中國對外基礎(chǔ)設(shè)施投資的社會組織風(fēng)險及對策

孫海泳

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中國對外基礎(chǔ)設(shè)施投資的社會組織風(fēng)險及對策

孫海泳

[內(nèi)容提要]近年來，隨著中國對海外能源及交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，東道國的社會組織風(fēng)險對投資項(xiàng)目造成的負(fù)面影響日益顯現(xiàn)。社會組織風(fēng)險緣于東道國內(nèi)政、社會組織的環(huán)保和維權(quán)訴求、外部勢力的影響以及中國企業(yè)自身不足等因素，不僅會造成投資損失，還會對中國對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)施及國家形象造成負(fù)面影響。中國企業(yè)需通過強(qiáng)化項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、重視與當(dāng)?shù)厣鐣M織的溝通等方式，保障中國對外基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目與對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)。

中國 對外基礎(chǔ)設(shè)施投資 社會組織風(fēng)險 “走出去”戰(zhàn)略

[作者介紹]孫海泳，上海國際問題研究院、華東師范大學(xué)在站博士后，上海市美國問題研究所助理研究員，主要研究美國問題、對外投資問題等。

對外直接投資是中國融入國際經(jīng)濟(jì)體系的重要途徑。自21世紀(jì)初以來，中國對外投資呈現(xiàn)快速增長趨勢。特別是近年來，伴隨著“走出去”步伐的加快，中國企業(yè)加大了對海外大型能源及交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資規(guī)模。此類投資項(xiàng)目資金投入大、建設(shè)周期長、社會影響深遠(yuǎn)且易受對象國政治、法律與政策因素的影響，因此相關(guān)投資項(xiàng)目往往面臨諸多風(fēng)險因素的制約。其中，各類社會組織基于環(huán)保訴求、群體利益等因素對中國企業(yè)投資項(xiàng)目的制約效應(yīng)日益凸顯。因此需要分析中國企業(yè)投資海外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所面臨的社會組織風(fēng)險的原因及影響，并探尋應(yīng)對之策。

社會組織日益成為影響企業(yè)海外投資環(huán)境的重要因素

對外投資中的風(fēng)險可分為商業(yè)性風(fēng)險和非商業(yè)性風(fēng)險。非商業(yè)性風(fēng)險主要包括政治、安全、法律、環(huán)境與社會風(fēng)險。社會組織的訴求與相關(guān)活動會直接引發(fā)社會風(fēng)險，并可能間接產(chǎn)生政治、安全等類型的風(fēng)險,最終導(dǎo)致企業(yè)投資失利或產(chǎn)生額外損失。本文研究的社會組織風(fēng)險主要是指中國在投資海外基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目時，因?qū)ο髧h(huán)保、原住民權(quán)益、勞工權(quán)益等問題，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丶熬惩馍鐣M織對項(xiàng)目的施工、運(yùn)營所造成的風(fēng)險因素。

社會組織在不同國家、地區(qū)和國際組織中存在不同的稱謂。*中國國內(nèi)將社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位統(tǒng)稱為社會組織。國際上對社會組織的提法較常見的有：非政府組織(Non-governmental Organization)、公民社會組織(Civil Society Organizations)、非營利組織(Non-profit Organizations)、第三部門(The Third Sector)、志愿組織(Voluntary Organization)、地方性或草根社會組織(Local or Grassroots Organizations ，LOs)、社區(qū)組織(Community-based Organizations)，以及部分獨(dú)立性智庫和非盈利基金會等機(jī)構(gòu)。本文以“社會組織”統(tǒng)稱上述機(jī)構(gòu)。雖然這些名稱在具體內(nèi)涵方面存在一定差別，但與政府、企業(yè)相區(qū)別，不同名稱的社會組織均具有非政府性、非營利性、獨(dú)立性、志愿性、公益性或互益性等基本特征。從20世紀(jì)80年代起，非政府組織(NGO)開始進(jìn)入發(fā)展的快車道,特別是在冷戰(zhàn)結(jié)束后，NGO在全球范圍內(nèi)迅速崛起，各類NGO從事提供公共服務(wù)、促進(jìn)民間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防止環(huán)境退化等此前無人負(fù)責(zé)或由政府負(fù)責(zé)的大量事務(wù)；其參與公共事務(wù)的范圍之廣、規(guī)模之大，使得人類社會正處于“社團(tuán)革命”之中，有人甚至認(rèn)為其意義之重要堪比19世紀(jì)民族國家的崛起。*Lester M. Salamon, “ The Rise of the Nonprofit Sector”, Foreign Affairs, July/August 1994, https://www.foreignaffairs.com/articles/1994-07-01/rise-nonprofit-sector. (上網(wǎng)時間：2016年1月26日)自21世紀(jì)初以來，社會組織已成為許多國家國內(nèi)議程和全球議程的重要參與者。在組織理念上，NGO一般都宣稱以促進(jìn)人道主義及為弱勢群體代言為己任；通過自身網(wǎng)絡(luò)，NGO能相互聯(lián)絡(luò)并協(xié)調(diào)共同立場；通過從事一系列的倡議和游說活動，NGO能夠影響主權(quán)國家政府以及諸如聯(lián)合國、世界銀行等政府間國際組織的議程和決策。*Hans Holmén and Magnus Jirstr?m, “Look Who’s Talking! Second Thoughts about NGOs as Representing Civil Society”, Journal of Asian and African Studies, SAGE Publications, Vol. 44(4), 2009, pp.429-430.

