我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究綜述

陳海燕 李曉然 萬(wàn)志紅

(云南大學(xué) 云南 昆明 650000)

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究綜述

陳海燕 李曉然 萬(wàn)志紅

(云南大學(xué) 云南 昆明 650000)

績(jī)效評(píng)估作為改進(jìn)實(shí)際工作績(jī)效的一項(xiàng)管理工具，其產(chǎn)生和發(fā)展是伴隨企業(yè)管理的擴(kuò)展和深化而來(lái)的。作為一個(gè)后發(fā)的追趕型國(guó)家，政府能力的高低是決定其發(fā)展的關(guān)鍵性因素之一，而政府績(jī)效的高低則直接反映政府能力的高低。十八屆三中全會(huì)提出了要“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系”，“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”，可見對(duì)政府績(jī)效評(píng)估工作的改進(jìn)與提升是我國(guó)發(fā)展進(jìn)步的關(guān)鍵工作之一，意義重大。因此，本文著力對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展和研究的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，找出我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出自己的想法，以期望更好地促進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作的開展。

政府;績(jī)效評(píng)估;研究綜述

1 政府績(jī)效評(píng)估的定義與意義

1.1 政府績(jī)效評(píng)估的定義

政府績(jī)效,國(guó)外又稱“公共生產(chǎn)力”、“國(guó)家生產(chǎn)力”、“公共組織績(jī)效”、“政府業(yè)績(jī)”、“政府作為”等。國(guó)外專家通常認(rèn)為，政府績(jī)效是指政府在社會(huì)管理中的業(yè)績(jī)、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府行使職能過程中體現(xiàn)出的管理能力。借鑒國(guó)外的政府績(jī)效研究成果，范柏乃把政府績(jī)效界定為：政府在一定時(shí)期內(nèi)行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中所體現(xiàn)出的行政管理能力，是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行宏觀規(guī)劃、引導(dǎo)和管理所取得的效果和效益，集中表現(xiàn)在行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境等方面的績(jī)效①。

關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的概念。國(guó)內(nèi)外對(duì)政府績(jī)效評(píng)估從不同的角度，有過多種定義。例如，美國(guó)《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》的作者奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，“政府績(jī)效評(píng)估就是改變照章辦事的政府組織，謀求有使命感的政府，就是改變以過程為導(dǎo)向的控制機(jī)制，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制”。中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告(2009)認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)復(fù)雜的體系，可以從行政理念、制度模式和管理工具三個(gè)層面來(lái)理解和定義。在行政理念層面，它強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、公民導(dǎo)向、績(jī)效導(dǎo)向，要求政府提高服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，提高行政效能；在制度模式層面，它要求建立以績(jī)效為導(dǎo)向的公共評(píng)價(jià)體系、公共預(yù)算體系和公共管理體系，需要對(duì)行政體制和機(jī)制進(jìn)行一系列的創(chuàng)新和變革；在管理工具層面，它提供多種提高公共管理效能的技術(shù)工具和管理方法，進(jìn)行有效的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性測(cè)評(píng)②。

1.2 政府績(jī)效評(píng)估的意義

為什么政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估？這是政府績(jī)效評(píng)估須解決的首要問題，其旨在闡釋績(jī)效評(píng)估原因和目的。但是在實(shí)際操作層面，中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估存在著為評(píng)估而評(píng)估的傾向，“在實(shí)踐中不是把績(jī)效評(píng)估作為提高管理水平的正面措施，而是作為消極預(yù)防的手段，當(dāng)某一方面問題成堆、社會(huì)反映強(qiáng)烈時(shí)，才采取諸如大檢查、專項(xiàng)調(diào)查、大評(píng)比等方式謀求改進(jìn)，因而總陷入被動(dòng)”③。究其原因，主要在于一方面地方政府在開展績(jī)效評(píng)估時(shí)對(duì)為什么開展政府績(jī)效評(píng)估認(rèn)識(shí)不清，在實(shí)踐中帶有盲目性；另一方面中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估主要靠中央政府有意識(shí)地自上而下地推動(dòng)，地方政府在績(jī)效評(píng)估中主要是被動(dòng)地去完成上級(jí)布置的一項(xiàng)政治任務(wù)，其主動(dòng)性不強(qiáng)。同時(shí)，我國(guó)在開展政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐過程中存在簡(jiǎn)單化的傾向，認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估似乎是解決政府存在問題的“萬(wàn)靈丹”，認(rèn)為只要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，很多問題都可以一舉解決。并且學(xué)術(shù)界在介紹和發(fā)展政府績(jī)效評(píng)估理論時(shí)，僅僅注意到國(guó)外理論的本地適應(yīng)性問題，而很少注意到政府績(jī)效評(píng)估本身可能導(dǎo)致的新問題，正如任何事物都具有兩面性，政府績(jī)效評(píng)估作為一種工具，肯定不能例外。有學(xué)者已經(jīng)注意到，“我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估存在一個(gè)巨大的悖論：即高績(jī)效下存在著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，也就是地方分離傾向，而且績(jī)效越高的地方，這種風(fēng)險(xiǎn)越大”④。

