省級行政區(qū)劃改革的方向

◎文/王勁松 楊光

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省級行政區(qū)劃改革的方向

◎文/王勁松 楊光

行政區(qū)劃是行政管理體制在空間地理分布上的體現(xiàn)，也是國家憲法構(gòu)成的重要內(nèi)容。根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國是實行中央統(tǒng)一管理的單一制國家。在中央政府之下，地方政府分成省（自治區(qū)、直轄市）、市（地級市，或稱設(shè)區(qū)的市）、縣（縣級市，或稱不設(shè)區(qū)的市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級，加上中央一共五級。從管理學(xué)的角度分析，行政區(qū)劃研究的是橫向在空間上的協(xié)調(diào)劃分，行政等級研究的是縱向的制度設(shè)計。從發(fā)展演變的角度來看，同一級行政區(qū)劃的細(xì)分、裂變，與縱向的設(shè)計、管理是分不開的。一段時間以來，學(xué)術(shù)界和政界對減少行政層級討論較多，如實行“省管縣”；但數(shù)年過去，并沒有取得大的值得推廣的進(jìn)展。

本文不想對縱向的行政層級展開討論，而是在橫向上對我國省級行政區(qū)的數(shù)量變遷，進(jìn)行歷史回顧；并在實證研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)行發(fā)展展望、提出政策建議。

歷史沿革

我國幅員廣大，人口眾多，歷史悠久，各地情況相異，發(fā)展水平不同。面對復(fù)雜的行政區(qū)劃以及行政等級，在理論和實踐上，都需要我們運用正確的方法，去探尋和解決問題，得出切實可行的結(jié)論。省級行政區(qū)是地方第一級行政區(qū)，對中央和下屬的低級行政區(qū)而言，起著承上啟下的重要作用。

秦始皇建立統(tǒng)一的國家，廢除了分封制，在世界范圍內(nèi)最早實行了郡縣制。長達(dá)一千多年的時間里，中央集權(quán)的郡縣制框架沒有變化；但行省制的建立成為郡縣制的繼承和發(fā)展。我國行省制確立，源于元朝，在明清兩朝得到發(fā)展，成為13世紀(jì)以來我國的主要行政模式，最終影響了我國現(xiàn)代的行政體制。

元朝建立后，正式在朝廷設(shè)置中書省總領(lǐng)全國政務(wù)，時稱“都省”。元朝在全國共設(shè)10個行省，即嶺北、遼陽、河南江北、陜西、四川、甘肅、云南、江浙、江西和湖廣。而山東、山西、河北和內(nèi)蒙古等地則稱為“腹里”，由中央政府的中書省直轄。明替元后，明朝設(shè)立了南直隸、北直隸、浙江、福建、廣東、廣西、湖廣、陜西、云南、四川、江西、河南、陜西、山東和山西15個承宣布政使司轄地。雖然國家疆域幅員有所縮小，但管理的省級行政區(qū)的數(shù)量卻有所增加。

清朝建立后，將原來的明朝統(tǒng)治區(qū)的15個承宣布政使司中的湖廣分為湖南、湖北，南直隸（先改名為江南）分為安徽、江蘇，從陜西中分出甘肅，共設(shè)置18個省份。這18個省份維持原有的政治制度，而不同于滿族獨占的關(guān)外三將軍轄區(qū)及新疆、內(nèi)外蒙古、青海和西藏等地區(qū)。內(nèi)地18省的概念與范圍，自康熙年間至光緒年間兩百多年來，大致維持不變。

光緒年中，除蒙古、青海和西藏仍沿舊制外，新疆、臺灣、奉天、吉林和黑龍江陸續(xù)建省，（臺灣因為甲午戰(zhàn)爭被日本侵占），加上內(nèi)地原有18省，共有22省。民國初年因襲不變，至1928年國民政府北伐成功始有增改。

中華人民共和國成立后，少數(shù)民族聚居的地區(qū)設(shè)立了內(nèi)蒙古、廣西、新疆、寧夏和西藏五個自治區(qū)。建立了北京、上海和天津3個直轄市。改革開放之初，我國共有30個?。ㄊ?、自治區(qū)）級行政區(qū)（臺灣地區(qū)未統(tǒng)一）。1988年，海南從廣東省分離出來，獨立建省。1997年，重慶從四川省分離出來，建立直轄市。香港地區(qū)、澳門地區(qū)先后于1997年、1999年回歸祖國，分別設(shè)立特別行政區(qū)（省級）。迄今為止，我國現(xiàn)有34個省級行政區(qū)。

