國(guó)家，是中國(guó)政府未來(lái)數(shù)十年對(duì)外經(jīng)濟(jì)布局的重點(diǎn)，也是新常態(tài)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要舉措。[1]38-41巴基斯坦是中國(guó)重要的鄰邦，不僅與我國(guó)新疆接壤，還與阿富汗、印度、伊朗等國(guó)相連。從地理位置來(lái)看，它正位于“一帶一路”的交匯點(diǎn)上，其重要性顯而易見(jiàn)。鑒于中巴兩國(guó)緊密的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在政治層面上，巴基斯坦政府是積極支持“一帶一路”建設(shè)的。但也應(yīng)看到，在巴基斯坦實(shí)施“一帶一路”的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性仍然存在。[2]64-68目前，國(guó)內(nèi)大多數(shù)研究主要是從宏觀的角度關(guān)注“一帶一路”實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，而鮮少有具體的案例分析。通過(guò)對(duì)中巴經(jīng)濟(jì)走廊優(yōu)先實(shí)施的能源項(xiàng)目——巴基斯坦卡洛特水電站的實(shí)地考察及與各利益相關(guān)方座談，以巴基斯坦卡洛特(Karot)水電站的征地移民工作為例，分析其中存在的風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)的防范與化解措施。

二、文獻(xiàn)梳理

較早對(duì)征地移民風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)研究的主要是世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，其在制定征地移民政策時(shí)從保護(hù)移民的角度出發(fā)，分析了移民可能遇到的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。[3]16-17在世界銀行政策的指導(dǎo)下，國(guó)外對(duì)征地移民風(fēng)險(xiǎn)的研究發(fā)展很快，幾個(gè)有代表性的描述征地移民風(fēng)險(xiǎn)的理論模型有Scudder[4]18-28提出的招募、過(guò)渡、發(fā)展與合作/接管四階段模式；Cerner[5]32提出的IRR模型，將移民風(fēng)險(xiǎn)概括為喪失土地、邊緣化、事業(yè)、無(wú)家可歸、發(fā)病率增加、食品不安全、喪失公共權(quán)力與社會(huì)組織解體八大風(fēng)險(xiǎn)；在此基礎(chǔ)上，Downing[6]16-17提出將公民權(quán)利和人權(quán)的喪失、教育活動(dòng)的中斷和基本公共服務(wù)的缺失加入IRR模型。以國(guó)外已有研究為基礎(chǔ)，國(guó)內(nèi)有施國(guó)慶等[7]44-51在IRR模型基礎(chǔ)上對(duì)小浪底水庫(kù)征地移民風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證研究；鄭瑞強(qiáng)[8]則研究了西部水電征地移民的風(fēng)險(xiǎn)管理，利用SR模型都各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了量化；汪冬寧和李珍貴[9]86-91分析了現(xiàn)行征地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的缺陷，并提出了從明確征地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估定位、完善征地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系和優(yōu)化征地程序三方面改進(jìn)。從上述文獻(xiàn)來(lái)看，現(xiàn)有研究大多從移民受損的角度出發(fā)，分析可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，但鮮有從以下角度對(duì)征地移民風(fēng)險(xiǎn)的研究。

三、卡洛特水電站及其征地移民基本情況

(一)卡洛特水電站基本情況

卡洛特水電站由中國(guó)三峽集團(tuán)在巴基斯坦唯一的能源投資平臺(tái)三峽南亞公司開(kāi)發(fā)，是中巴經(jīng)濟(jì)走廊優(yōu)先實(shí)施的能源項(xiàng)目之一。三峽南亞公司由多方持股，除中國(guó)三峽集團(tuán)占股51%外，絲路基金和世界銀行集團(tuán)成員國(guó)際金融公司(IFC)各持股15%，剩余股份由來(lái)自美國(guó)、英國(guó)和中東的國(guó)家資本持有。這也是絲路基金成立后的首個(gè)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)采用“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”(BOT)模式，計(jì)劃于2015年年底開(kāi)工，建設(shè)期5年，運(yùn)營(yíng)期30年，到期后無(wú)償轉(zhuǎn)讓給巴基斯坦政府。

