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    行政解釋的司法審查問題研究

    2016-11-26 03:08:24謝麗麗
    決策與信息 2016年24期
    關(guān)鍵詞:解釋權(quán)解釋性規(guī)章

    謝麗麗

    華南師范大學(xué) 廣東廣州 511400

    行政解釋的司法審查問題研究

    謝麗麗

    華南師范大學(xué) 廣東廣州 511400

    隨著行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)及其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的政策形成功能的加強(qiáng),法院在處理行政訴訟時(shí)對(duì)法律問題的解釋持有最終決定權(quán)的理論已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)代行政國家的法治發(fā)展需要。法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政解釋應(yīng)當(dāng)保持一種“既審查、又尊重”的態(tài)度,并細(xì)化合法性和合法性審查基準(zhǔn),才能對(duì)我國行政解釋作出理性的審查。

    行政解釋;司法審查;尊重;合理性

    一、問題的提出

    行政解釋是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施法律的過程中,通過制定不同形式的規(guī)則對(duì)行政法規(guī)范進(jìn)行說明、闡釋。法院在司法審查中就必須應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的影響具體行政行為的各類解釋?!缎姓V訟法》中新增加了關(guān)于規(guī)章以下的行政法規(guī)范等行政解釋納入司法審查的范圍的條文,明確了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政法規(guī)范解釋審查的合法地位,這是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的重要途徑。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行機(jī)關(guān)作出的行政解釋,應(yīng)該如何予以審查,審查的限度如何等。裁判文書,是法院代表國家行使審判權(quán)對(duì)具體案件的實(shí)體或程序問題作出具體法律效力的權(quán)威性書面結(jié)論。本文選取中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶司法案例公開的裁判文書作為分析的案例。筆者將通過對(duì)典型案例的分析,提煉出司法機(jī)關(guān)的審理行政案件中處理行政解釋時(shí)的審查方法以及在審理過程中需要考慮的相關(guān)問題,針對(duì)存在的問題,提出司法審查意見。

    二、我國行政解釋司法審查的實(shí)務(wù)探索

    (一)對(duì)行政解釋主體的審查

    對(duì)行政解釋主體的審查是指司法機(jī)關(guān)對(duì)作出解釋機(jī)關(guān)是否有對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章享有解釋的權(quán)力進(jìn)行審查。涉及的問題主要有:行政機(jī)關(guān)的司法解釋權(quán)來自于哪里,行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)有無行政解釋的權(quán)利以及行政機(jī)關(guān)擁有司法解釋權(quán)之后能否進(jìn)行二次授權(quán)等。

    1、法律、法規(guī)、規(guī)章的制定部門享有行政解釋權(quán)

    根據(jù)“誰制定,誰解釋”的原則,法律、法規(guī)、規(guī)章的制定部門對(duì)其制定的文件享有說明和闡述的權(quán)力。在范愛民訴淮安市清河區(qū)財(cái)政局不依法發(fā)放退休工資、福利待遇案①中財(cái)政部作出的《復(fù)函》未得到法院的認(rèn)可,原因是財(cái)政部沒有單方解釋權(quán)。司法部和財(cái)政局共同制定出臺(tái)《法律顧問處經(jīng)濟(jì)管理辦法》,該辦法都沒有明確哪個(gè)機(jī)構(gòu)享有相關(guān)的解釋權(quán)。根據(jù)“誰制定,誰解釋”的原則,制定機(jī)關(guān)對(duì)該文件享有解釋權(quán),兩個(gè)部門共同制定的文件,應(yīng)當(dāng)由兩部門共同出臺(tái)解釋性文件,僅由其中一部門作出的解釋屬于無權(quán)解釋。另外,有權(quán)解釋的機(jī)關(guān)只能以該機(jī)關(guān)名義對(duì)外作出解釋,而不能以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義作出,否則也屬于無權(quán)解釋。

    2、享有解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能進(jìn)行二次授權(quán)

