淺談私人航空器航海船舶及潛航器法制化管理

黃思良 陳宗波

廣西師范大學(xué) 530000

淺談私人航空器航海船舶及潛航器法制化管理

黃思良 陳宗波

廣西師范大學(xué) 530000

隨著航空器、航海船舶及潛航器科技技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用多樣，出現(xiàn)部分產(chǎn)品的私人擁有化及平民化趨勢(shì)，航行安全事故增多，國(guó)家和人民安全得不到保障，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，出臺(tái)配套法律法規(guī)，使航行行為法制化發(fā)展、法制化管理。

違規(guī)航行；監(jiān)管空白；完善法律法規(guī)；法制化管理

隨著航空器、航海船舶及潛航器科技技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用多樣，出現(xiàn)部分產(chǎn)品的私人擁有化及平民化趨勢(shì)。國(guó)家也相應(yīng)施行空、海管理新政，低空空域逐步開放，海洋開放力度增大，現(xiàn)行的法律法規(guī)存在部分滯后，私人航行安全問題隨之產(chǎn)生，因此，應(yīng)出臺(tái)相適應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范航行行為，使其在健康有序的法律環(huán)境中安全、合法的應(yīng)用。本文將從當(dāng)前私人航空器航海船舶及潛航器的安全應(yīng)用角度入手，呼吁社會(huì)從法律層面約束、規(guī)范航行行為，使其法制化發(fā)展，法制化管理，有效維護(hù)社會(huì)與民眾的合法權(quán)利。

一、航海、潛航及航空行為的淵源

隨著世界科技高速發(fā)展，私人航空器、航海船舶及潛航器技術(shù)得到長(zhǎng)足進(jìn)展。航海、潛航、航空有一字之差，涵蓋范圍亦是天壤之別，但卻存在行為和操作概念的共通性。人類最早是從海洋活動(dòng)逐步轉(zhuǎn)向空天活動(dòng)，從航海到潛航，再到航空。歷史初期實(shí)施這三種行為的基本條件一致，都是針對(duì)達(dá)成行為目標(biāo)應(yīng)用新技術(shù)載具，即飛機(jī)、飛行器、水面船舶、水下潛艇等。在實(shí)施過程中所面臨的環(huán)境皆為無絕對(duì)參照物方式運(yùn)行，應(yīng)用地磁效應(yīng)和天文導(dǎo)航辨別方向，運(yùn)用相對(duì)計(jì)算模式估量當(dāng)前運(yùn)行長(zhǎng)度和位置，無絕對(duì)意義上的支持及援助。三者的基本操作條件、行駛特點(diǎn)、管理方式具有沿襲性和通用性。

《聯(lián)合國(guó)海洋公約》中對(duì)“海盜行為”一詞的解釋是：私人船舶或私人飛機(jī)的船員，機(jī)組人員或乘客，為私人目的，在公海上或在任何國(guó)家管轄范圍以外的地方，對(duì)另一船舶或飛機(jī)或?qū)α硪淮盎蝻w機(jī)上的人或財(cái)務(wù)，所從事的任何非法的暴力或扣留行為或任何掠奪性行為。這個(gè)看似有趣但嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆啥x表明航海、潛航（是特指水面以下的航行）與航空具有法律監(jiān)管層面上的共性。

技術(shù)操作的沿襲與通用，法律監(jiān)管的共同點(diǎn)，使得航海、潛航和航空行為在管理模式上存在一定的重疊，監(jiān)管不力、法律滯后是當(dāng)下航行行為普遍存在的共同點(diǎn)。

二、航行違規(guī)行為的現(xiàn)狀

（一）違規(guī)航行現(xiàn)象普遍存在

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在2013年-2016年期間，僅京津翼三地就發(fā)生110起不明空情①，涉事無人機(jī)、直升機(jī)等私人航空器多為民用，未向民航部門申報(bào)任務(wù)及進(jìn)行登記備案，沒有獲取通航許可系其違規(guī)航行的相同點(diǎn)。違規(guī)航行背后，所折射出來的飛行區(qū)域不明確、飛行空域不明晰、侵犯?jìng)€(gè)人隱私、損害社會(huì)公共安全等安全問題，已成為亟待探討和解決的社會(huì)難題。