(二)卡洛特水電站征地基本情況

卡洛特水電站征地影響兩個(gè)地區(qū)，右岸涉及旁遮普省(Punjab)，左岸涉及自由克什米爾(AJK)。工程總征地面積6884109m2，共影響人口670人，涉及的土地產(chǎn)權(quán)類(lèi)型包括國(guó)有土地與私人土地。工程征地具體涉及的行政區(qū)域詳見(jiàn)表1：

表1 卡洛特水電站征地涉及行政區(qū)域

四、影響卡洛特水電站征地工作的主要因素

卡洛特水電站征地工作首先需要遵循巴基斯坦國(guó)內(nèi)的相關(guān)法律開(kāi)展，同時(shí)由于國(guó)際金融公司的入股，根據(jù)合約，還需要滿足國(guó)際金融公司《環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)性績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》)的相關(guān)要求，而這兩者之間存在一定的差異。此外，征地移民工作還受到當(dāng)?shù)卣苇h(huán)境與安全形勢(shì)的影響。以上三方面決定了卡洛特工程征地移民工作的復(fù)雜性。

(一)巴基斯坦相關(guān)法律

(1)政策框架

巴基斯坦實(shí)行土地私人所有制，其征地移民政策主要由《征地法案，1894》(The Land Acquisition Act, 1894)、《國(guó)家移民安置政策》(National Resettlement Policy)、《項(xiàng)目執(zhí)行和影響人群的安置條例，2001》(Project Implementation and Resettlement of Affected Persons Ordinance, 2001)以及《國(guó)家移民安置政策實(shí)施指導(dǎo)細(xì)則》(National Resettlement Policy Implementation Guidelines)組成。在征地移民政策框架中，《征地法案，1894》是核心部分，整部法案的重點(diǎn)旨在強(qiáng)調(diào)只要項(xiàng)目建設(shè)是公共用途，政府就可以依法進(jìn)行征地，而不管項(xiàng)目公司是政府性質(zhì)還是私人性質(zhì)；且以土地的市場(chǎng)價(jià)為基準(zhǔn)，通過(guò)政府與土地所有者(或其他利益相關(guān)者)協(xié)商解決征地補(bǔ)償問(wèn)題。[10]119-146在按市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償情況下，不同地區(qū)可能補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致。該法案關(guān)鍵內(nèi)容見(jiàn)表2：

表2 《征地法案，1894》關(guān)鍵章節(jié)

除此之外，還有其他相關(guān)的政策以及地方性的行政法規(guī)作為補(bǔ)充，比如《旁遮普省土地利用管理局條例，1981》(The Punjab Land Utilization Authority Ordinance, 1981)。巴基斯坦征地移民政策框架詳見(jiàn)圖1：

(2)征地程序

巴基斯坦沒(méi)有管理征地移民的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，根據(jù)《征地法案，1894》的要求，征地工作主要由稅務(wù)部門(mén)管理，具體到實(shí)施層面由區(qū)級(jí)(District)的土地征收官，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)(Tehsil)的土地征收員(Tehsildar)與基層的土地記錄員(Patwari)負(fù)責(zé)。除了土地記錄員外，土地征收官和土地征收員既代表一種職務(wù)，同時(shí)也可理解為一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。巴基斯坦土地征收程序詳見(jiàn)圖2：

圖1 巴基斯坦征地移民政策框架

圖2 巴基斯坦土地征收程序

需要指出的是，雖然最終所有針對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償款全部由項(xiàng)目公司支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地征收員，再由其發(fā)放給受影響人，但是稅務(wù)部門(mén)只負(fù)責(zé)土地的征收管理，包括實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、補(bǔ)償金額協(xié)商等。這里的“土地”僅指地表及其上的農(nóng)作物(不含樹(shù)木)。而林木的征收管理則是由森林部門(mén)負(fù)責(zé)，房屋的征收管理是由房建部門(mén)負(fù)責(zé)。