    本文的二次授權(quán)行為是指享有解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)將其解釋權(quán)轉(zhuǎn)授給其他行政機(jī)關(guān)的做法。行政機(jī)關(guān)不能轉(zhuǎn)授本機(jī)關(guān)享有的行政解釋權(quán),否則將出現(xiàn)不同部門之間互相解釋對(duì)方指定的規(guī)章或其他規(guī)范性文件,降低解釋的專業(yè)性、權(quán)威性。在廈門市鼓浪嶼水族博物館不服廈門市鼓浪嶼區(qū)地方稅務(wù)局征稅案③中,雙方當(dāng)事人對(duì)“博物館”的界定存在異議。經(jīng)被申請(qǐng)人請(qǐng)示,國家稅務(wù)總局出了一份《關(guān)于對(duì)“博物館”免稅范圍界定問題的批復(fù)》,對(duì)《營業(yè)稅暫行條例》中“博物館”作出界定,國稅總局的行政解釋權(quán)來自于財(cái)政部的授予。財(cái)政部為了更好地落實(shí)《營業(yè)稅暫行條例》,作出《營業(yè)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》這一行政解釋。財(cái)政部在《營業(yè)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定國家稅務(wù)總局享有對(duì)實(shí)施細(xì)則的解釋權(quán)。財(cái)政部將國務(wù)院授予的解釋權(quán)轉(zhuǎn)授給國家稅務(wù)總局,根據(jù)行政解釋必須由享有行政權(quán)的機(jī)關(guān)作出,否則沒有效力的規(guī)定可知,財(cái)政部的做法不合法,因而國稅總局不享有該解釋權(quán)。

    (二)對(duì)不同行政形式行政解釋的審查

    行政解釋的外在表現(xiàn)形式多種多樣,在實(shí)務(wù)中主要表現(xiàn)為“解釋”、“復(fù)函”、“答復(fù)”、“通知”、“實(shí)施細(xì)則”等。

    1、解釋

    例如《國務(wù)院法制辦公室、國家信訪局對(duì)<信訪條例>第三十四條、第三十五條中“上一級(jí)行政機(jī)關(guān)”的含義及<信訪條例>適用問題的解釋》,該解釋對(duì)《信訪條例》中未予明確的規(guī)定進(jìn)行說明、闡釋,供相關(guān)的信訪部門適用。再如《國土資源部關(guān)于<國土資源行政處罰辦法>第七條的解釋》,該解釋對(duì)何為“全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜”的國土資源違法案件作出了界定。

    2、復(fù)函、批復(fù)

    復(fù)函、批復(fù),一般存在于下級(jí)部門在作出具體行政行為的過程中,遇到對(duì)具體事務(wù)含義不明確或者理解有歧義時(shí)向上級(jí)主管部門請(qǐng)示,有權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)不明確的概念予以解釋的情形中。例如,在廈門市興榮汽車運(yùn)輸有限公司不服廈門市同安區(qū)人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案③中,勞動(dòng)部對(duì)此作出《勞動(dòng)部辦公廳關(guān)于司機(jī)工傷認(rèn)定問題的復(fù)函》,回答了“司機(jī)駕駛車輛執(zhí)行本單位正常工作時(shí)發(fā)生交通事故導(dǎo)致本人傷亡,應(yīng)認(rèn)定為工傷”的問題。在廈門市鼓浪嶼水族館博物館不服廈門市鼓浪嶼區(qū)地方稅務(wù)局征稅案④中,國家稅務(wù)總局對(duì)“博物館”進(jìn)行解釋,作出《關(guān)于對(duì)“博物館”免稅范圍界定問題的批復(fù)》。

    3、通知

    在符某某訴長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)房屋登記糾紛案⑤中,長沙市政府作出了《<長沙市人民政府關(guān)于實(shí)施><長沙市房地產(chǎn)交易管理辦法>有關(guān)問題的通知》。國家稅務(wù)總局作出的《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)增值稅征收管理若干問題的通知》等以通知的形式作出的行政解釋。