（二）監(jiān)管空白

當(dāng)下違規(guī)航行事件中，無人機(jī)出現(xiàn)的頻率居高不下。無人機(jī)也稱無人飛控系統(tǒng)，由無人飛行設(shè)備及控制系統(tǒng)（包括控制站、數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)、遙測(cè)系統(tǒng)、導(dǎo)航系統(tǒng)等相關(guān)的設(shè)備）組成②，是當(dāng)前最為廣泛應(yīng)用的私人航空器，技術(shù)要求非常高，其高技術(shù)性也突顯了終端應(yīng)用與監(jiān)管的必要性。

小型無人機(jī)一般屬于民用領(lǐng)域，操作主體主要為商業(yè)公司和個(gè)人，不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)于小型民用無人機(jī)的監(jiān)管力度各不相同，美國(guó)的監(jiān)管力度最為嚴(yán)格，聯(lián)邦聯(lián)空管理局（FAA）于2016年6月頒布了小型無人機(jī)法案，強(qiáng)化了小型無人機(jī)商用和民用的限制；澳洲、加拿大和英國(guó)的監(jiān)管政策雖較寬松，但個(gè)人休閑用無人機(jī)亦需遵守相關(guān)的安全規(guī)定進(jìn)行飛行；我國(guó)則處于監(jiān)管相對(duì)空白狀態(tài)，目前主要依據(jù)《關(guān)于民用無人機(jī)的管理問題的暫行規(guī)定》進(jìn)行適航管理。民用無人機(jī)飛行應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)飛行證書，申請(qǐng)相關(guān)的飛行計(jì)劃預(yù)案，但具體的管理部門和申辦流程并不完善。中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部在職業(yè)資格管理目錄中也沒有將其列入相應(yīng)飛行職業(yè)資格，飛行無門檻，零保障。

這致使我國(guó)無人機(jī)應(yīng)用與監(jiān)管存在嚴(yán)重誤區(qū)及盲區(qū)，商用、民用無人機(jī)未經(jīng)登記起飛現(xiàn)象大肆興起。飛行申報(bào)流程不完善，管理部門職責(zé)不明確，無人無部門對(duì)無人機(jī)、直升機(jī)等私人航空器進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控管理，造成私人航空器想什么時(shí)候飛就什么時(shí)候飛，想在什么空域飛就在什么空域飛，完全沒有經(jīng)過培訓(xùn)的飛行員也能隨意飛，這對(duì)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅。

（三）現(xiàn)行法律滯后

隨著科技技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用多樣，加上國(guó)家政策的改變，加速了航空器、航海船舶和潛航器的私人化，產(chǎn)品私人擁有數(shù)量增多，而缺乏配套法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范與約束，成為社會(huì)不可忽視的安全隱患。

（1）現(xiàn)行的航空法律法規(guī)存在滯后

自2008年民航部門宣布在5-10年內(nèi)逐步開放空域開始，低空空域開放成為航空改革趨勢(shì)所在，在2014年召開的全國(guó)低空空域管理改革工作會(huì)議上更確定了真高1000米以下空域?qū)嵭性圏c(diǎn)開放，并力爭(zhēng)2015年在全國(guó)推開。這意味我國(guó)自2015年已逐步開放低空管制，并允許私人飛機(jī)使用1000米以下空域。

低空空域一再開放，私人飛機(jī)、直升機(jī)等航空器允許有序自由飛行的空域有望達(dá)到地面垂直往上1000米，醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、遙感測(cè)繪、私人飛行、低空旅游飛行等航空活動(dòng)發(fā)展前景不可小覷。然而現(xiàn)行的《通用航空飛行管理?xiàng)l例》并未涉及低空空域開放的管理，現(xiàn)有管理?xiàng)l例及處罰條例略顯粗糙與籠統(tǒng)，細(xì)節(jié)調(diào)控方面涉及不多，更缺乏與低空空域開放配套施行的法律法規(guī)，法律現(xiàn)狀遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)需求。