(二)國(guó)際金融公司《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》

國(guó)際金融公司的《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》涵蓋項(xiàng)目全周期，旨在為借款方識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和影響提供指導(dǎo)，并幫助他們以可持續(xù)的經(jīng)營(yíng)方式避免、緩解、管理社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和影響。[11]該《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》共有8個(gè)部分，其中《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)5：土地征用和非自愿移民》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)5》)與征地移民相關(guān)。作為世界銀行集團(tuán)的成員，國(guó)際金融公司的金融融資雖然主要針對(duì)私營(yíng)部門(mén)，但其績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)征地移民的要求與世界銀行業(yè)務(wù)政策OP4.12《非自愿移民及其附件》(2002年1月1日起執(zhí)行)及世界銀行業(yè)務(wù)程序BP4.12(非自愿移民)及其附件(2002年1月1日起執(zhí)行)基本一致。

(三)當(dāng)?shù)卣苇h(huán)境與安全形勢(shì)

卡洛特水電站涉及遮普省與自由克什米爾兩個(gè)地區(qū)旁，前者是巴基斯坦人口最多的省份，后者是與印度有領(lǐng)土爭(zhēng)議的巴控自治地區(qū)。

(1)政治形勢(shì)

旁遮普省是巴基斯坦四個(gè)聯(lián)邦省份之一，由于靠近伊斯蘭堡，屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，政治局勢(shì)也比較穩(wěn)定。而在巴基斯坦憲法下自由克什米爾并不是國(guó)家的正式組成部分，有自己的民選總統(tǒng)、總理、議會(huì)、最高法院，其財(cái)政預(yù)算與稅務(wù)工作由自由克什米爾委員會(huì)負(fù)責(zé)，而非巴基斯坦中央稅務(wù)委員會(huì)。由于其獨(dú)立性，持巴基斯坦簽證無(wú)法進(jìn)入該地區(qū)，還需要由自由克什米爾委員會(huì)頒發(fā)通行證。

(2)安全形勢(shì)

巴基斯坦被認(rèn)為是全球危險(xiǎn)地區(qū)的主要原因之一就是恐怖主義的泛濫。[12]704-722相比開(kāi)伯爾-普什圖省，俾路支省和聯(lián)邦直轄部落區(qū)這類(lèi)恐怖襲擊頻發(fā)地區(qū)，旁遮普省是相對(duì)安全的。根據(jù)巴基斯坦學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，從恐怖襲擊發(fā)生數(shù)量來(lái)看，旁遮普省僅僅比最安全的伊斯蘭堡高一點(diǎn)。[13]209-229

與旁遮普省相比，自由克什米爾地區(qū)由于其地理位置與政治環(huán)境的特殊性，不斷遭受來(lái)自恐怖分子的襲擊。[14]19-23最近的一次大規(guī)?？植酪u擊發(fā)生在2009年，在自由克什米爾首府穆扎法拉巴德的自殺性爆炸襲擊事件造成至少10人死亡，30多人受傷。

五、卡洛特水電站征地移民工作中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

最早提出風(fēng)險(xiǎn)概念的是Heynes·J，他指出“風(fēng)險(xiǎn)意味著損害的可能性”。[15]3-6此后，威爾特和奈特又將風(fēng)險(xiǎn)與不確定性相結(jié)合進(jìn)行研究。[16]3-17一般來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)即表明可能存在損失。[17]2對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別實(shí)質(zhì)上是發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的損失，進(jìn)而提出措施將損失降至最小，[18]619-632避免陷入被動(dòng)的時(shí)候補(bǔ)救。[19]17-21常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法主要有頭腦風(fēng)暴法、德?tīng)柗品ā⑶榫胺治龇?、核?duì)表法、面談法等。其中核對(duì)表法是一種較為全面和有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法，可識(shí)別由不確定因素導(dǎo)致的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。本研究基于此方法，識(shí)別出卡洛特水電站征地工作可能存在的風(fēng)險(xiǎn)包括政策風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與管理風(fēng)險(xiǎn)。

