深圳市公交行業(yè)定額補(bǔ)貼政策研究及措施建議

劉凱鋒深圳巴士集團(tuán)股份有限公司 廣東深圳 518000

深圳市公交行業(yè)定額補(bǔ)貼政策研究及措施建議

劉凱鋒
深圳巴士集團(tuán)股份有限公司 廣東深圳 518000

十三五規(guī)劃中明確提出“推進(jìn)交通運(yùn)輸?shù)吞及l(fā)展，實(shí)行公共交通優(yōu)先”，2016年深圳市重點(diǎn)提出“東進(jìn)戰(zhàn)略”堅(jiān)持交通先行，可見交通促進(jìn)城市發(fā)展得到重視。在新的形勢(shì)下，為更好推進(jìn)公交低碳、優(yōu)先發(fā)展，充分發(fā)揮公交引領(lǐng)作用，本文對(duì)深圳市公交定額補(bǔ)貼政策進(jìn)行分析與研究，以供參考。

城市公交；補(bǔ)貼政策；措施建議

一、引言

2007年深圳市公交行業(yè)實(shí)行低票價(jià)的補(bǔ)貼制度，公交行業(yè)由全行業(yè)盈利向政策性虧損轉(zhuǎn)變。為保障公交行業(yè)持續(xù)發(fā)展，深圳市從2008年起實(shí)施公交財(cái)政成本規(guī)制政策，2013年6月1日起原成本規(guī)制政策過(guò)渡為財(cái)政定額補(bǔ)貼政策，充分體現(xiàn)了政府購(gòu)買公交服務(wù)的理念，符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，是公交可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

二、財(cái)政定額補(bǔ)貼政策的四個(gè)優(yōu)勢(shì)

（一）契約化管理，明確政府與企業(yè)責(zé)權(quán)利。

政府與企業(yè)簽訂補(bǔ)貼協(xié)議，約定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)模，明確政府與企業(yè)雙方之間的責(zé)任、權(quán)利及義務(wù)。通過(guò)簽訂契約，履行契約，嚴(yán)格按契約辦事，把行政命令式的管理變成契約化管理，變成法律經(jīng)濟(jì)手段的管理。

（二）強(qiáng)化日常監(jiān)管，確保公交服務(wù)的“量”與“質(zhì)”。

補(bǔ)貼政策制定了日常公交運(yùn)營(yíng)指標(biāo)考核辦法及服務(wù)質(zhì)量考核辦法，考核結(jié)果直接與定額補(bǔ)貼掛鉤。運(yùn)營(yíng)指標(biāo)考核確保公交服務(wù)供給“量的滿足”，服務(wù)質(zhì)量考核要求公交企業(yè)“質(zhì)的提升”，兩個(gè)考核辦法配合實(shí)施發(fā)揮各自長(zhǎng)處，對(duì)公交企業(yè)的全面發(fā)展產(chǎn)生巨大作用。

（三）平行實(shí)施專項(xiàng)補(bǔ)貼，解決定額補(bǔ)貼外的專項(xiàng)成本增長(zhǎng)問(wèn)題。

定額補(bǔ)貼基于2012年成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，結(jié)合單項(xiàng)補(bǔ)貼及企業(yè)營(yíng)運(yùn)收入，確定的規(guī)制成本虧損補(bǔ)貼及成本利潤(rùn)補(bǔ)貼作為財(cái)政定額補(bǔ)貼額度。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公交線網(wǎng)覆蓋率提升及新能源公交車大幅推廣，企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本勢(shì)必增加，通過(guò)并行實(shí)施專項(xiàng)補(bǔ)貼辦法有效解決此問(wèn)題。

（四）設(shè)定定額補(bǔ)貼調(diào)整辦法，解決企業(yè)綜合成本增長(zhǎng)問(wèn)題。

定額補(bǔ)貼政策考慮深圳市居民收入水平、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、銀行貸款利率及公交行業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力等因素，制定財(cái)政定額補(bǔ)貼調(diào)整公式。當(dāng)上述因素綜合指標(biāo)系數(shù)變動(dòng)達(dá)到一定幅度可啟動(dòng)財(cái)政定額調(diào)整程序，使財(cái)政定額補(bǔ)貼額度能夠客觀反映公交企業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況。