（2）現(xiàn)行的航海法律法規(guī)存在滯后

20世紀(jì)的中國(guó)已經(jīng)逐步進(jìn)入世界造船強(qiáng)國(guó)之列，潛航器技術(shù)也處于國(guó)際領(lǐng)先水平。現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，中低噸位船舶制造已經(jīng)呈現(xiàn)世界性優(yōu)勢(shì)，私人游艇制造業(yè)已具備壓倒性優(yōu)勢(shì)。游艇行業(yè)的新技術(shù)突破也不斷應(yīng)用，已經(jīng)成功開發(fā)和制造出半潛船和小、微型潛航器產(chǎn)品。在出口強(qiáng)勢(shì)的同時(shí)，因國(guó)內(nèi)休旅意愿對(duì)各種商、私船舶及潛航器需求也開始上漲，目前國(guó)內(nèi)各地已有近百家已注冊(cè)水面游艇俱樂部。水下潛航器的商業(yè)模式也已具備條件。專業(yè)駕駛、維護(hù)、服務(wù)等相關(guān)人員的就業(yè)缺口加大，配套保險(xiǎn)業(yè)務(wù)空白，安全風(fēng)險(xiǎn)極大。雖然我國(guó)從上世紀(jì)80年代初期就出臺(tái)了海洋管理法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》、《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》、《中華人民共和國(guó)港口法》等，但是在新興航海載具蓬勃發(fā)展的今天，現(xiàn)在的航海法律法規(guī)從方向到細(xì)節(jié)，都未觸達(dá)新興航海載具的管理，難以產(chǎn)生法律應(yīng)有的威懾性與約束性。

三、航行行為亟待法制化管理

新興技術(shù)一直對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)的既有定義或法律規(guī)定形成挑戰(zhàn)。航空、航海、潛航是人類探知的夢(mèng)想，是實(shí)現(xiàn)個(gè)體存在感的一種體現(xiàn)。但混合眾多新技術(shù)的綜合型產(chǎn)品，缺乏對(duì)其應(yīng)有的界定和管控細(xì)節(jié)，例如水上飛機(jī)、水陸兩棲車、水陸空三棲車、兩棲無人機(jī)、三棲無人機(jī)等。航空、航海、潛航這三種應(yīng)用的任意或全部混合，極大的突破了既有法律約束性及管控能力，它會(huì)迫使多政府部門及執(zhí)法單位高成本的多齒輪聯(lián)動(dòng)管控，這些新技術(shù)的產(chǎn)物已經(jīng)成為私人購(gòu)買的商品或奢侈品，讓具有特殊功能的這些商品保持靜止是困難的，如何讓高技術(shù)產(chǎn)業(yè)放手開疆拓土，并通過法制化管理辦法讓使用者體驗(yàn)到安全、真實(shí)的存在感，以及自覺規(guī)范良性運(yùn)用，這已經(jīng)成為一個(gè)非常鮮明的矛盾，也成為高技術(shù)企業(yè)成功走向市場(chǎng)的一個(gè)重要短板?，F(xiàn)在更有高技術(shù)的模型或無線玩具大行其道，在淘寶網(wǎng)已經(jīng)可以買到。這種所謂的模型和玩具概念一旦被新技術(shù)放大效能，那么針對(duì)的法律層面則應(yīng)該相應(yīng)調(diào)整，這將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而富有意義及使命性的工作。

低空空域開放與全國(guó)海洋功能劃區(qū)能推動(dòng)航空器、航海船舶及潛航器科技產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新，也是促成向消費(fèi)型社會(huì)轉(zhuǎn)型與就業(yè)的重要條件之一。而缺乏對(duì)應(yīng)法律、法規(guī)是種嚴(yán)重阻礙?，F(xiàn)有私人航空器、航海船舶及潛航器的審批程序、管理規(guī)定、適航標(biāo)準(zhǔn)、處罰標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管制度已經(jīng)出現(xiàn)法律盲區(qū)，在國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)事故和民間應(yīng)用事故發(fā)生時(shí)，取證、界定、研判、處罰等方面都缺乏行之有效的管控機(jī)制。國(guó)家安全、公民人身財(cái)產(chǎn)得不到相應(yīng)的保障。因此，對(duì)航行行為進(jìn)行必要的法律建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫。

（一）完善政府監(jiān)管環(huán)節(jié)

首先，按照我國(guó)當(dāng)前的飛行器管理制度，空域使用必須經(jīng)過空管委的批準(zhǔn)，飛行申請(qǐng)必須由單位提出，不接受個(gè)人申請(qǐng)。當(dāng)前私人擁有飛行器數(shù)量增多，以個(gè)人名義申請(qǐng)飛行的訴求增多，政府應(yīng)增設(shè)個(gè)人申請(qǐng)管理部門，加強(qiáng)全面監(jiān)管力度。