    4、實(shí)施細(xì)則

    鐵路局制定并頒布的《鐵路運(yùn)輸企業(yè)準(zhǔn)入許可實(shí)施細(xì)則》(國鐵運(yùn)輸監(jiān)〔2015〕18號(hào)),該細(xì)則是為落實(shí)《鐵路運(yùn)輸企業(yè)準(zhǔn)入許可辦法》、《鐵路安全管理?xiàng)l路》,結(jié)合實(shí)際而制定的具體實(shí)施方案。江蘇省交通廳制定的《江蘇省公路工程施工分包管理實(shí)施細(xì)則》,該細(xì)則是為落實(shí)《公路工程施工分包管理辦法》,結(jié)合江蘇省的實(shí)際情況制定了具體的實(shí)施方案。

    (三)對(duì)行政解釋具體內(nèi)容的審查

    1、行政解釋是否與上位法相沖突

    在符某某訴長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)房屋登記糾紛案⑥中,雙方當(dāng)事人對(duì)“房屋轉(zhuǎn)移登記是否需要提交贈(zèng)與或繼承公證文書”存在爭(zhēng)議。長沙市政府制定了《長沙市房地產(chǎn)交易管理辦法》(以下簡稱《辦法》),該《辦法》規(guī)定了共同確立了轉(zhuǎn)讓房屋涉及贈(zèng)與和繼承的,還須提交房屋贈(zèng)與、繼承公證文書的法律規(guī)則。后來,長沙市政府以《通知》形式作出解釋,規(guī)定“辦理房屋贈(zèng)與手續(xù),雙方當(dāng)事人親自辦理的,無需提供公正文書”。長沙市政府作出的行政解釋與《辦法》的規(guī)定存在出入,但是法院在審理的時(shí)候卻認(rèn)定行政解釋合法。

    原因在于,《辦法》關(guān)于“贈(zèng)與和繼承,還須提交贈(zèng)與或繼承公證書”這一強(qiáng)制性規(guī)定,已超出了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房屋轉(zhuǎn)移登記所需條件的范圍,即存在與該法規(guī)定存在抵觸的情形。即行政機(jī)關(guān)通過行政解釋對(duì)錯(cuò)誤的規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行修正,應(yīng)得到法院的認(rèn)可。

    2、行政解釋是否超出解釋的范圍

    行政機(jī)關(guān)作出的超出法律、法規(guī)、規(guī)章范圍的解釋,屬于不存在法律依據(jù)的無效解釋。在高郵市漢留摩托車修理銷售門市部不服揚(yáng)州市高郵質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰案⑦中,國家技術(shù)監(jiān)察局對(duì)“銷售假冒合格產(chǎn)品”的行為作出界定。根據(jù)國家技術(shù)監(jiān)察局作出的行政解釋,即使銷售者不知道所購買產(chǎn)品出現(xiàn)含雜、含假、以假充真的情況,也應(yīng)當(dāng)按照銷售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假、以假充真的為由進(jìn)行處罰。但是從產(chǎn)品質(zhì)量法的規(guī)定看,雖然要求銷售者要認(rèn)真履行驗(yàn)貨責(zé)任,但是并未規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任(注:新《產(chǎn)品質(zhì)量法》已規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任),因而國家技術(shù)監(jiān)察局作出的行政解釋缺少法律依據(jù),是不能在案件中予以適用的。

