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    農(nóng)村土地三權(quán)分置的監(jiān)管法律問題

    2016-11-26 16:59:00瓊通化師范學院134000
    決策與信息 2016年23期
    關(guān)鍵詞:分置三權(quán)所有權(quán)

    段 瓊通化師范學院 134000

    農(nóng)村土地三權(quán)分置的監(jiān)管法律問題

    段瓊
    通化師范學院 134000

    目前,我國土地法律制度存在著一定的缺陷,已成為理論界研究的熱點問題。本文從農(nóng)村土地“三權(quán)分置”相關(guān)內(nèi)容概述著手,深刻分析農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)監(jiān)管法律問題,為農(nóng)村土地法律問題提供參考。

    農(nóng)村土地;三權(quán)分置;監(jiān)管;法律問題

    古人云:“民以食為天,食以土為根”,土地對于農(nóng)民來說是非常重要的,是人民的生活之本。按照我國的基本國情,農(nóng)村土地的安排是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。近些年來,隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化和工業(yè)化速度的加快,農(nóng)村的土地制度結(jié)構(gòu)也悄然發(fā)生了變化。從土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分置”制度逐步調(diào)整為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的格局,但當前中國相關(guān)法律對比尚未明晰,配套機制還不完善,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革仍面臨許多不確定因素。

    一、農(nóng)村土地三權(quán)分置相關(guān)內(nèi)容概述

    (一)三權(quán)分置的內(nèi)涵

    “三權(quán)分置”是指形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。就“三權(quán)分置”的內(nèi)涵,不同學者從不同的角度進行了闡述。有研究者認為“三權(quán)分置”是對我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的延伸,是在農(nóng)村土地集體所有制的前提下,實現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分置;還有研究者認為“三權(quán)分置”是我國土地改革中人地關(guān)系的變革??傊斫狻叭龣?quán)分置”的內(nèi)涵要把握好這幾點:一是從產(chǎn)權(quán)特性看,“三權(quán)分置”體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的可分割性,承包權(quán)具有準所權(quán)性;二是產(chǎn)權(quán)關(guān)系上看,“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地集體所有的約束下,使農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)各行其道;三是從制度變遷看,“三權(quán)分置”是在發(fā)展過程中由人地矛盾引起制度自上而下和自下而上的交替變遷作用。

    (二)農(nóng)村土地三權(quán)分置的意義

    有研究表明,“三權(quán)分置”被認為是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要誘致性因素。那么,提出“三權(quán)分置”的主要意義何在?筆者在前人研究的基礎(chǔ)上,結(jié)合自己的觀點,總結(jié)如下:一是通過農(nóng)村土地“三權(quán)分置”可以使農(nóng)村土地的關(guān)鍵權(quán)利經(jīng)營權(quán)釋放出來,更加有利于推動土地流轉(zhuǎn),提高農(nóng)村土地的利用率,加快農(nóng)業(yè)規(guī)?;a(chǎn)的進程;二是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)獨立開來,避免了農(nóng)民被承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)所束縛,為農(nóng)民的多元化經(jīng)營創(chuàng)造了有利條件,糧食安全生產(chǎn)也得到了保障。另外,土地的經(jīng)營抵押有了支撐,使土地資本轉(zhuǎn)化成為可能,使農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利增加;三是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”可以使農(nóng)民在“三化”推進背景下有了更多的選擇權(quán),有利于促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移,推動農(nóng)村建設。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”也是我國農(nóng)村土地改革的指南針,使農(nóng)村土地改革呈現(xiàn)新局面。

    二、農(nóng)村土地集體所有權(quán)監(jiān)管法律問題分析

    土地集體所有權(quán)是我國土地的監(jiān)管制度之一,是在農(nóng)村多年的改革中確立的使用制度。土地集體所有權(quán)制度不但推動了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展,而且更好地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但在農(nóng)村土地的進一步的改革中,由于制度本身的原因,農(nóng)村土地集體所有權(quán)不可避免地呈現(xiàn)出“先天不足”,帶來一系列亟待解決的法律問題。

    (一)土地集體所有權(quán)的權(quán)屬不明確

    土地集體所有權(quán)的享有者是土地集體所有權(quán)的主體,是此項權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)的關(guān)鍵所在?,F(xiàn)有《土地管理法》、《憲法》以及《民法通則》都明確規(guī)定,農(nóng)村土地屬于集體所有,但是究竟到底誰是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表呢?立法和實踐都沒有明確?!稇椃ā返谑畻l指出:“國家是城市的土地、法律規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地的所有者,其余土地屬于集體所有?!薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二條指出:“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地,國家依法征用的土地,依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于全民所有即國家所有。”《土地管理法》第十條指出:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?!睆纳鲜隽⒎ㄖ形覀兛梢钥闯鋈N主體,即村民小組、村農(nóng)民和鄉(xiāng)農(nóng)民集體。這些代表都是在表面上做文章,但其執(zhí)行中不是這樣的。一是鄉(xiāng)農(nóng)民集體在事實上是不存在的,因此法律規(guī)定的鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有,實質(zhì)上是無人所有;二是法律意義上的村民委員會作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表也是不成立的?!洞迕裎瘑T會組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理,自我教育,自我服務的基層群眾性自治組織。”從這個法律條款可以看出,村民委員會不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。因為農(nóng)村集體土地權(quán)利使主體的層面存在缺陷,混亂不堪,所以按照法律規(guī)定指定農(nóng)村集體所有的是經(jīng)營權(quán)還是準行政性的管理權(quán),不同專家各持己見。