(一)需要同時(shí)滿足國(guó)內(nèi)法律和國(guó)際政策的雙重要求——政策差異

從巴基斯坦國(guó)內(nèi)管理征地移民的政策框架上來(lái)看，其要求與國(guó)際金融公司《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)5》沒(méi)有大的區(qū)別，特別是《國(guó)家移民安置政策》及其支持文件與《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)5》基本一致，同時(shí)較好地彌補(bǔ)了《征地法案，1894》只考慮財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，而不關(guān)注社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、移民安置、生計(jì)恢復(fù)和公眾參與的缺陷。但由于《國(guó)家移民安置政策》沒(méi)有通過(guò)議會(huì)審批，不具有法律效力，只是一份參考性文件。因此，在實(shí)際操作中，只需滿足《征地法案，1894》的要求即可，而《征地方案，1894》的要求是比較簡(jiǎn)單的，與國(guó)際金融公司《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)5》相比，有很大不同。表3對(duì)比了二者的主要差異。

表3 國(guó)際金融公司征地移民政策與巴基斯坦《土地征收法案，1894》主要差異

由兩者的差異可看出，巴基斯坦國(guó)內(nèi)要求比國(guó)際金融公司要求要低，這種差異導(dǎo)致了政策風(fēng)險(xiǎn)與管理風(fēng)險(xiǎn)。

(1)政策風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)同時(shí)需要滿足兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一般來(lái)說(shuō)“就高不就低”。但是按照國(guó)際金融公司的高標(biāo)準(zhǔn)操作也意味著項(xiàng)目公司需要在征地移民上投入更多的精力與成本。同時(shí)，由于其流程的復(fù)雜性導(dǎo)致工程建設(shè)進(jìn)度也會(huì)相應(yīng)地推延。但若只按照巴基斯坦國(guó)內(nèi)要求操作，卻又與國(guó)際金融公司簽訂的合同不符。例如，《征地法案，1894》不要求對(duì)征地者實(shí)施安置措施，只要對(duì)土地征收實(shí)行貨幣補(bǔ)償即可，而《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)5》要求對(duì)征地者實(shí)施安置措施，如果按照國(guó)際金融公司的要求，征地的成本與時(shí)間都會(huì)增加。

除此之外，如何操作兩者的差異部分也是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。例如，《征地法案，1894》的土地補(bǔ)償款僅發(fā)放給土地合法所有者和對(duì)土地有習(xí)俗權(quán)的所有者，而《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)5》的補(bǔ)償對(duì)象還包括“土地沒(méi)有法定所有權(quán)或是其他法律承認(rèn)權(quán)利”的受影響人。對(duì)于這筆補(bǔ)償款的支付是否仍然按照巴基斯坦國(guó)內(nèi)程序由土地征收官負(fù)責(zé)還是由項(xiàng)目公司直接支付也是一個(gè)難點(diǎn)。

(2)管理風(fēng)險(xiǎn)

要滿足兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就要求項(xiàng)目公司工作人員同時(shí)熟悉國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?？逄厮娬静⒎侨龒{集團(tuán)在巴基斯坦的第一個(gè)項(xiàng)目，隨著近年的發(fā)展，三峽集團(tuán)已經(jīng)培養(yǎng)了一批了解巴基斯坦當(dāng)?shù)胤烧叩墓ぷ魅藛T，但還是缺少熟悉國(guó)際金融機(jī)構(gòu)政策的人才，同時(shí)了解兩個(gè)政策的人更是鳳毛麟角。在這種情況下，由于對(duì)政策的不熟悉，就易給征地移民工作帶來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)。

