試論地方政府債務(wù)風(fēng)險評價與控制

宋曉方

信陽農(nóng)林學(xué)院工商管理學(xué)院 河南信陽 464000

試論地方政府債務(wù)風(fēng)險評價與控制

宋曉方

信陽農(nóng)林學(xué)院工商管理學(xué)院 河南信陽 464000

地方政府的債務(wù)風(fēng)險關(guān)系到中國中央政府的財(cái)務(wù)工作和財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，地方政府的債務(wù)風(fēng)險關(guān)系到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的建設(shè)程度和政局的穩(wěn)定性。因此正確掌握中國地方政府債務(wù)風(fēng)險評估體系對中國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會主義和諧社會具有重要作用。本文分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險評價方法，提出了加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險控制的措施建議，以期為相關(guān)同仁提供參考。

地方政府債務(wù)；債務(wù)融資風(fēng)險；模糊評價；風(fēng)險控制

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險評價方法

（一）債務(wù)負(fù)擔(dān)率

一般用政府債務(wù)余額占GDP的比重來說明，反映債務(wù)余額對整體經(jīng)濟(jì)的影響程度。目前國際公認(rèn)的警戒線60%，即債務(wù)總額占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不得超過60%。但需要指出的是，西方工業(yè)化國家財(cái)力集中程度比較高，即財(cái)政收入占GDP的比重一般為30%-40%，有的甚至超過50%。相比之下，我國財(cái)政集中程度要低得多。在這里，以河南省某地級市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，可以用以下方法確定一個新的衡量標(biāo)準(zhǔn)：以西方發(fā)達(dá)國家財(cái)政集中程度為30%，而債務(wù)負(fù)擔(dān)率不超過60%為參照標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行一個等比例測算。那么該市2004-2006年的財(cái)政集中程度（地方財(cái)政收入/ GDP）計(jì)算的結(jié)果：分別為4.76%、4.06%、4.19%，年平均4.34。在這里，選用4%為參照標(biāo)準(zhǔn)，則2004-2006年債務(wù)負(fù)擔(dān)率的警戒線應(yīng)該以8%為限。從該市實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)率看，2004-2006年該市債務(wù)負(fù)擔(dān)率分別為6.85%、7.04%和8.37%，基本在警戒線上下浮動，這說明該市地方債務(wù)相對規(guī)模適中。

（二）債務(wù)償債率和逾期率

1、地方債務(wù)償債率，即年度地方應(yīng)償還政府債務(wù)額與當(dāng)年地方級財(cái)政收入的比重，國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為償債率為25%及以下時，借款人可以在財(cái)力許可的范圍內(nèi)借款；當(dāng)償債率為25%-70%之間時，還貸準(zhǔn)備金率必須高于6%，方可在財(cái)力許可的范圍內(nèi)借款。鑒于該市已將還貸準(zhǔn)備資金納入預(yù)算管理，可以認(rèn)為25%-70%之間的地方債務(wù)償債率基本是安全的。2006年全市應(yīng)償還政府債務(wù)215，696萬元，債務(wù)償債率為39.08%，基本在安全范圍之內(nèi)，但還是偏高，主要原因是國內(nèi)金融組織短期借款規(guī)模膨脹過快。

2、地方債務(wù)逾期率，即累計(jì)逾期債務(wù)與債務(wù)余額之間的比重，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為當(dāng)借款人逾期率為0-5%時，借款人可以在財(cái)力許可的范圍內(nèi)借款；借款人債務(wù)逾期率為5%-15%時，借款人必須同時滿足另外1項(xiàng)指標(biāo)，即還貸準(zhǔn)備金率必須高于6%，方可在財(cái)力許可的范圍內(nèi)借款。同樣的理由，鑒于該市已將還貸準(zhǔn)備資金納入預(yù)算管理，可以認(rèn)為5%-15%之間的地方債務(wù)逾期率基本是安全的。2006年，全市累計(jì)逾期債務(wù)98，446萬元，占債務(wù)余額的（即逾期率）11.01%，占當(dāng)年地方可用財(cái)力的13.75%，結(jié)論是：該市逾期債務(wù)率基本在安全范圍之內(nèi)，但還是偏高。