在此背景下,企業(yè)在開展對外投資過程中僅和東道國政府保持良好的合作關(guān)系并不能確保投資項(xiàng)目獲得成功，因?yàn)槠髽I(yè)的營運(yùn)經(jīng)常會受到環(huán)保類NGO(簡稱環(huán)保組織)、人權(quán)類NGO(簡稱人權(quán)組織)、社區(qū)組織等不同種類的社會組織的影響，這些社會組織維護(hù)或代表地方、國家乃至全球等不同層次的利益訴求。因此，企業(yè)對外投資的商業(yè)環(huán)境主要包括三個要素，即企業(yè)、社會組織和東道國政府。*Mika Skippari and Kalle Pajunen, “MNE-NGO-Host Government Relationships in the Escalation of an FDI Conflict”, Business & Society, SAGE Publications, Vol.49(4), 2010, p.620.其中，社會組織已經(jīng)成為推動跨國企業(yè)履行社會責(zé)任的重要壓力來源?？偛课挥诿绹A盛頓特區(qū)的環(huán)境與發(fā)展智庫——世界資源研究所(World Resources Institute)的研究報告認(rèn)為，在環(huán)境與社會風(fēng)險的控制中一個重要方面是獲取社區(qū)同意，即遵循“自由、事前和知情同意的原則”。單純依靠所在國政府來處理環(huán)境與社會風(fēng)險是不可靠的。政府往往無法調(diào)節(jié)投資者和當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系，且政府的職能本應(yīng)代表和保護(hù)本國國民，而非代表外國投資者利益。在出現(xiàn)問題時，政府迫于國內(nèi)壓力,往往會向外國投資者施壓，要求賠償甚至終止投資項(xiàng)目。*胡濤、趙穎臻、周李煥、Denise Leung： “對外投資中的環(huán)境與社會影響案例研究：國際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)”，世界資源研究所(WRI)，http://www.wri.org/sites/default/files/managing_environmental_impact_international_experience_and_lessons_in_risk_management_for_overseas_investments.pdf. (上網(wǎng)時間：2016年1月2日)

值得注意的是，許多發(fā)展中國家的地方性或草根社會組織對于大型公共工程和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展議程的影響日益明顯。草根組織(grassroots organizations)與 NGO有所區(qū)別。草根組織通?；诔蓡T的訴求而建立，關(guān)注社區(qū)事務(wù)與可獲利項(xiàng)目，而NGO往往更強(qiáng)調(diào)公益性，并設(shè)法影響公共政策。同時，在發(fā)展中國家，草根組織一般存在于農(nóng)村地區(qū)，而NGO多以城市為重點(diǎn)活動區(qū)域并與發(fā)達(dá)國家的NGO存在一定淵源；草根組織開展活動的受益人是其成員，而NGO行動的受益人是其委托方或幫助對象；草根組織缺乏對政府的影響力，一般規(guī)模小而分散、缺乏專業(yè)能力、難以持續(xù)運(yùn)行。*Hans Holmén and Magnus Jirstr?m, “Look Who’s Talking! Second Thoughts about NGOs as Representing Civil Society”, Journal of Asian and African Studies, SAGE Publications, Vol. 44(4), 2009, pp.431,433.這類草根組織往往成為企業(yè)對外投資時直接面臨的風(fēng)險來源。

在國家類型和地理分布上，中國企業(yè)對外基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目所面臨的社會風(fēng)險主要來自東南亞、非洲和拉丁美洲等地區(qū)的發(fā)展中國家。其原因主要有三個方面。第一，一些迫切需要改善基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展中國家，雖然擁有較為豐富且具有商業(yè)開采價值的自然資源，但其政治、經(jīng)濟(jì)局勢動蕩，外國投資企業(yè)，特別是涉及資源開發(fā)、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資企業(yè)往往成為各種勢力解決其內(nèi)部矛盾、與政府博弈、吸引國際關(guān)注的工具。第二，發(fā)展中國家普遍存在貧窮落后、環(huán)境惡化和民族宗教矛盾等問題，均給西方大國利用社會組織等途徑影響發(fā)展中國家提供了動力、借口和活動領(lǐng)域。*中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院課題組：《外國非政府組織概況》，時事出版社，2010年，第213頁。第三，許多發(fā)展中國家環(huán)境社會標(biāo)準(zhǔn)較低或缺失，且政府并不鼓勵投資企業(yè)與社區(qū)溝通，導(dǎo)致一些問題在初期往往難以被及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對，一旦爆發(fā)就已相當(dāng)嚴(yán)重。*蔣姮：“海外環(huán)境與社會風(fēng)險的應(yīng)對盲區(qū)及誤區(qū)”，載于査道炯、李福勝、蔣姮主編：《中國境外投資環(huán)境與社會風(fēng)險案例研究》，北京大學(xué)出版社，2014年，第35頁。