三、財(cái)政定額補(bǔ)貼政策存在制約企業(yè)發(fā)展的三個(gè)方面

（一）補(bǔ)貼政策對(duì)公交發(fā)展僅限于資金的補(bǔ)貼，扶持形式單一。

城市公交的發(fā)展受資金、場(chǎng)站、道路等多方面因素的制約，深圳市土地資源匱乏及企業(yè)自有場(chǎng)站不足，公交場(chǎng)站問(wèn)題嚴(yán)重制約公交行業(yè)發(fā)展，深圳市政府通過(guò)財(cái)政資金補(bǔ)貼保障公交企業(yè)持續(xù)發(fā)展，但在土地資源有限情況下，資金不一定能解決問(wèn)題。通過(guò)調(diào)研，在全面推廣純電動(dòng)公交車趨勢(shì)下，公交場(chǎng)站需求矛盾將進(jìn)一步突出，場(chǎng)站資源缺口共計(jì)約90萬(wàn)平米。

（二）補(bǔ)貼資金預(yù)撥額度偏低及結(jié)算機(jī)制復(fù)雜，造成部分補(bǔ)貼不能及時(shí)到位，企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難。

近年來(lái)深圳市公交企業(yè)受到軌道成網(wǎng)沖擊，常規(guī)公交客流逐年下降，直接影響企業(yè)營(yíng)業(yè)收入，加上2015年-2016年人均約800元漲工資成本需企業(yè)自行承擔(dān)，企業(yè)在收入減少和付出成本增大的情況下，收入與成本嚴(yán)重背離。同時(shí)政府對(duì)公交補(bǔ)貼結(jié)算嚴(yán)重滯后，致使企業(yè)可周轉(zhuǎn)現(xiàn)金大幅減少，資金周轉(zhuǎn)困難。

（三）定額補(bǔ)貼調(diào)整辦法設(shè)定綜合系數(shù)K變化幅度環(huán)比達(dá)到5.5％時(shí)啟動(dòng)調(diào)整程序，造成未達(dá)到啟動(dòng)條件的年度增長(zhǎng)成本全部由企業(yè)承擔(dān)。

雖然定額補(bǔ)貼政策設(shè)定了補(bǔ)貼額度調(diào)整辦法，但調(diào)整辦法明確規(guī)定當(dāng)深圳市居民收入水平、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、銀行貸款利率及公交勞動(dòng)生產(chǎn)力變化等綜合指數(shù)變動(dòng)環(huán)比達(dá)到5.5％時(shí)啟動(dòng)公交財(cái)政定額補(bǔ)貼調(diào)整程序，一旦公交行業(yè)根據(jù)上述因素測(cè)算綜合指數(shù)變化幅度環(huán)比未達(dá)到5.5％，則不能啟動(dòng)調(diào)整程序，且當(dāng)年成本增長(zhǎng)影響不納入下一年度累計(jì)，導(dǎo)致公交企業(yè)須承擔(dān)全部上漲成本。

四、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）政府對(duì)公交扶持可以有多種方式，不僅限于資金。

政府對(duì)公交企業(yè)的財(cái)政扶持分為財(cái)政投資和財(cái)政補(bǔ)貼兩大類。財(cái)政投資主要是對(duì)城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入，主要包括交通樞紐、重點(diǎn)場(chǎng)站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。財(cái)政補(bǔ)貼可分為顯性補(bǔ)貼和隱性補(bǔ)貼。顯性補(bǔ)貼主要指直接給予資金補(bǔ)助的補(bǔ)貼，用于填補(bǔ)公交企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中所有收入和成本之間缺口。隱性補(bǔ)貼指從土地、稅收、路權(quán)、法律、政策、規(guī)劃等其他諸多方面改善公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境而給予支持。

（二）建立票價(jià)與成本科學(xué)有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，解決公交企業(yè)成本增長(zhǎng)問(wèn)題。

北京市在2014年制定了公交票價(jià)調(diào)整方案，根據(jù)人工成本、燃油費(fèi)用、CPI等因素，制定調(diào)價(jià)系數(shù)及調(diào)價(jià)公式，當(dāng)年度平均票價(jià)漲幅大于或等于0.1時(shí)，啟動(dòng)年度調(diào)價(jià)，當(dāng)年度未達(dá)到啟動(dòng)條件，當(dāng)年不作調(diào)整，但當(dāng)年成本增長(zhǎng)納入下一年累計(jì)。北京市通過(guò)適當(dāng)調(diào)整公交票制票價(jià)，逐步建立科學(xué)合理的公交票價(jià)機(jī)制，在保持政府對(duì)公交行業(yè)的適度補(bǔ)貼情況下，可以充分發(fā)揮公共交通的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，有效解決公交企業(yè)成本增長(zhǎng)問(wèn)題。