縱觀數(shù)百年歷史發(fā)展，我國的省級行政區(qū)，一方面保持行政區(qū)劃基本穩(wěn)定，另一方面省級行政區(qū)的數(shù)量總體也在緩慢地增加。這兩方面的規(guī)律或者說是經(jīng)驗，都是非常重要的。行政區(qū)劃基本穩(wěn)定，主要原因是山川阻隔形成的地理分割，進(jìn)而出現(xiàn)了人口、文化的分割。眾所周知，我國作為統(tǒng)一的多民族國家，即使在漢民族內(nèi)部，也存在許多分支和差異。因此，省級行政區(qū)劃保持基本穩(wěn)定是有其必然性的。進(jìn)入近現(xiàn)代以來，現(xiàn)代城市，包括大都市的出現(xiàn)，使得省級行政區(qū)數(shù)量增長的前景和速度都相當(dāng)可觀。所以，經(jīng)濟發(fā)展、人口變遷和城市化是推動行政區(qū)劃調(diào)整、同級行政區(qū)數(shù)量增多的動力。其中，城市化是推動行政區(qū)劃幅員縮小、行政區(qū)數(shù)量增多的最主要的原因。

設(shè)想

現(xiàn)代城市的出現(xiàn)是我國行政區(qū)劃發(fā)展變遷的重要拐點。改革開放以來，國家曾經(jīng)大力推動“市管縣”和“地改市”。因而，作為行政主體的城市包括了它周邊廣大地區(qū)的農(nóng)村。一個大的城市管轄的人口，動輒數(shù)百萬，甚至上千萬。我國憲法條文中，出現(xiàn)了“較大的市”，“設(shè)區(qū)的市”和“不設(shè)區(qū)的市”。從歷史的角度，“設(shè)區(qū)的市”大都被稱為“地級市”，“不設(shè)區(qū)的市”被稱為“縣級市”。根據(jù)《憲法》規(guī)定，在中央政府之下，地方政府分成省、市、縣、鄉(xiāng)四級。在實踐中，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》 的規(guī)定，地方政府廣泛地設(shè)立了具有準(zhǔn)政府性質(zhì)的派出機構(gòu)，如行政公署、區(qū)公所和街道辦事處等，又如管理區(qū)、開發(fā)區(qū)和新區(qū)等。這些機構(gòu)都具有一定行政級別，如副省級、正廳級、副廳級、正處級、副處級等不同級別。因此，我國的地方行政區(qū)劃等級實際上遠(yuǎn)不止四級。從行政區(qū)劃角度看，我國城市根據(jù)其行政等級不同，形成了獨特的金字塔型的城市體系。

隨著我國人口的進(jìn)一步增加和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，增加省級行政區(qū)（特別是直轄市）的數(shù)量成為必要。以增設(shè)行政區(qū)數(shù)量為主，以調(diào)整相鄰行政區(qū)的地方歸屬為輔，將是我國省級行政區(qū)劃發(fā)展的方向。根據(jù)多年的研究，筆者認(rèn)為，最有可能建立直轄市的是深圳市；最有必要建省的是江蘇、安徽、河南和山東四省相鄰的淮海地區(qū)，以洛陽為中心的河南、山西和陜西三省相鄰的地區(qū)。民族自治地方的行政區(qū)劃，也可能有必要調(diào)整。

1.京畿地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整

為推進(jìn)京津冀地區(qū)的一體化，特別是消除環(huán)京津周邊的貧困地帶，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，可以把河北的張家口市并入北京，河北的三河、大廠和香河三縣劃入北京，這樣北京的發(fā)展空間和回旋余地就大了。為進(jìn)一步增強天津的發(fā)展腹地和空間，避免河北行政區(qū)劃分成兩塊，考慮把承德、唐山和秦皇島并入天津，這樣天津的北方經(jīng)濟中心的地位就真正樹立起來了，其管理模式可以參考重慶市。天津與北京可以實現(xiàn)差異化發(fā)展，有助于實現(xiàn)北京非首都功能的疏解。