中國海外基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目面臨社會組織風(fēng)險的主要原因

能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不僅將對自然環(huán)境產(chǎn)生直接影響，而且往往涉及土地征用，還可能涉及包括原住民在內(nèi)的居民遷移以及勞工權(quán)益等問題。特別是在東道國國內(nèi)政治轉(zhuǎn)型期間，政治與社會形勢復(fù)雜，更易導(dǎo)致社會組織風(fēng)險不斷積累和快速發(fā)酵。綜觀近年來中國的海外基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的遇挫歷程，其社會組織風(fēng)險主要緣于以下五方面。

第一，東道國國內(nèi)政治因素。進(jìn)入21世紀(jì)以來，一些發(fā)展中國家處于政治轉(zhuǎn)型過程之中，其政治生態(tài)與社會利益日趨多元化、復(fù)雜化，加之西方國家的影響和滲透，其國內(nèi)社會組織迅速發(fā)展。以緬甸為例，2010年大選之后,緬甸由軍人政權(quán)轉(zhuǎn)型為民選政府，國內(nèi)的公民社會空間進(jìn)一步開放，社會組織的數(shù)量、活動人數(shù)不斷增加，其活動范圍亦不斷拓展，一些非政府組織還具有濃厚的政治色彩和復(fù)雜的政治背景。這些社會組織往往對中國的大型投資項(xiàng)目進(jìn)行歪曲評價和不實(shí)指責(zé)。如“克欽發(fā)展網(wǎng)絡(luò)集團(tuán)”(Kachin Development Networking Group, KDNG)是由緬甸國內(nèi)外克欽族人組成的非政府組織，其聲稱的目標(biāo)是“推動在克欽地區(qū)構(gòu)建基于平等和正義的公民社會”，關(guān)注“緬甸軍政府對克欽地區(qū)自然資源的開發(fā)”，“收集包括地區(qū)礦業(yè)、水電等大型發(fā)展項(xiàng)目的信息”；“與地區(qū)社會組織一起評估村民需要和地區(qū)性發(fā)展措施”；該組織還致力于緬甸的司法與社會改革，參與包括克欽邦在內(nèi)的緬甸的政治變革進(jìn)程等政治與社會事務(wù)。*Kachin Development Networking Group, http://www.kdng.org/about.html. (上網(wǎng)時間：2016年1月24日)該組織與緬甸其他具有明顯政治背景的社會組織一起，發(fā)動基層民眾，反對中國投資的密松(Myitsone)水電站等項(xiàng)目,成為緬甸政府暫停該項(xiàng)目的重要原因。同時，東道國國內(nèi)政治選舉等事態(tài)也會導(dǎo)致社會組織的訴求成為阻滯外部投資項(xiàng)目的重大風(fēng)險因素。如中遠(yuǎn)集團(tuán)(COSCO)在收購希臘比雷埃夫斯(Piraeus)港項(xiàng)目中所遭遇的波折，在很大程度上就是受到希臘在野黨迎合選民(工會組織)意愿的選舉政治的影響。*2008年，中遠(yuǎn)集團(tuán)在比雷埃夫斯港(以下簡稱比港)集裝箱碼頭私有化招標(biāo)中中標(biāo)，獲該碼頭35年的特許經(jīng)營權(quán)。在薩馬拉斯(Antonis Samaras)任希臘總理期間，比港嘗試出售67%的股權(quán)，中遠(yuǎn)是重要的潛在買家。期間，希臘工會組織批評中遠(yuǎn)規(guī)定的所謂“中世紀(jì)勞動條件”缺乏公平性和社會責(zé)任，反對向中企出售港口控股權(quán)。齊普拉斯(Alexis Tsipras)領(lǐng)導(dǎo)的激進(jìn)左翼聯(lián)盟提出“戰(zhàn)略性國有資產(chǎn)”不會被私有化等政治主張以迎合民意，并在一定程度上由此獲得選舉勝利。2015年1月27日，新政府就職當(dāng)天即暫停比港私有化計(jì)劃。但出于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在2015年9月的大選中再次當(dāng)選后，齊普拉斯政府放棄原有立場。2016年1月，希臘政府批準(zhǔn)中遠(yuǎn)購買比港67%股權(quán)的計(jì)劃。

第二，環(huán)保因素。完善基礎(chǔ)設(shè)施條件是各國特別是廣大發(fā)展中國家促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，但在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營過程中，又不可避免地會給生態(tài)環(huán)境與當(dāng)?shù)鼐用裆顜硪欢ㄓ绊?。在環(huán)保組織等相關(guān)社會組織的影響下，全球范圍內(nèi)的許多大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如水電站、油氣管道、鐵路等項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程往往面臨諸多障礙，甚至因環(huán)保壓力而導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展不順利。其中，水電及水壩項(xiàng)目面臨的環(huán)保爭議最為尖銳。