    (四)對(duì)行政解釋適用問題的審查

    1、行政解釋的溯及力

    法律、法規(guī)頒布在前,行政解釋性文件作出在后,對(duì)行政解釋性文件作出以前的行政相對(duì)人的行為或事項(xiàng)進(jìn)行處理時(shí),能否適用行政解釋文件。有觀點(diǎn)認(rèn)為,行政解釋性文件對(duì)其發(fā)布前的行為不具有約束力,故行政機(jī)關(guān)在處理時(shí)不能適用行政解釋文件。這觀點(diǎn)在筆者看來,是錯(cuò)誤的。行政解釋性文件是對(duì)本法的具體化和對(duì)某些條文規(guī)定的進(jìn)一步闡述,并不是新的行為規(guī)范準(zhǔn)則和新的權(quán)利義務(wù)劃分的標(biāo)準(zhǔn)。因此,只要這些行政解釋性文件符合其解釋的法律規(guī)范規(guī)定的要求,其效力原則上可以追溯到本法實(shí)施之日。但是,如果在行政解釋性文件發(fā)布以前,有權(quán)行政機(jī)關(guān)制定過行政解釋性文件的,而且這些文件符合本法原意的,原則上應(yīng)適用原來的文件,而不應(yīng)適用新的文件。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)絕大部分不具有溯及力,只有法律規(guī)范中明確規(guī)定溯及既往和涉及歷史問題處理的法律規(guī)范具有溯及力,如《集體企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》對(duì)該辦法頒布以前和以后集體企業(yè)形成資產(chǎn)的性質(zhì)如何界定的問題,就適用該辦法。行政解釋對(duì)法律的解釋,應(yīng)當(dāng)是在遵守法律本意的基礎(chǔ)上進(jìn)行的解釋。

    2、針對(duì)個(gè)別省份做的解釋同樣適用于其他省份

    張耀森與上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生行政審核糾紛上訴⑧中,上訴人認(rèn)為原衛(wèi)生部作出的關(guān)于《衛(wèi)生部關(guān)于對(duì)浙江省衛(wèi)生廳在執(zhí)行<醫(yī)療事故處理?xiàng)l例>過程中有關(guān)問題的批復(fù)》僅適用于浙江省。上訴人的對(duì)原衛(wèi)生部對(duì)《醫(yī)療事故技術(shù)鑒定暫行辦法》作出的前述批復(fù)的理解是錯(cuò)誤的。原衛(wèi)生部根據(jù)醫(yī)療事故技術(shù)鑒定的實(shí)際情況,作出具體的應(yīng)用解釋,雖然該文件針對(duì)浙江省衛(wèi)生廳的請(qǐng)示作出,但作為行政解釋文件,根據(jù)行政法制統(tǒng)一原則,對(duì)全部衛(wèi)生行政管理部分均有適用意義,法院對(duì)合法的行政解釋可以作審理案件的依據(jù)。

    三、行政解釋司法審查的立場(chǎng)及應(yīng)對(duì)之策

    (一)行政解釋司法審查的立場(chǎng)

    行政解釋的司法審查應(yīng)堅(jiān)守審查立場(chǎng),同時(shí)保有尊重態(tài)度。新行政訴訟法明確了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的解釋性文件的審查,即使法如此,法院在審理行政案件的過程中,還是應(yīng)該基于各種原因?qū)π姓Q定表現(xiàn)出謙讓、自我克制與尊重的態(tài)度。但是,如果法院對(duì)所有的行政行為、行政機(jī)關(guān)制定的解釋性文件都一味的尊重,法院將失去其居中審判者的作用,司法審查可能失去應(yīng)有的意義,法院在審理行政解釋性文件之時(shí),在保持謙抑的同時(shí)也要發(fā)揮能動(dòng)司法的作用。法官有義務(wù)在審理案件時(shí),利用手中的權(quán)力,通過維護(hù)平等和自由而促進(jìn)社會(huì)的公平。

    (二)行政解釋司法審查的對(duì)策

    《行政訴訟法》的規(guī)定,法院審理行政案件以法律法規(guī)為依據(jù),參照規(guī)章。除此之外,《最高院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》規(guī)定人民法院審理行政案件,可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。法院在審理行政案件的過程中,應(yīng)當(dāng)審查解釋性文件的合法性及合理性。

    法院審查行政解釋時(shí)應(yīng)該從以下幾個(gè)方面展開:

    1、審查作出行政解釋的主體是否合法。審查作出行政解釋的機(jī)關(guān)是否有法定的授權(quán)。法律,法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件中會(huì)對(duì)解釋機(jī)構(gòu)予以規(guī)定,作出解釋的主體必須是有關(guān)機(jī)關(guān)或部門。行政機(jī)關(guān)得到法定解釋權(quán)后,應(yīng)該以本機(jī)關(guān)的名義對(duì)外作出行政解釋,不能以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義對(duì)外作出行政解釋,也不允許行政機(jī)關(guān)將法定的行政解釋權(quán)授權(quán)給第二個(gè)行政機(jī)關(guān)作出解釋。

    2、審查行政解釋的內(nèi)容是否合法。法院審查行政解釋的具體內(nèi)容,應(yīng)審查文件作出的解釋是否超出了原法律、法規(guī)、規(guī)章的范圍,是否與受解釋的法律、法規(guī)、規(guī)章相沖突。

    3、區(qū)分行政解釋的形式。行政解釋的形式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定,形式多種多樣,法院對(duì)不同形式解釋的司法審查限度也不同。全國人大常委會(huì)的法律解釋,國務(wù)院或則國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋,人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù);規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋,人民法院審理行政案件時(shí)參照適用⑨,對(duì)于此類解釋,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該予以尊重。另外,有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件,如“復(fù)函”、“批復(fù)”、“通知”等對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。

    但是,人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?,在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力;人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述。法院發(fā)揮司法能動(dòng)性,首先,行政機(jī)關(guān)有前后解釋的,應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)的前后解釋是否一致。行政機(jī)關(guān)對(duì)統(tǒng)一法規(guī)、規(guī)章前后解釋不一致時(shí),若行政機(jī)關(guān)有充分的說明理由,法院還是需根據(jù)實(shí)際情況予以判斷。其次,行政解釋不能存在偏見。在部分案件中,行政機(jī)關(guān)可能在與自身利益相關(guān)時(shí)或存在偏見時(shí)對(duì)法律規(guī)則進(jìn)行解釋,如此解釋就違反了公平公正原則,當(dāng)然法院是不應(yīng)該給予尊重的。

    四、結(jié)語

    司法權(quán)和行政權(quán)需要良性互動(dòng),良性的互動(dòng)有利于行政機(jī)關(guān)較好地行使法律賦予的行政權(quán)力,高效靈活地維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定,也有利于法院更好地發(fā)揮司法的監(jiān)督作用。這要求法院審查行政機(jī)關(guān)行政行為及其所依據(jù)的行政解釋時(shí),始終堅(jiān)持“審查”這一立場(chǎng),同時(shí)給予行政機(jī)關(guān)一定程度的“尊重”。同時(shí),法院在審理個(gè)案的過程中,從合法性入手,分別對(duì)行政解釋的主體、行政解釋涉及的范圍及行政解釋的形式進(jìn)行審查;在審查行政解釋的合法性后,對(duì)行政解釋的合理性等因素進(jìn)行審查,對(duì)行政解釋作出理性的選擇。

    注釋

    ①案件字號(hào)(2002)淮行終字第8號(hào)。

    ②(1996)廈鼓行初字第1號(hào)。

    ③(2000)廈鼓行初字第1號(hào)。

    ④(2000)廈鼓行初字第1號(hào)。

    ⑤(2011)芙行初字第18號(hào)。

    ⑥(2011)芙行初字第18號(hào)。

    ⑦(2000)郵行初字第20號(hào)。

    ⑧(2005)滬二中行終字第103號(hào)。

    ⑨2004年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》第1項(xiàng)。

    [1]朱光磊.以權(quán)力制約權(quán)力——西方分權(quán)論和分權(quán)制評(píng)述[M].成都:四川人民出版社,1987.

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    [3]林莉紅.中國行政救濟(jì)理論與實(shí)務(wù)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2000.

    [4]姜明安.行政訴訟法學(xué)[M].北京:北京法學(xué)出版社,1993.

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    謝麗麗(1990-),女,漢族,廣東省梅州市,法學(xué)碩士,華南師范大學(xué),憲法學(xué)與行政法學(xué)。

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