(二)左右兩岸地價(jià)不等——社會(huì)不穩(wěn)定

私人土地所有制和按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償決定了土地的賠償標(biāo)準(zhǔn)可能存在不一致的情況，特別是對(duì)于跨省(地區(qū))的地段。根據(jù)《征地法案，1894》的要求，土地估值是基于最近3～5年當(dāng)?shù)赝恋亟灰灼骄鶅r(jià)格確定。但實(shí)際操作中，通常參照同類(lèi)型土地過(guò)去一年的交易價(jià)格另加額外15%的土地征購(gòu)費(fèi)。具體到卡洛特水電工程征地移民，根據(jù)巴基斯坦稅務(wù)部門(mén)提供的資料顯示，同類(lèi)型土地，左岸(自由克什米爾)土地的補(bǔ)償價(jià)格要高于右岸(旁遮普省)，地價(jià)不均會(huì)造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的那一方要求提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，影響社會(huì)穩(wěn)定，從而導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能還會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

(1)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

目前，由于兩岸補(bǔ)償價(jià)格不等，右岸的征地移民工作基本已處于停滯狀態(tài)，項(xiàng)目公司委托巴基斯坦本地一家咨詢公司正在與受影響人談判。雖然，還沒(méi)有出現(xiàn)類(lèi)似于國(guó)內(nèi)的“群體性事件”，但是談判工作拖延時(shí)間越長(zhǎng)，右岸受影響人的不滿情緒就積累得越多，最終導(dǎo)致征地工作不能順利完成進(jìn)而影響工程進(jìn)度。

(2)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

兩岸地價(jià)不均還可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。如果不能說(shuō)服受影響人，在征地?zé)o法避免的情況下，唯一的解決辦法就是將右岸的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到和左岸一樣，這會(huì)導(dǎo)致投資的加大，增加征地的經(jīng)濟(jì)成本。

(三)私人惡意抬高土地價(jià)格——征收難度加大

巴基斯坦實(shí)行土地私有制，對(duì)于私人土地的征收需要由用地單位與每一戶就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商，往往會(huì)出現(xiàn)土地所有者坐地起價(jià)的情況，有時(shí)還會(huì)提出各種其他的要求，這增加了土地的征收難度，易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與管理風(fēng)險(xiǎn)。

(1)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)巴基斯坦征地程序，在Section 4階段(如圖2所示)發(fā)布第一封征地通告，此階段初步劃定了征地范圍。但是在此之前，當(dāng)項(xiàng)目公司申請(qǐng)征地范圍，稅務(wù)部門(mén)的土地記錄員開(kāi)始入村做調(diào)查時(shí)，土地所有者就已經(jīng)知道自己的土地可能被征收，而相關(guān)法律并沒(méi)有禁止實(shí)物調(diào)查與第一封通告公布期間的土地交易。實(shí)際征收時(shí)，參照同類(lèi)型土地過(guò)去一年的交易價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就為土地所有者惡意抬高土地價(jià)格提供了可操作空間，可能造成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的增加。

(2)管理風(fēng)險(xiǎn)

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商在項(xiàng)目公司與土地所有者之間進(jìn)行，由于語(yǔ)言、文化的差異，實(shí)際的談判是由項(xiàng)目公司雇傭巴基斯坦當(dāng)?shù)氐囊患易稍児矩?fù)責(zé)。因此，受影響人對(duì)征地補(bǔ)償?shù)囊笫峭ㄟ^(guò)咨詢公司反饋給項(xiàng)目公司。在這個(gè)信息溝通的過(guò)程中，項(xiàng)目公司處于被動(dòng)的信息接收地位，而咨詢公司出于自身利益考慮，可能會(huì)故意擴(kuò)延談判時(shí)間進(jìn)而夸大協(xié)商的難度，甚至掩飾談判中出現(xiàn)的問(wèn)題，這給整個(gè)征地工作帶來(lái)了管理風(fēng)險(xiǎn)。

(四)巴基斯坦沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的移民管理機(jī)構(gòu)——工作效率低下并伴隨嚴(yán)重腐敗

巴基斯坦的征地工作不像中國(guó)由某一級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而是由各政府部門(mén)分工完成，主要的參與部門(mén)有稅務(wù)(土地)、森林(林木)和房建(房屋)，多部門(mén)管理導(dǎo)致了工作效率的低下，對(duì)項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)也增加了溝通的成本。這都可能給管理上帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