長期以來，中國企業(yè)基本是以承包商的身份參與國際水電開發(fā)項(xiàng)目，但近10年來中國企業(yè)先后在東南亞等地開展水電與水壩項(xiàng)目投資；中國的建工企業(yè)和融資機(jī)構(gòu)參與了世界在建水壩項(xiàng)目的75%，其中大部分涉及水電項(xiàng)目。*Tao Hu and Yiting Wang, Environmental and Social Risk Management of Chinese Transnational Corporations, World Wildlife Fund, July 20, 2015, p.3, http://www.wwfchina.org/content/press/publication/2015/Yale-WWF_final.pdf. (上網(wǎng)時間：2016年1月19日)隨著“走出去”戰(zhàn)略的推進(jìn)，在強(qiáng)大的資金支持下，中國企業(yè)已經(jīng)成為全球水電站建設(shè)的主力軍。中國在參建或發(fā)起建設(shè)全球巨型水壩的同時，也將自身推入環(huán)保主義者詰難的漩渦。*李福勝：“中國境外水電工程的環(huán)境與社會影響風(fēng)險”，載于査道炯、李福勝、蔣姮主編：《中國境外投資環(huán)境與社會風(fēng)險案例研究》，2014年，第197頁。以密松水電站項(xiàng)目為例，從該項(xiàng)目啟動之日起，當(dāng)?shù)氐纳鐣M織就強(qiáng)烈反對大壩項(xiàng)目。該項(xiàng)目的主要反對聲音來自于緬甸國內(nèi)的NGO，包括“生物多樣性與自然保護(hù)協(xié)會”(BANCA)、“克欽發(fā)展網(wǎng)絡(luò)集團(tuán)”、“克欽新聞組”(Kachin News Group)等。*Hu Tao, Chen Min, Wu Yanyang, “Analysis of Key Players in China’s Outward Foreign Direct Investment Based on the Conceptual Matrix”, In Tao Hu and Yiting Wang, Environmental and Social Risk Management of Chinese Transnational Corporations, World Wildlife Fund, July 20, 2015, pp.96,102, http://www.wwfchina.org/content/press/publication/2015/Yale-WWF_final.pdf.(上網(wǎng)時間：2016年1月19日)同時，緬甸境外的NGO也對密松項(xiàng)目的中止起到了推波助瀾的作用。如成立于2007年、總部位于泰國清邁的“緬甸河流網(wǎng)”(Burma Rivers Network)一直以水電項(xiàng)目破壞環(huán)境等為由，反對密松項(xiàng)目，并認(rèn)為中國對緬甸水電產(chǎn)業(yè)的巨大投資擴(kuò)大了緬甸政府與地方勢力的隔閡。*Jonathan Watts, “Aung San Suu Kyi: China’s Dam Project in Burma is Dangerous and Divisive”, August 12，2011, http://www.theguardian.com/environment/2011/aug/12/suukyi-china-dam-irrawaddy-conflict. (上網(wǎng)時間：2016年1月6日)此外，中國在海外投資的油氣管道、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也往往面臨巨大的環(huán)保壓力，而環(huán)保組織等社會組織的介入則會進(jìn)一步增大項(xiàng)目推進(jìn)的風(fēng)險。

第三，原住民群體或人權(quán)組織的“維權(quán)”訴求。一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不可避免地要面臨重新安置當(dāng)?shù)鼐用?，或征用農(nóng)地和森林等問題，結(jié)果可能影響個體土地所有者或社區(qū)的公共利益。在此背景下，相關(guān)維權(quán)訴求主要出于三方面原因。一是項(xiàng)目啟動或建成后，當(dāng)?shù)鼐用襁w移后可能失去賴以生存的經(jīng)濟(jì)資源。這是大型項(xiàng)目面臨的普遍問題，當(dāng)然中國企業(yè)會在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、提供就業(yè)機(jī)會等方面做出相應(yīng)安排。二是東道國中央政府與項(xiàng)目所在地就項(xiàng)目收益的分配所產(chǎn)生的矛盾，會導(dǎo)致相關(guān)社會組織抵制項(xiàng)目開發(fā)。如密松水電項(xiàng)目的中止在很大程度上也是因?yàn)榭藲J獨(dú)立組織對項(xiàng)目收益分配的不滿。三是境內(nèi)外人權(quán)組織的干預(yù)。如埃塞俄比亞的吉布3號大壩(Gibe III Dam)項(xiàng)目總投資約17.5億美元，于2008年開工建設(shè)。中國工商銀行為該項(xiàng)目提供了部分融資。該電站建于肯尼亞北部圖爾卡納湖(Lake Turkana)的生命線——奧姆河(Omo River)上。專事保護(hù)原住民生存環(huán)境的非政府組織“國際生存者”(Survival International)認(rèn)為，大壩將破壞雨季和旱季周期，可能導(dǎo)致湖水鹽度增加，由此在電站建成后，河谷8個族群的20萬居民及牲畜將因失去飲用水源而被迫離開家園。*“The Omo Valley Tribes”, http://www.survivalinternational.org/tribes/omovalley/gibedam.( 上網(wǎng)時間：2016年1月5日)“人權(quán)觀察”(Human Rights Watch)也發(fā)表報告，批評埃塞俄比亞軍方強(qiáng)制搬遷村民，導(dǎo)致村民失去生計(jì)來源而被迫接受大壩項(xiàng)目。*“Human Rights Watch Letter to the Government of Ethiopia on South Omo”, November 16, 2011, In “What Will Happen if Hunger Comes?”- Abuses against the Indigenous Peoples of Ethiopia’s Lower Omo Valley, June 2012, p.77, https://www.hrw.org/sites/default/files/reports/ethiopia0612webwcover.pdf. (上網(wǎng)時間：2016年1月2日)人權(quán)組織及環(huán)保組織的反對在很大程度上遲滯了項(xiàng)目工期，使得該電站直至2015年10月才開始發(fā)電。而在中緬油氣管道項(xiàng)目的建設(shè)過程中，“瑞區(qū)天然氣運(yùn)動”(Shwe Gas Movement)、“國際地球權(quán)益組織”(Earth Right International)等緬甸境內(nèi)外社會組織曾多次發(fā)布報告，指責(zé)該管道項(xiàng)目在征地、環(huán)境、強(qiáng)制移民和勞役方面損害了民眾權(quán)益。2012年3月初，來自20多個國家的130多個社會組織在緬舉行示威，并向緬甸領(lǐng)導(dǎo)人吳登盛遞交公開信，以人權(quán)問題及社會、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境影響為由，要求推遲中緬油氣管道項(xiàng)目的建設(shè)。*“Open letter to President Thein Sein: Postpone destructive Chinese pipelines in Burma”, Worldwide Movement For Human Rights，January 3, 2012, https://www.fidh.org/en/region/asia/burma/Open-letter-to-President-Thein. (上網(wǎng)時間：2016年1月22日)社會組織反對中緬油氣管道項(xiàng)目，以及可能由此引發(fā)的政治風(fēng)險，對作為投資與運(yùn)營方的中石油(CNPC)形成巨大壓力。