2 政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

2.1 評(píng)估對(duì)象

評(píng)估對(duì)象是指要針對(duì)政府的什么內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。政府績(jī)效評(píng)估從字面含義上界定了評(píng)估的對(duì)象是政府績(jī)效，它由“政府”和“績(jī)效”合成。弄清什么是政府是解決評(píng)估對(duì)象的第一個(gè)層面。不同政府界定，其履行的職能存在著巨大的差異，其績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)也不一樣。在我國(guó)當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，更多的是評(píng)估與社會(huì)公眾直接發(fā)生緊密關(guān)系的行政機(jī)關(guān)即狹義政府的績(jī)效。弄清什么是績(jī)效是第二個(gè)層面，直接涉及到對(duì)政府的哪些方面進(jìn)行評(píng)估，政府績(jī)效的界定應(yīng)該弄清楚政府的職能界定，其職能邊界的明晰程度直接決定政府績(jī)效的界定，正如孫迎春學(xué)者所說的“政府職能的合理定位是政府績(jī)效科學(xué)評(píng)估的前提”⑤。當(dāng)前，“整體政府以元素服從集合、部分服從整體的系統(tǒng)論為核心理念，以業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享為特征，以目標(biāo)、機(jī)構(gòu)、資源、業(yè)務(wù)、服務(wù)及其提供途徑等要素的整合為內(nèi)容，以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐。整體政府是當(dāng)代行政改革的新理念，是變革分割管理模式、實(shí)現(xiàn)‘跨部門協(xié)作’的一場(chǎng)革命”⑥。這場(chǎng)革命必將徹底改變過去“碎片化”的行政模式，也進(jìn)一步推動(dòng)政府行政職能的深入調(diào)整，政府績(jī)效的內(nèi)涵和外延也將進(jìn)一步拓展。

2.2 評(píng)估主體

考評(píng)主體不同，考評(píng)的結(jié)果會(huì)有很大的差異，當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的主體主要有以下幾類：政府自身的評(píng)估；社會(huì)組織和公眾的評(píng)估；企業(yè)的評(píng)估。根據(jù)評(píng)估主體是在政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)還是政府外部機(jī)構(gòu)，政府績(jī)效評(píng)估可以分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。政府自身的評(píng)估其主體一般來(lái)源于政府組織內(nèi)部，屬于內(nèi)部評(píng)估；社會(huì)組織、公眾和企業(yè)評(píng)估則屬于外部評(píng)估。價(jià)值取向是地方政府績(jī)效評(píng)估的深層結(jié)構(gòu)，不同的評(píng)價(jià)主體所追求的價(jià)值取向是不一致的：政府作為評(píng)價(jià)主體，是“政府本位”價(jià)值的體現(xiàn)，即政治權(quán)力的統(tǒng)治性和管理性作用的體現(xiàn)；社會(huì)組織和公眾作為評(píng)價(jià)主體，是“民眾本位”價(jià)值的體現(xiàn)，即“主權(quán)在民”價(jià)值判斷的體現(xiàn)；企業(yè)作為評(píng)價(jià)主體，是政府對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體企業(yè)服務(wù)的體現(xiàn)。

2.3 評(píng)估指標(biāo)

績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，是指公共管理活動(dòng)中某一特定方面效果的規(guī)范化的質(zhì)的描述和量的顯示。好的評(píng)估指標(biāo)體系不僅能反映政府的業(yè)績(jī)情況，而且能通過科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行更好地控制，達(dá)到提升業(yè)績(jī)的目的，進(jìn)而達(dá)到績(jī)效管理目標(biāo)⑦。

3 政府績(jī)效評(píng)估的研究現(xiàn)狀

3.1 政府績(jī)效評(píng)估對(duì)象的問題

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，隨著行政體制改革的進(jìn)一步深入，我國(guó)政府職能的調(diào)整越發(fā)趨于深入，政府職能的調(diào)整也要求政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容通過一種具有動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制適應(yīng)這種政府職能調(diào)整。但是，當(dāng)前地方政府在實(shí)際操作層面還存在著簡(jiǎn)單模仿和抄襲的傾向，不考慮本地實(shí)際狀況，“拿來(lái)主義”現(xiàn)象普遍，更不用說建立績(jī)效評(píng)估體系的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。同時(shí)，由于績(jī)效考評(píng)內(nèi)容與實(shí)際政府職能調(diào)整不相一致，“舊瓶裝新酒”的評(píng)估內(nèi)容顯然不能真實(shí)反映我國(guó)各級(jí)政府實(shí)際的績(jī)效水平。