    (二)土地集體所有權(quán)限制過于嚴格

    土地集體所有權(quán)是一種獨占性的權(quán)利。土地又作為一種非常重要的經(jīng)濟資源,同時擁有兩種特性,即公益性和私益性。因此,我國對此權(quán)利的行使也像其它國家一樣進行了一定的限制?!稇椃ā沸拚傅诙l指出:“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”《民法通則》第八十條指出:“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?!薄锻恋毓芾矸ā返诙l指出:“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用。”從上述法律可以看出,首先,國家在土地所有權(quán)的出租、買賣、抵押以及其他形式轉(zhuǎn)讓等已禁止,致使農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種虛擬財產(chǎn),沒有價格衡量標準;其次,國家對農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)進行了有效控制和掌握,要變更農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬只有國家才有權(quán)利,假如A鄉(xiāng)“農(nóng)民集體”所有的土地變更為B鄉(xiāng)“農(nóng)民集體”所有的土地,只有經(jīng)過國家允許,才能執(zhí)行。同時,國家對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的處分或土地征用補償都具有強制性,怎樣補償,補償多少,怎樣處分,處分方式等不體現(xiàn)、也不征求所有人的意見,只能服從國家意志。也就是說,國家限制了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和處分權(quán)能。從法律意義上講,已經(jīng)離開了財產(chǎn)所有權(quán)基本權(quán)能的范疇。

    三、農(nóng)村土地承包、經(jīng)營權(quán)監(jiān)管法律問題分析

    目前,在許多農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理中存在眾多問題,比如狀況復雜、權(quán)屬爭議、產(chǎn)權(quán)不清等,引發(fā)了一系列的法律問題,阻礙了農(nóng)村土地管理的順利進行。就農(nóng)村土地承包、經(jīng)營權(quán)監(jiān)管存在的問題,主要歸納如下:

    (一)土地承包、經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)不牢

    在1999年的二輪土地承包中,少數(shù)村干部對承包政策操作不規(guī)范,落實不到位,村民之間,集體與個人之間土地遺留問題關(guān)系錯綜復雜,權(quán)屬信息不明確;致使有的村民不能及時拿到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》,出現(xiàn)了“有證無地、有地無證、一地多證、一證多地、無地無證”等現(xiàn)象,帶來了許多棘手的法律問題。

    (二)現(xiàn)行法律問題

    我國現(xiàn)行《土地承包法》明確規(guī)定:土地承包期限為30年?!督?jīng)營權(quán)證管理辦法》又規(guī)定:重新頒發(fā)的《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》,土地承包期限應符合《土地承包法》的規(guī)定,嚴禁借機調(diào)整土地。因此,不管是大小調(diào)整都與現(xiàn)行法律相違背。2013年的中央1號文件也明確指出:“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式,完善相關(guān)法律制度”。因而,在相關(guān)農(nóng)村土地法律制度完善之前,農(nóng)村土地承包實行長久不變,存在法律上的障礙。

    (三)土地承包經(jīng)營權(quán)本身的問題

    目前,農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)田地被建筑的大量占用、人口變動土地不變、農(nóng)戶之間私自互換土地等,有的地方農(nóng)民約定以村為單位,三五年對承包地做一次調(diào)整,導致實際土地承包經(jīng)營狀況與1999年確權(quán)發(fā)證的情況不相吻合,2003年3月《農(nóng)村土地承包法》頒布實施前實行“增人增地、減人減地”政策,實施以后又有“增人不增地、減人不減地”30年承包期甚至更長時間不變的政策,難解現(xiàn)實需求。尤其是2000年前后,有的農(nóng)村土地面上抓結(jié)構(gòu)調(diào)整,一部分土地用于發(fā)展經(jīng)濟作物,致使被抽地戶人的承包地面積“人為縮水”,而原承包合同沒有變更,現(xiàn)在確權(quán)卻以二輪自延包為基礎(chǔ),村民手里拿著合同和土地證與實際不相符,致使群眾難以同意,引起許多問題。另外,農(nóng)村土地緊缺的農(nóng)民私自開荒,權(quán)屬關(guān)系不明等引起的土地問題多而復雜,處理難度大,影響了土地權(quán)的監(jiān)管。

    總之,土地問題一直是國家、社會、村民最關(guān)注的問題。尤其在國家的深化改革中,農(nóng)村土地改革成為改革的重點和難點。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是以土地集體所有為前提,對承包、經(jīng)營權(quán)的一種延伸及發(fā)展。土地集體所有又是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ),落實所有權(quán)是非常必須的。另外,法律是落實農(nóng)村土地制度的根本保證,因此,選擇從法律層面落實土地制度,有利于穩(wěn)步推進農(nóng)村土地改革,實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

    [1]新一輪農(nóng)村土地制度改革試點大幕開啟.

    [2]馬鳳娟,趙紅霞.對我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分離”相關(guān)問題的思考 [J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2015 (1):3-6,

    [3]王玉寶.論農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律問題[J].中共鄭州市委黨校學報,2007,2,

    [4]陳瑤.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題研究[D].安徽大學,2015,

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