第四，外部勢力的介入及西方主流媒體的報道與渲染。近年來，美國等西方國家的對外基礎(chǔ)設(shè)施類投資增速下降，而中國此類投資的增速大幅上升，這體現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的相對上升。在此背景下，美國等西方國家出于固有的戰(zhàn)略思維，明里暗里干擾中國的對外投資進(jìn)程，其NGO和媒體亦對中國對外投資中出現(xiàn)的一些問題大加渲染和毀謗。

一方面，美國等西方國家通過多種渠道資助、支持相關(guān)國家的非政府組織，對中國的海外利益拓展形成制約。如致力于反對中緬油氣管道等中緬合作項(xiàng)目的社會組織“瑞區(qū)天然氣運(yùn)動”，即是由曾在泰國等國流亡的緬甸流亡人士組成并回到緬甸發(fā)展重組，“美國之音”、路透社、《紐約時報》等西方媒體都曾為該組織的活動做宣傳。*“Rights Groups Call for China to Halt Construction of Pipeline in Burma”, November 11, 2009, http://www.voanews.com/content/a-13-2009-10-28-voa14-69781572/367533.html;“RPT-China pipelines threaten Myanmar economic security-NGO”, September 6, 2011, http://www.reuters.com/article/myanmar-china-pipelines-idUSL3E7K51NN20110906; Jane Perlez and Bree Feng, “China Tries to Improve Image in a Changing Myanmar”, May 18, 2013, http://www.nytimes.com/2013/05/19/world/asia/under-pressure-china-measures-its-impact-in-myanmar.html?_r=0. (上網(wǎng)時間：2016年1月5日)緬甸具有重要的地緣戰(zhàn)略價值且處于政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程之中，而這主要是由于美國等西方國家的壓力，正因?yàn)榇?，中國在緬基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的社會組織風(fēng)險才會頻繁出現(xiàn)。另一方面，西方媒體對中國對外投資政策及項(xiàng)目狀況進(jìn)行片面報道，“抹黑”中國的對外投資活動。如中國已不斷完善綠色信貸政策，而且中國金融機(jī)構(gòu)也努力促進(jìn)與之合作的企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營過程中消減對生態(tài)環(huán)境的不利影響，但西方及一些發(fā)展中國家的媒體對此往往極少關(guān)注與報道,*Richard L. Harris , “China’s Relations with the Latin American and Caribbean Countries:A Peaceful Panda Bear instead of a Roaring Dragon”, Latin American Perspectives, Issue 205, Vol.42，No. 6, November 2015, p.158.而是突出報道或渲染中國對外投資中所存在的一些問題。如西方主流媒體對厄瓜多爾科卡科多—辛克雷(Coca Codo Sinclair)水電站項(xiàng)目的報道即是一例。*科卡科多-辛克雷水電站項(xiàng)目位于厄瓜多爾的納波(Napo)和蘇昆比奧斯(Sucumbios)省境內(nèi)。2009年10月，中國水電股份有限公司與厄瓜多爾科卡科多-辛克雷公司正式簽署水電站工程總承包合同，金額為23億美元。該電站總裝機(jī)容量為150萬千瓦，年發(fā)電量88億千瓦時，建成后將滿足厄瓜多爾全國1/3人口的電力需求。參見“厄瓜多爾科卡科多-辛克雷水電站工程”，中國水利水電第十工程有限公司三分局網(wǎng)站，2012年12月18日，http://3fj.10j.sinohydro.com/shownews.asp?Id=592. (上網(wǎng)時間：2016年1月19日)中國進(jìn)出口銀行為該項(xiàng)目提供大部分融資，這也是中國在拉丁美洲建設(shè)的第一座大型水壩?！都~約時報》批評該水電項(xiàng)目會對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成嚴(yán)重影響，還強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)目的厄瓜多爾工人時常就其工資、醫(yī)療、飲食及工作條件提出抗議，并借當(dāng)?shù)貑T工之口指責(zé)“中國人傲慢、態(tài)度粗魯”及“員工薪資不高、工作條件惡劣”等。*國際河流組織：“中國介入拉丁美洲的大壩項(xiàng)目”，《國際河流簡報》， 2010年3月，第5頁，https://www.internationalrivers.org/files/attached-files/worldriversbulletin0310.pdf； Clifford Krauss, Keith Bradsher: “中國輸出貸款和工程改變世界格局”，《紐約時報》中文網(wǎng)，2015年7月22日, http://cn.nytimes.com/world/20150722/c22chinalend/. (上網(wǎng)時間：2016年1月19日)類似報道不勝枚舉，對中國海外大型投資項(xiàng)目的國際形象造成負(fù)面影響。