其次，應(yīng)將各類私人航空器、航海船舶和潛航器納入同等“注冊(cè)制”，建立相對(duì)應(yīng)的分類管控標(biāo)準(zhǔn)、飛航管理補(bǔ)充法規(guī)、飛行細(xì)則，以及善后辦法。讓每一個(gè)私人航空器、航海船舶和潛航器都有“跡”可循，才能精準(zhǔn)找到涉事責(zé)任方，法律懲罰機(jī)制能有效啟動(dòng)，才能有效規(guī)避違規(guī)航行行為，以及規(guī)避可能引發(fā)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)和安全事故。

（二）普及航行安全教育培訓(xùn)

隨著私人航空器、航海船舶和潛航器的私人化與平民化，無“證”航行的現(xiàn)象隨之增多。許多企業(yè)為擴(kuò)大市場(chǎng)份額，增加產(chǎn)品銷售量，會(huì)在產(chǎn)品內(nèi)頁附上簡(jiǎn)易操作手冊(cè)，甚至標(biāo)榜產(chǎn)品簡(jiǎn)易上手，能輕松完成航行。這給眾多消費(fèi)者帶來誤導(dǎo)，很多人沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，沒有拿到駕照即上手操作，造成多起安全事故。

國(guó)家應(yīng)普及航行安全教育培訓(xùn)，加大對(duì)航行安全培訓(xùn)的政策扶持力度，在立法層加強(qiáng)對(duì)“無證”航行處罰力度，對(duì)“無證”航行進(jìn)行階梯式處罰，雙管齊下，消除“無證”航行帶來的安全隱患。

（三）完善配套法律法規(guī)

從立法層面完善相關(guān)法律，是解決當(dāng)前違規(guī)航行行為的關(guān)鍵。依據(jù)國(guó)家施行的新政策，對(duì)航空低空開放標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行相應(yīng)的法律法規(guī)調(diào)整，出臺(tái)與航行相關(guān)的法律法規(guī)，提高立法位階，明確規(guī)定私人航空器、航海船舶和潛航器的審批程序、管理規(guī)定、適航標(biāo)準(zhǔn)、處罰標(biāo)準(zhǔn)，明確航行時(shí)間及航行條件，不同程度的違規(guī)航行行為面臨不同懲罰，從立法根本上解決核心問題，是航行行為法制化管理的關(guān)鍵。

（四）完善產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證機(jī)制

私人航空器、航海船舶和潛航器市場(chǎng)利好，但許多產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一的技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家尚未出臺(tái)權(quán)威的研發(fā)、制造和設(shè)計(jì)等認(rèn)證管控細(xì)則，所以產(chǎn)品主體設(shè)計(jì)、程序控制水準(zhǔn)不一，產(chǎn)品性能與適航性難以保證，民眾的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全難以保證。完善產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證機(jī)制，形成產(chǎn)品生產(chǎn)、供應(yīng)、售后完整產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)把控，并納入法律追責(zé)制度，嚴(yán)格依法執(zhí)行，促進(jìn)其全面法制化管理。

四、結(jié)語

綜上所述，從法律層面規(guī)范私人航空器、航海船舶及潛航器的傳統(tǒng)技術(shù)應(yīng)用與新興組合技術(shù)應(yīng)用，消除行業(yè)發(fā)展的重大隱患，已經(jīng)成為必須深入研究的課題。

堅(jiān)持以法律先行為基礎(chǔ)，引入良好規(guī)范應(yīng)用思路，引導(dǎo)、規(guī)范、管理私人航海、潛航和私人航空行為，才能保障國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)積極、有序、健康、安全、高效的發(fā)展。

注釋

①黑飛”無人機(jī)空中肇事 被告人被判處刑罰［N］.中國(guó)國(guó)防報(bào)，2016年-06-2.

②2015年小型民用無人機(jī)行業(yè)研究報(bào)告［N］.艾瑞咨詢行業(yè)報(bào)告，2015年版.

［1］《聯(lián)合國(guó)海洋公約》第一百零一條規(guī)定.