二、加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險控制的措施建議

（一）調(diào)整政府支出配置范圍，建立公共財(cái)政體制

地方政府債務(wù)是客觀存在的，隨著改革的深入和各類經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的加大，作為公共風(fēng)險的最后承擔(dān)者，政府面臨的風(fēng)險會越來越多。同時，隨著經(jīng)濟(jì)市場化程度的提高，政府間接負(fù)債的規(guī)模將會呈上升趨勢。但政府債務(wù)管理的目標(biāo)并不是消滅負(fù)債，而是有效控制負(fù)債的規(guī)模、防范或化解由此帶來的風(fēng)險，把負(fù)債風(fēng)險控制在可承受的范圍之內(nèi)，以保證財(cái)政的可持續(xù)性。

進(jìn)一步理順政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為，是防范和化解政府不良負(fù)債的基礎(chǔ)。為此，要明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能表現(xiàn)為實(shí)施宏觀調(diào)控，進(jìn)行公益性項(xiàng)目投資，為微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。而對于競爭性領(lǐng)域，政府應(yīng)該堅(jiān)決退出。

作為公共財(cái)政而言，其支出范圍應(yīng)主要用于公共安全、公共秩序、公共服務(wù)、公共工程等領(lǐng)域。對政府而言，無論是其提供公共產(chǎn)品還是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其財(cái)政財(cái)務(wù)活動都必須引入市場的理念，進(jìn)行成本核算和效績評價，講究成本和收益，進(jìn)行投入產(chǎn)出分析。

（二）明確債務(wù)責(zé)任，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險管理

1、要理順政府債務(wù)管理體制。凡屬于政府性債務(wù)，必須由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的被動局面。2、應(yīng)本著“誰借、誰還、誰受益”的原則。建立借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制。依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及其連帶的責(zé)任。3、強(qiáng)化風(fēng)險意識和風(fēng)險責(zé)任，應(yīng)該按照債務(wù)余額的一定比例建立財(cái)政風(fēng)險準(zhǔn)備金，增強(qiáng)財(cái)政抵御風(fēng)險的能力。4、對于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅(jiān)決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。5、整頓間接負(fù)債，降低債務(wù)風(fēng)險，對合理的間接負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓。并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低間接負(fù)債的風(fēng)險。

（三）完善監(jiān)督體制，加強(qiáng)政府的債務(wù)監(jiān)控

為保障政府債務(wù)資金的安全，建議運(yùn)行政府監(jiān)督、貸款主體自控、外部稽核的三位一體的監(jiān)督體制。1、政府監(jiān)督。作為債務(wù)最終償付者，政府必須對貸款資金的運(yùn)動進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，通過行政審批權(quán)限實(shí)行遠(yuǎn)程監(jiān)控，并責(zé)成政府有關(guān)主管部門定期匯報。2、貸款主體自控。凡涉及政府利益貸款，貸款方必須按照政府要求進(jìn)行嚴(yán)格自控。3、第三方機(jī)構(gòu)稽核。在需要時，可以聘請有經(jīng)驗(yàn)的銀行、保險公司、會計(jì)師事務(wù)所對貸款使用情況進(jìn)行稽核。

綜上所述，我國當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險雖然未轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的損失和危機(jī)，但債務(wù)規(guī)模較大、還款渠道補(bǔ)償、風(fēng)險點(diǎn)較多，必須建立健全風(fēng)險管理和防控機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險防范。

[1]林巧龍.地方政府債務(wù)風(fēng)險的評估與監(jiān)控[D].廈門:廈門大學(xué),2014.

[2]劉瑋.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險分析[J].赤峰學(xué)院學(xué)報(自然科學(xué)版),2016(14).

此文為河南省社科聯(lián)、省經(jīng)團(tuán)聯(lián)調(diào)研課題階段性成果“新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險管控研究”，編號：SLK-2016-3242