第五，中國企業(yè)自身原因。中國企業(yè)對外投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由于自身局限也會引起當(dāng)?shù)厣鐣M織的批評和抵制。中國企業(yè)過于依賴于東道國政府協(xié)作，在項(xiàng)目評估、征地拆遷等環(huán)節(jié)與當(dāng)?shù)厣鐣M織及媒體的溝通與協(xié)作不足。同時,中國投資海外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的企業(yè)以包括央企在內(nèi)的國企為主，雖然央企或大型國企在資金實(shí)力、施工技術(shù)、專業(yè)人才、國際市場經(jīng)驗(yàn)與知名度等方面具有優(yōu)勢，但其政府背景不可避免地引發(fā)外界對企業(yè)投資意圖的臆測，甚至?xí)兄虏粚?shí)指責(zé)。由此，包括大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在內(nèi)的中國對外大型投資項(xiàng)目，往往成為西方國家所謂“中國威脅論”、“新殖民主義論”的重要素材，并被大加利用以影響東道國的輿情民意，進(jìn)而滋生中國大型投資項(xiàng)目的社會組織風(fēng)險。

社會組織風(fēng)險對中國海外基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的影響

社會組織因素有可能引發(fā)政治、社會甚至安全等風(fēng)險，并可能最終造成企業(yè)的經(jīng)營損失。能源與交通基礎(chǔ)設(shè)施投資屬于資本密集型投資,項(xiàng)目前期的資金投入規(guī)模巨大,一旦項(xiàng)目停滯或夭折,將會帶來巨大損失。不僅如此，如因社會組織因素導(dǎo)致社會與政治風(fēng)險，將會遲滯中國對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，還有可能對中國的國家形象造成負(fù)面影響。

首先，導(dǎo)致中國部分對外基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的夭折或延擱，并由此造成項(xiàng)目投資方前期投入資金無法回收及資金使用成本等損失，以及東道國政府的就業(yè)機(jī)會、稅收等方面的損失。以密松水電站項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目的暫停使中緬都遭受了巨大損失。主要投資方“中電投”前期投資達(dá)70億元人民幣，資金成本等費(fèi)用將每年增加3億元；公司還面臨供應(yīng)商、施工單位等合同方的巨額違約索賠。而緬方損失亦相當(dāng)嚴(yán)重。第一，密松項(xiàng)目的停工使得當(dāng)?shù)負(fù)p失了3萬人參與項(xiàng)目施工的就業(yè)機(jī)會，導(dǎo)致許多移民生計(jì)無著。第二，外商對緬投資信心受創(chuàng)。緬甸外商投資由2010至2011財(cái)年的200億美元陡降至2012至2013財(cái)年的14.9億美元。第三，經(jīng)濟(jì)增長受挫。密松水電站每停建一年，緬國內(nèi)生產(chǎn)總值將損失50億美元，約占2013年該國國內(nèi)生產(chǎn)總值的1/8。*“密松水電站停工 中緬兩敗俱傷”， http://www.zgdlxw.com/html/xinwenzhongxin/shichang/20140110/28206.html.(上網(wǎng)時間：2016年1月19日)

其次，通過干擾中國海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)，在一定程度上會對中國發(fā)起的“一帶一路”倡議與國際產(chǎn)能合作進(jìn)程造成阻礙，從而遲滯中國對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程。如緬甸是中國落實(shí)“一帶一路”倡議的重要節(jié)點(diǎn)國家，中國在緬甸相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展，將直接影響孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、海上絲綢之路乃至大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的順利實(shí)施。緬甸社會組織對中國投資的水電站、油氣管道、鐵路等大型基建項(xiàng)目的干擾，已經(jīng)并將繼續(xù)在不同程度上影響這些項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，由此掣肘中國在印度洋及東南亞方向的戰(zhàn)略拓展步伐。而在非洲和拉美等地區(qū)國家的社會組織風(fēng)險，也將對中國與地區(qū)國家之間產(chǎn)能等諸方面經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略合作進(jìn)程造成負(fù)面影響。