3.2 政府績(jī)效評(píng)估主體的問題

為確保政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性、客觀性，首先必須明確政府績(jī)效評(píng)估主體的構(gòu)成，評(píng)估主體的確定具有重要意義。中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主體存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：首先，評(píng)估主體的構(gòu)成單一。其次，評(píng)估結(jié)果信度不高。政府組織也是“經(jīng)濟(jì)人”，其工作人員——公務(wù)員群體也是一個(gè)利益集團(tuán)，無(wú)論是上級(jí)評(píng)估還是自我評(píng)估，評(píng)估主體都是直接或間接的利益相關(guān)者，很難排除自身利益的考慮，導(dǎo)致政府部門及成員唯上是從，忽視社會(huì)各界和群眾的意見，有時(shí)甚至只是走過場(chǎng)。最終容易造成評(píng)估結(jié)果的不科學(xué)、不準(zhǔn)確，信度不高。

3.3 政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的問題

政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置極其復(fù)雜，這一環(huán)節(jié)是政府績(jī)效考核工作中最關(guān)鍵也是爭(zhēng)議最大的部分。政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)中主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)。政府績(jī)效評(píng)價(jià)還會(huì)受到評(píng)價(jià)周期和評(píng)價(jià)價(jià)值的影響：評(píng)價(jià)周期的研究主要圍繞著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期、政府官員任職周期、財(cái)政預(yù)算周期、數(shù)據(jù)獲取周期等因素展開；而評(píng)價(jià)價(jià)值取向的研究主要集中在以增長(zhǎng)、公平、穩(wěn)定、民主等為評(píng)價(jià)價(jià)值取向，以及“民眾本位”、公眾滿意度、科學(xué)發(fā)展觀等價(jià)值取向。在政府績(jī)效評(píng)價(jià)方法的研究中，國(guó)外學(xué)者曾比較認(rèn)同“3E”即經(jīng)濟(jì)、效率和效果。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的深入，考慮了“質(zhì)量”維度之后，成為“4E”。而我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作中廣泛運(yùn)用平衡計(jì)分卡、“3E”評(píng)價(jià)方法等經(jīng)典的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。

目前我國(guó)各地和各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)普遍存在一些問題：首先，評(píng)估指標(biāo)缺乏公民導(dǎo)向。中國(guó)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中處于絕對(duì)主導(dǎo)，片面強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)管理和控制功能，較少考慮地方政府管理活動(dòng)是否能滿足當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、公眾和企業(yè)的需要，某種程度上忽視了民眾的需求和利益。其次，政府職能界定模糊，與之相連的組織任務(wù)職責(zé)、工作流程和崗位職責(zé)難以準(zhǔn)確定位與執(zhí)行。政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵在于政府績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定，而科學(xué)可行的政府績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)取決于政府職能的界定、分解及評(píng)估基準(zhǔn)的確立。再次，缺乏公共利益導(dǎo)向。政府績(jī)效的根本導(dǎo)向在于促進(jìn)公共利益。然而，在現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中，并沒有解決好諸如公共利益的界定、效率與績(jī)效的界定、政府的價(jià)值選擇與公民利益需要的協(xié)調(diào)吻合等問題。

3.4 政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用問題

績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用是績(jī)效評(píng)估功能否發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)。績(jī)效評(píng)估本身不是目的，評(píng)估的目的和價(jià)值在于提高政府績(jī)效，政府績(jī)效的核心是人民滿意或達(dá)到人民所期望的結(jié)果。目前各地政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用普遍存在與這一導(dǎo)向相背離的情況。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，簡(jiǎn)單的“拿來(lái)主義”忽視了本地的實(shí)際狀況，其評(píng)估的結(jié)果缺乏客觀性，結(jié)果的運(yùn)用自然也就無(wú)效了。其次，評(píng)估結(jié)果應(yīng)用的簡(jiǎn)單化。再次，績(jī)效評(píng)估結(jié)果未能與行政問責(zé)制結(jié)合起來(lái)。從整體上來(lái)看，中國(guó)地方政府的績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)制度的銜接目前尚有很大的欠缺，中國(guó)的行政問責(zé)制度目前主要還是關(guān)注于行政行為的不當(dāng)與過錯(cuò)責(zé)任追究。這與績(jī)效管理中的績(jī)效問責(zé)機(jī)制尚有很大的距離。最后，績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用沒有法制化和規(guī)范化。評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的相關(guān)制度不健全，容易使被評(píng)估者對(duì)評(píng)估的價(jià)值與意義產(chǎn)生疑惑，也導(dǎo)致地方政府的績(jī)效評(píng)估缺乏內(nèi)在推動(dòng)力，往往成為被動(dòng)行為。