五、對(duì)公交行業(yè)政策的措施建議

（一）從政策、稅費(fèi)和資金來(lái)源等多方面進(jìn)一步加大公交補(bǔ)貼扶持力度。

加大對(duì)城市公交補(bǔ)貼的支持力度，是實(shí)施城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要措施之一。由于城市公交運(yùn)營(yíng)具有明顯的公益性，企業(yè)不可能完全依靠市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。因此，政府加大對(duì)公交的補(bǔ)貼力度是實(shí)現(xiàn)公交社會(huì)效應(yīng)，保證公交企業(yè)正常運(yùn)行的重要保障。一是可以通過(guò)制定、修改及完善與城市公交相關(guān)的政策法規(guī)，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，允許企業(yè)搞多種經(jīng)營(yíng)，以副補(bǔ)主；二是通過(guò)多種方式加大對(duì)公交企業(yè)扶持力度，改善公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，提高公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)收入。

（二）建立公交企業(yè)成本增長(zhǎng)與補(bǔ)貼、票價(jià)及時(shí)有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

自2007年深圳市公交票價(jià)通過(guò)政府主導(dǎo)全面降價(jià)后，票價(jià)政策已多年未變，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及受軌道成網(wǎng)的沖擊，公交公司的收入逐年下降，運(yùn)營(yíng)成本逐年增長(zhǎng)，需要的財(cái)政補(bǔ)貼資金逐漸攀升，過(guò)渡依賴政府補(bǔ)貼資金來(lái)維持日常企業(yè)營(yíng)運(yùn)生產(chǎn)已嚴(yán)重影響了公交企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此建立成本、票價(jià)和補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分考慮公交公司的生存性，制定政府、公交企業(yè)和市民都能夠接受的公共交通票價(jià)才能有效解決企業(yè)成本增長(zhǎng)問(wèn)題。

（三）優(yōu)化公交行業(yè)資金預(yù)撥及結(jié)算工作流程，解決企業(yè)資金困難問(wèn)題。

自財(cái)政定額補(bǔ)貼政策以來(lái)，由于財(cái)政資金結(jié)算延遲，預(yù)撥額度偏低或部分補(bǔ)貼預(yù)撥政策不明確，致使公交企業(yè)資金困難，不利于企業(yè)正常生產(chǎn)發(fā)展，甚至影響企業(yè)穩(wěn)定。目前深圳市公交財(cái)政補(bǔ)貼資金撥付主體由市財(cái)政委向市交委轉(zhuǎn)變，借此契機(jī)，在確保財(cái)政資金安全撥付的前提下，充分考慮公交行業(yè)實(shí)際情況，優(yōu)化公交財(cái)政資金流程，解決企業(yè)資金困難，提高資金使用效率。

（四）“互聯(lián)網(wǎng)+”助推傳統(tǒng)公交變革，政策須結(jié)合新業(yè)態(tài)進(jìn)行突破及完善。

解決城市擁堵問(wèn)題必須依靠大力發(fā)展公共交通，一個(gè)發(fā)達(dá)完善的公共交通體系，既方便人們出行，又將極大地緩解交通擁堵，同時(shí)還能節(jié)約能源，這已經(jīng)是社會(huì)的共識(shí)?；ヂ?lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)公交，其最大的優(yōu)點(diǎn)就是市民可以個(gè)性化地發(fā)起定制公交線路、訂購(gòu)已有線路座位、在線支付等，企業(yè)能夠有效地、及時(shí)地了解需求信息，從而能夠使需求和供給最有效率地對(duì)接。但“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的公交資源必須根據(jù)市場(chǎng)需求配置，需求引導(dǎo)公交資源優(yōu)化配置致使公交資源變動(dòng)頻繁，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已不適用新業(yè)態(tài)，主管部門亟需制定完善監(jiān)管及補(bǔ)貼等相關(guān)政策，使新業(yè)態(tài)下公交運(yùn)營(yíng)得到有效歸管。

六、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)對(duì)深圳市公交補(bǔ)貼政策的必要性、存在問(wèn)題的分析及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，提出一些完善公交補(bǔ)貼政策機(jī)制的措施建議。公交補(bǔ)貼政策是城市公交發(fā)展的重要保障，優(yōu)化完善補(bǔ)貼政策可改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步促進(jìn)公交企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)管理，提高服務(wù)質(zhì)量。

[1]《深圳市財(cái)政定額補(bǔ)貼政策實(shí)施方案》及其配套文件（深財(cái)建[2014]221號(hào)）.

[2]姚蓮芳.城市公共交通企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制探討.交通財(cái)會(huì),2011(04).

[3]陳汀.城市公交財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制研究.西南交通大學(xué),2013.

[4]盧宇,柳學(xué)信,范合君.北京公交企業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制研究.武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2014(05).