再次，國外社會組織對中國海外基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的批評、抵制還會對中國的國家形象造成顯而易見的負(fù)面影響。一方面，社會組織尤其是草根組織往往與其活動區(qū)域的民眾存在緊密聯(lián)系。一旦社會組織對投資項(xiàng)目的抗議具有深厚的民意基礎(chǔ)，則不僅會影響項(xiàng)目的推進(jìn)，而且經(jīng)由媒體的傳播，特別是西方主流媒體的渲染，在很大程度上將催發(fā)與中國有關(guān)的所謂“新殖民主義”等不實(shí)論調(diào)，并將不可避免地對中國的國家形象造成負(fù)面影響。另一方面，某些社會組織甚至?xí)寐?lián)合國等政府間國際組織作為發(fā)聲平臺，抵制一國的公共工程計(jì)劃，由此會給投資方和東道國的國家形象造成負(fù)面影響。如巴西原住民社群領(lǐng)導(dǎo)人曾于2015年6月在日內(nèi)瓦的第29屆聯(lián)合國人權(quán)委員會發(fā)表講話，批評巴西政府在建設(shè)貝羅蒙特(Belo Monte)水電站前未與受到影響的原住民團(tuán)體協(xié)商，并認(rèn)為此舉違反巴西憲法和國際法。*Bruce Douglas, “Brazilian Indigenous Leader to Address UN Council in Effort to Stop Dam”, The Guardia, June 24，2015.當(dāng)前，中國正在參與橫貫亞馬遜雨林的巴西—秘魯“兩洋鐵路”的可行性論證，并有望為該項(xiàng)目提供融資。南美地區(qū)的許多大型公共工程都曾因環(huán)保、原住民權(quán)益等問題引發(fā)爭議甚至沖突，加之當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織、相關(guān)原住民社群已開始關(guān)注巴西—秘魯“兩洋鐵路”項(xiàng)目，若該項(xiàng)目在開工前及建設(shè)期間遭遇相關(guān)社會組織的掣肘，不僅會增加項(xiàng)目本身的風(fēng)險，而且可能對中國的國際形象造成負(fù)面影響。

對策思考

當(dāng)前，中國發(fā)起的“一帶一路”倡議和國際產(chǎn)能合作進(jìn)程正在全面推進(jìn)，鑒于中國過去在東南亞、非洲和拉美等地區(qū)國家因應(yīng)社會組織風(fēng)險的教訓(xùn)，未來中國企業(yè)、本土社會組織等相關(guān)方面需在投資項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備和建設(shè)進(jìn)程中予以妥善應(yīng)對，以保障項(xiàng)目的順利啟動和推進(jìn)。

第一，海外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的社會組織風(fēng)險主要產(chǎn)生于透明度、環(huán)保、居民或勞工權(quán)益、當(dāng)?shù)厣缛旱睦嬖V求等問題，因此中資企業(yè)需強(qiáng)化對生態(tài)環(huán)境、人文特征、社區(qū)利益的綜合考量。一是企業(yè)在投資項(xiàng)目中除了要履行與東道國中央政府的協(xié)議，還需對項(xiàng)目所在地的社會與自然環(huán)境進(jìn)行評估，要自覺采用高標(biāo)準(zhǔn)對投資項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評估，在項(xiàng)目選址、環(huán)評等方面多聽取當(dāng)?shù)貙＜业囊庖?。要廣泛、詳盡、有效地評估投資項(xiàng)目的環(huán)保問題，并全面做好因環(huán)境問題可能引發(fā)的各種問題的預(yù)案，促進(jìn)海外基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)范化，擴(kuò)大海外基礎(chǔ)設(shè)施投資的透明度及公眾參與度等。二是強(qiáng)化企業(yè)的社會責(zé)任。這方面發(fā)達(dá)國家企業(yè)有許多值得借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。 如國外一些大型企業(yè)近年來開始實(shí)施“社區(qū)持股”措施，將待開發(fā)的投資項(xiàng)目至少1%的股權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給周邊居民，該股權(quán)紅利每年劃入一個專門設(shè)立的“社區(qū)投資基金”賬戶。這種普惠于民的海外社會責(zé)任戰(zhàn)略無疑對海外投資項(xiàng)目的順利進(jìn)行大有裨益。*李鋒：“中國對外直接投資與海外社會責(zé)任戰(zhàn)略”，《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2014 年，第6期，第36頁。這些舉措對于中資企業(yè)進(jìn)一步完善社會責(zé)任措施具有一定的啟示意義。