巴基斯坦政府部門(mén)的工作效率一直為人所詬病，隨之而來(lái)是比較嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題，[20]79-91根據(jù)透明國(guó)際(Transparency International)2013年的一份報(bào)告顯示，在被調(diào)查的175個(gè)國(guó)家中，巴基斯坦政府部門(mén)的清廉度排名第139位。由于工作效率的低下，各部門(mén)之間經(jīng)常出現(xiàn)信息溝通不暢的情況，往往不清楚其他部門(mén)的征地工作進(jìn)展。此外，時(shí)常遇到的索賄問(wèn)題也困擾著項(xiàng)目公司。

(五)自由克什米爾的特殊性

自由克什米爾的高度獨(dú)立性使它具有與巴基斯坦聯(lián)邦省份不同的特點(diǎn)，包括其安全形勢(shì)，出入境管理等，這會(huì)導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)與管理風(fēng)險(xiǎn)的增加。

(1)安全風(fēng)險(xiǎn)

自由克什米爾一直是巴基斯塔國(guó)內(nèi)恐怖襲擊頻發(fā)地區(qū)之一，而且由于與印度的領(lǐng)土爭(zhēng)端和地區(qū)宗教極端主義的影響，其安全形勢(shì)異常復(fù)雜。[21]358根據(jù)巴基斯坦學(xué)者在2015年3月展示的一張安全形勢(shì)地圖顯示，[22]32-50水電站建設(shè)所在的地區(qū)位于高風(fēng)險(xiǎn)與中度風(fēng)險(xiǎn)交叉的地區(qū)，特別是自由克什米爾地區(qū)屬于高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，不穩(wěn)定的安全形勢(shì)會(huì)造成項(xiàng)目建設(shè)的安全風(fēng)險(xiǎn)。

(2)管理風(fēng)險(xiǎn)

卡洛特水電站橫跨兩個(gè)地區(qū)，這意味著項(xiàng)目公司需要同時(shí)與這兩個(gè)地區(qū)的政府打交道，而自由克什米爾的特殊性給管理上帶來(lái)了很多問(wèn)題，最突出的就是出入境管理。自由克什米爾不接受巴基斯坦簽證，所有入境者必須在持有巴基斯坦簽證的前提下再提出入境申請(qǐng)，由自由克什米爾相關(guān)政府部門(mén)頒發(fā)入境卡方可進(jìn)入。而入境卡允許的入境時(shí)間較短，經(jīng)常要多次辦理。未來(lái)開(kāi)始施工后，若工人要進(jìn)入自由克什米爾一方施工就需要再辦理大量入境卡，這給管理上帶來(lái)很大風(fēng)險(xiǎn)。如果入境卡發(fā)生問(wèn)題，很有可能影響工程進(jìn)度。

六、卡洛特水電站征地移民風(fēng)險(xiǎn)防范措施

卡洛特水電站征地移民工作的特點(diǎn)可能會(huì)導(dǎo)致各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司可從以下四方面著手化解風(fēng)險(xiǎn)。

(一)加快人才培養(yǎng)工作，熟悉雙重政策環(huán)境

卡洛特水電工程的征地移民工作面臨兩種政策環(huán)境，一個(gè)是巴基斯坦國(guó)內(nèi)的政策環(huán)境，另一個(gè)是國(guó)際金融公司的政策環(huán)境，而卡洛特工程項(xiàng)目公司目前缺少的是熟悉國(guó)際金融公司政策的工作人員。在未來(lái)，不僅是國(guó)際金融公司，而且可能還會(huì)有亞洲開(kāi)發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等更多的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)加入三峽集團(tuán)在海外的水電開(kāi)發(fā)工程。為了更好更快地熟悉國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策，培養(yǎng)自己的人才隊(duì)伍，建議可與有國(guó)際項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際咨詢公司或者研究機(jī)構(gòu)合作，建立培訓(xùn)機(jī)制，針對(duì)各主要國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策進(jìn)行具體的培訓(xùn)。