4 結(jié)束語(yǔ)

作為改進(jìn)政府管理績(jī)效水平的一項(xiàng)重要工具，政府績(jī)效評(píng)估有利于發(fā)現(xiàn)政府工作中的缺陷，引導(dǎo)、制約和規(guī)范政府行為，提高政府的服務(wù)能力，為行政管理體制改革提供了技術(shù)支持，在行政管理實(shí)踐中具有重要的功能，有助于改善政府形象。在經(jīng)濟(jì)全球化大背景下，政府績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為反映和改進(jìn)政府能力的一個(gè)重要工具，以至于很多學(xué)者把現(xiàn)代政府稱為“評(píng)估政府”，政府績(jī)效評(píng)估也被政府管理者當(dāng)作最有效的管理工具。政府績(jī)效評(píng)估的重要作用已經(jīng)得到普遍的認(rèn)可。

目前，有關(guān)政府績(jī)效評(píng)估的理論研究和實(shí)踐發(fā)展在國(guó)外許多國(guó)家已經(jīng)取得了顯著的成效，同時(shí)也引起了國(guó)內(nèi)廣大學(xué)者和實(shí)踐者的關(guān)注。我國(guó)在政府績(jī)效評(píng)估研究領(lǐng)域中，幾乎所有較為重要的分支領(lǐng)域都有所涉及,但多數(shù)文章過于重視全面性和系統(tǒng)性，偏重于介紹已有的研究成果，對(duì)特定領(lǐng)域或選題的深入探討較少，實(shí)證研究也較少。在這個(gè)應(yīng)用性強(qiáng)而理論基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的領(lǐng)域，想要更有效地指導(dǎo)實(shí)踐工作，必須進(jìn)一步在研究的細(xì)化和專門化上下功夫，使理論更具有指導(dǎo)性。就我國(guó)的實(shí)踐而言，政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系缺乏足夠的有效性，評(píng)估主體單一，評(píng)估結(jié)果未能有效運(yùn)用，相關(guān)的理論研究成果也未能很好地指導(dǎo)評(píng)估實(shí)踐，使得該管理方法沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于政府處于觀念更新，職能轉(zhuǎn)變，機(jī)制創(chuàng)新的有利條件下，對(duì)于政府在績(jī)效評(píng)估中存在的問題，結(jié)合行政管理改革的實(shí)踐，通過自上而下和自下而上相結(jié)合的反復(fù)研究，不僅是可以解決的，并且還能更好地發(fā)揮績(jī)效評(píng)估在建設(shè)“服務(wù)型政府”，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變中的作用。本文認(rèn)為，在已取得的理論研究和實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上，改善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的思路還需進(jìn)一步得到實(shí)踐的證明，思路還需與績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的實(shí)際需求想符合，使之能夠有效地指導(dǎo)實(shí)踐；政府績(jī)效評(píng)估的本土化問題也需要進(jìn)一步深入研究；政府績(jī)效評(píng)估與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間的聯(lián)系和相互影響關(guān)系還需進(jìn)一步明確。

[1] 中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告[M].北京：中共中央黨校出版社，2009：7.

[2] 范柏乃．政府績(jī)效管理[M]．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012．等等。

注解：

① 范柏乃：《政府績(jī)效評(píng)估理論與實(shí)務(wù)》，北京人民出版社，2005年版，第213頁(yè)。.

② 《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告》，北京中共中央黨校出版社，2009年版，第7頁(yè)。

③ 顏如春：《我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估存在的問題及對(duì)策研究》，載《探索》，2005年第2期，第51頁(yè)。

④ 尚虎平：《我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估悖論》，載《管理世界》，2008年第4期，第73頁(yè)。

⑤ 孫迎春：《政府績(jī)效評(píng)估的理論發(fā)展與實(shí)踐探索》，載《中國(guó)行政管理》，2009年第9期，第31頁(yè)

⑥ 蔡立輝，龔鳴：《整體政府：分割模式的一場(chǎng)管理革命》，載《 學(xué)術(shù)研究》，2010年第5期，第33頁(yè)。

⑦ 朱麗榮：《地方政府績(jī)效管理指標(biāo)體系的不足及對(duì)策》，載《福建省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第2期，第81頁(yè)。

陳海燕(1991.04-)，女，彝族，云南個(gè)舊人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：地方政府管理。李曉然(1990.09-)，女，漢族，河北石家莊人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：城市管理。萬(wàn)志紅(1991.12-)，女，漢族，云南昆明人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：衛(wèi)生事業(yè)管理。

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A

1672-5832(2016)03-0175-02