第二，中國企業(yè)應(yīng)強(qiáng)化與東道國環(huán)保組織、原住民團(tuán)體等組織的溝通、協(xié)調(diào)工作，著力防范此類團(tuán)體對項(xiàng)目的沖擊。一是宜在項(xiàng)目論證期間即與當(dāng)?shù)卦∶窈铜h(huán)保團(tuán)體保持溝通，包括與對項(xiàng)目懷有敵意或?qū)⑹艿巾?xiàng)目影響的社群進(jìn)行深入溝通，摸清其具體的利益訴求，發(fā)現(xiàn)各方可能的共識。二是在與社會組織的溝通過程中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目對促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的積極意義，強(qiáng)化項(xiàng)目的環(huán)保措施；通過提升項(xiàng)目的透明度，不斷完善項(xiàng)目規(guī)劃的相關(guān)細(xì)節(jié)，以爭取社會組織的理解和支持。值得注意的是，環(huán)保組織并非一味地反對大型公共工程，而是更加關(guān)注可持續(xù)發(fā)展問題。若能在大型公共工程的規(guī)劃和施工過程中，將項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價值和環(huán)?？剂砍浞纸Y(jié)合，有可能獲得許多環(huán)保組織的支持，至少可以減少來自環(huán)保組織的大量阻力。 第三，通過資金扶持、人才培養(yǎng)等措施，鼓勵中國本土社會組織“走出去”，為海外基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的順利推進(jìn)創(chuàng)造有利氛圍。目前國內(nèi)已經(jīng)或正在進(jìn)行國際化的社會組織數(shù)量較為有限，且多數(shù)具有官方背景，如中國紅十字會、青少年發(fā)展基金會和扶貧基金會等，其工作議題多集中于扶貧、醫(yī)療與教育項(xiàng)目，而較少關(guān)注到環(huán)境保護(hù)、社區(qū)發(fā)展和勞工權(quán)益等議題。中國對外基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模的擴(kuò)大，顯示了本土社會組織“走出去”的必要性，并為之拓展活動空間創(chuàng)造了重要契機(jī)。在此過程中，中國需培養(yǎng)、發(fā)展本土社會組織，并鼓勵其“走出去”與外國社會組織對話、溝通，紓解中國對外基礎(chǔ)設(shè)施投資過程中面臨的社會風(fēng)險。相關(guān)中資企業(yè)可設(shè)立用于鼓勵國內(nèi)社會組織“走出去”的專項(xiàng)基金，搭建海外中資企業(yè)與中國社會組織的溝通交流的平臺，促進(jìn)其形成戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，使得中國本土社會組織在海外基建項(xiàng)目中發(fā)揮化解當(dāng)?shù)厣鐣M織壓力、監(jiān)督中國企業(yè)的社會責(zé)任及改進(jìn)中國企業(yè)的行為等功能。同時，中國需完善社會組織從事海外業(yè)務(wù)的相關(guān)支持政策。中國社會組織走出國門之后的活動規(guī)則，諸如物資出關(guān)、稅收減免、資金募集方式、在海外設(shè)立辦事處或分支機(jī)構(gòu)的依據(jù)等都需要依照國內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行，但中國尚無關(guān)于社會組織參與對外事務(wù)的法律法規(guī)，這是中國社會組織普遍面臨的重大挑戰(zhàn)之一。中國社會組織可通過調(diào)查、咨詢等方式為海外中資企業(yè)提供各項(xiàng)關(guān)于社會責(zé)任的規(guī)范和建議，幫助其搭建履行社會責(zé)任的平臺。①楊義鳳：“中國NGO國際化的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與對策”，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2014年，第3期，第78頁。

第四，充分利用當(dāng)?shù)厣鐣Y源尤其是媒體資源，降低項(xiàng)目的實(shí)施風(fēng)險。中國企業(yè)與相關(guān)機(jī)構(gòu)可借助東道國的智庫、媒體的力量，用當(dāng)?shù)卣Z言講中國的故事，更好地宣傳中國投資項(xiàng)目及相關(guān)技術(shù)的可靠性、經(jīng)濟(jì)性乃至環(huán)保性，以及投資項(xiàng)目對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重要意義。同時中國企業(yè)也可以主動與媒體合作，通過媒體來加強(qiáng)項(xiàng)目信息的透明度，避免不必要的沖突，爭取當(dāng)?shù)鼐用窈蛧H社會的理解。

鑒于在全球范圍內(nèi)，社會組織在社會、經(jīng)濟(jì)乃至政治議題中的影響力日益增強(qiáng)，中國企業(yè)在“走出去”的過程中，特別是投資于基礎(chǔ)設(shè)施等大型項(xiàng)目的過程中所面臨的社會組織風(fēng)險因素將長期存在。隨著中國企業(yè)國際化經(jīng)營能力日趨成熟、中國本土社會組織國際化程度逐漸上升以及中國對全球發(fā)展的促進(jìn)作用日益增強(qiáng)，中國企業(yè)對外基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目所面臨的社會組織風(fēng)險也將在很大程度上得到控制，這些都將為中國的國際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)施、國家形象的提升乃至與各國關(guān)系的改善、深化創(chuàng)造有利條件?！?/p>

(責(zé)任編輯：王文峰)