(二)平衡左右兩岸地價(jià)差額，由項(xiàng)目公司直接兌付右岸高出的補(bǔ)償金額

左(自由克什米爾地區(qū))右(旁遮普地區(qū))兩岸地價(jià)差額阻礙了征地工作的進(jìn)一步開(kāi)展，受巴基斯坦土地私有性質(zhì)影響，最終的談判結(jié)果可能還是需要項(xiàng)目公司按照左岸的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)右岸居民進(jìn)行補(bǔ)償。但高出的土地價(jià)款不符合當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)償政策，不適合從政府財(cái)務(wù)系統(tǒng)兌付給受影響人。建議實(shí)際兌付時(shí)，補(bǔ)償款分為兩部分，符合當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償政策的金額由土地征收官兌付給受影響人，高出的部分，由項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)系統(tǒng)兌付給受影響人。

(三)建立移民信息管理系統(tǒng)，統(tǒng)一管理各部門(mén)信息

針對(duì)卡洛特水電工程征地移民工作牽涉到多個(gè)利益相關(guān)方以及巴基斯坦缺少專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征地工作的現(xiàn)狀，為了對(duì)所有信息進(jìn)行統(tǒng)一管理，項(xiàng)目公司可建立移民信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)實(shí)物指標(biāo)可核查，移民資金使用可追溯、監(jiān)測(cè)與評(píng)估可管理，保證信息的公開(kāi)透明，針對(duì)各利益相關(guān)方的不同需求，賦予他們不同的使用權(quán)限，使各參與方在信息對(duì)稱(chēng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)充分的溝通與交流。

(四)關(guān)注巴基斯坦政治環(huán)境變化，加強(qiáng)與自由克什米爾地區(qū)的聯(lián)系

鑒于自由克什米爾地區(qū)在巴基斯坦政治版圖中的特殊地位，項(xiàng)目公司應(yīng)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)與該地區(qū)有關(guān)部門(mén)的溝通，一是時(shí)刻關(guān)注入境卡的發(fā)放與有效期問(wèn)題，二是關(guān)注當(dāng)?shù)氐陌踩蝿?shì)，包括國(guó)內(nèi)的安全形勢(shì)以及與印度關(guān)系的變化，對(duì)可能發(fā)生的變化做好預(yù)案。

七、結(jié)論與建議

“一帶一路”發(fā)展倡議的提出為中國(guó)企業(yè)“走出去”提供了重要的契機(jī)，創(chuàng)造了良好的環(huán)境，但是在抓住機(jī)會(huì)的同時(shí)，中國(guó)企業(yè)也面臨著各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)具有一定代表性，從中可看出在“一帶一路”沿線國(guó)家實(shí)施征地存在的普遍性風(fēng)險(xiǎn)，包括陌生的法律環(huán)境導(dǎo)致的政策風(fēng)險(xiǎn)、政局動(dòng)蕩和恐怖主義陰霾下的安全風(fēng)險(xiǎn)、征地談判過(guò)程中可能存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、土地私有制下征地成本增加造成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)以及缺少國(guó)際型人才帶來(lái)的管理風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，建議我國(guó)企業(yè)應(yīng)在“一帶一路”的大框架下，通過(guò)參與制度設(shè)計(jì)，遵循市場(chǎng)規(guī)則，有效避免這些風(fēng)險(xiǎn)：

(一)促進(jìn)融資來(lái)源多樣化

通過(guò)引入國(guó)際資本，擴(kuò)大利益相關(guān)方，可以緩解項(xiàng)目業(yè)主投資壓力，提高融資安全性；也有助于安全環(huán)境的改善，由于有國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)的投資，受影響國(guó)家增多，為了保護(hù)自身利益，各國(guó)會(huì)對(duì)項(xiàng)目所在國(guó)形成強(qiáng)大影響力。[23]82-85

(二)建立風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家存在的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)提前進(jìn)行評(píng)估，并提出預(yù)案?？膳c研究機(jī)構(gòu)合作，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)，構(gòu)建“一帶一路”沿線國(guó)家投資安全指標(biāo)體系，對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，確定風(fēng)險(xiǎn)的臨界值，對(duì)不同國(guó)家和地區(qū)做出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)要謹(jǐn)慎投資，對(duì)中、低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的投資應(yīng)制定詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)防范與化解方案。

(三)培養(yǎng)具有國(guó)際視野的人才隊(duì)伍，

“一帶一路”沿線國(guó)家政治制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境各有不同，從保證投資具有長(zhǎng)期性的角度考慮，應(yīng)使自己的人才隊(duì)伍參與項(xiàng)目建設(shè)的全周期和各個(gè)崗位。在這個(gè)過(guò)程中，幫助他們培養(yǎng)國(guó)際視野，了解項(xiàng)目所在國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，熟悉各類(lèi)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的政策。

(四)建立征地信息管理系統(tǒng)

“一帶一路”沿線國(guó)家土地私有制占據(jù)主導(dǎo)地位，相應(yīng)法律法規(guī)也各有不同，通過(guò)建立征地信息管理系統(tǒng)，可對(duì)各類(lèi)信息進(jìn)行整理匯總，同時(shí)收集相關(guān)信息，也為在該國(guó)其他項(xiàng)目的征地工作奠定基礎(chǔ)，一定程度上降低了其他項(xiàng)目的征地成本。

(五)重視企業(yè)社會(huì)責(zé)任建設(shè)

中國(guó)企業(yè)在海外的工程往往會(huì)忽視對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的建設(shè)，一方面是因?yàn)閲?guó)內(nèi)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也才處于起步階段，另一方面是這些工程大多位于發(fā)展中國(guó)家，本身也缺少對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的要求。正是由于受影響人對(duì)項(xiàng)目公司履行社會(huì)責(zé)任方面存在疑慮，才會(huì)導(dǎo)致一定程度的社會(huì)不穩(wěn)定。而國(guó)際金融機(jī)構(gòu)一般都有詳細(xì)的社會(huì)安保政策涵蓋了社會(huì)、環(huán)境、勞工權(quán)益等各方面，對(duì)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任提出了明確要求，這可以作為中國(guó)企業(yè)建設(shè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的重要參考。關(guān)注企業(yè)社會(huì)責(zé)任建設(shè)，樹(shù)立良好的企業(yè)形象有助于消除項(xiàng)目所在國(guó)的疑慮，更重要的是緩解受項(xiàng)目影響居民對(duì)企業(yè)的懷疑與不信任，讓項(xiàng)目受影響人群認(rèn)識(shí)到本企業(yè)是一個(gè)重視社會(huì)責(zé)任的組織，也有利于減少由于工程建設(shè)對(duì)他們生產(chǎn)生活環(huán)境造成的負(fù)面影響。

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責(zé)任編輯：熊先蘭

On Land Acquisition Risks about International Projects in the Perspective of “One Belt and One Road”——From the Case of Karot Hydropower Station in Pakistan

ZHOU Xiao-jun, YAN Deng-cai

(Public Administration School, Hehai University, Nanjing, Jiangsu 211100, China)

The emergency and implementation of “One Belt and One Road” initiative provides positive environment for Chinese enterprises open overseas market, which indicates development opportunities, but also risks. Based on the field of visit about Karot hydropower station, the priority implementation energy project of China-Pakistan economic corridor, this paper analyses its characteristics and identifies the potential risks in terms of policy, safety, society, economy and management. In addition, this article sets forth risks prevention should concentrate on financing channel diversification, international talents cultivation, understand local legal and political contexts, information management and corporate social responsibility construction.

one belt and one road; land acquisition and resettlement; Pakistan; risk prevention

2016-03-14

周瀟君(1989-)，男，湖南邵陽(yáng)人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，主要從事土地資源管理研究。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(編號(hào)：13&ZD172)；中國(guó)博士后科學(xué)基金(編號(hào)：1501027C)；江蘇省博士后基金(編號(hào)：2015M80386)；江蘇省普通高校學(xué)術(shù)學(xué)位研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目(編號(hào)：KYLX_0511)階段性成果。

D691.22

A

1001-5981(2016)04-0053-07