2.東部沿海地區(qū)新設(shè)直轄市

（1）深圳（直轄市）：包括原深圳市，劃入東莞市、惠州市。人口超2000萬，成為對接香港的重要窗口和真正的一線城市。

（2）廈門（直轄市）：包括原廈門市，劃入漳州市、龍巖市、三明市的寧化和清流兩縣，成為與臺灣隔海相望的另一聯(lián)系窗口，有利于加強與臺灣南部地區(qū)的往來。

（3）大連（直轄市）：包括原大連市、丹東市和鞍山市的岫巖縣，成為東北地區(qū)唯一的直轄市和對外開放的最佳窗口。

（4）寧波（直轄市）：包括原寧波市，劃入舟山市、臺州市三門縣。

（5）青島（直轄市）：包括原青島市，劃入威海市、煙臺市。

（6）南京市（直轄市）：進(jìn)一步突出南京六朝古都的地位，升級為直轄市，為增加腹地，劃入安徽省的滁州市等。江蘇省省會可遷往蘇州。

3.內(nèi)地地區(qū)新設(shè)直轄市

（1）武漢（直轄市）：包括原武漢市，劃入湖北省的黃石、咸寧和鄂州。武漢升級后，湖北新省會可以定為荊州。

（2）長沙：包括原長沙市，劃入株洲市、湘潭市。湖南新省會設(shè)在益陽市，把現(xiàn)屬長沙的寧鄉(xiāng)縣重新劃還益陽市。

4.新設(shè)?。▍^(qū)）

（1）淮海?。喊壳敖K省的徐州、淮陰、宿遷、連云港和鹽城等市；安徽的淮南、淮北，蚌埠、阜陽和毫州等市；山東省的濟寧、棗莊等市；河南省的周口、商丘等市；省會設(shè)在徐州市或淮陰市。淮海省將成為我國重要的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，發(fā)展更高級的工業(yè)化。

（2）河洛?。喊壳昂幽鲜〉穆尻?、三門峽、南陽、焦作、濟源和平頂山等市，山西省的運城、臨汾等市。省會洛陽。河洛省的設(shè)立可以解決河南省人口過多，管理幅度太大的問題，在晉豫陜?nèi)〗唤缣?，設(shè)立新的行政區(qū)，有利于當(dāng)?shù)氐募涌彀l(fā)展和脫貧致富。

（3）蒙東自治區(qū)：下轄內(nèi)蒙古東五盟。首府：通遼。蒙東自治區(qū)設(shè)立可以解決目前內(nèi)蒙古地理管理幅度過大的問題，同時，加強我國東北地區(qū)的屏障。

5. 新增一些副省級城市

在增加省級行政區(qū)的同時，考慮一些副省級城市已經(jīng)升級，可以新增一些副省級城市，如鄭州、蘇州、昆明、烏魯木齊、汕頭（汕頭、潮州、揭陽）和泉州（泉州、莆田）等。

結(jié)論和建議

1.主要結(jié)論

（1）隨著時間的推移，省級行政區(qū)數(shù)量在緩慢不斷地增加；相對較低級的行政區(qū)的變化速度、省級行政區(qū)的變化保持相對穩(wěn)定。

（2）城市化是推動省級行政區(qū)數(shù)量增加的主要動力。新的省級行政區(qū)主要以直轄市的形式出現(xiàn)，省的設(shè)立將主要在發(fā)達(dá)地區(qū)之外的地區(qū)出現(xiàn)。民族地區(qū)自治區(qū)的設(shè)立仍有其特殊性。

（3）新的行政區(qū)出現(xiàn)以從原來的行政區(qū)脫離為主，而不是相鄰的行政區(qū)進(jìn)行重新調(diào)整、組合。

（4）新的省級行政區(qū)的增加，主要分布在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和京畿地區(qū)。

2.政策建議

（1）根據(jù)發(fā)展的需要和可能，增加直轄市、省等省級行政區(qū)的數(shù)量。省級行政區(qū)的調(diào)整和數(shù)量增加，可能需要在“十三五”、“十四五”規(guī)劃期內(nèi)，以至更長的時間內(nèi)才能完成。但也可以給出一個時間表和先易后難、先低級后高級的發(fā)展路徑。

（2）根據(jù)我國城市化發(fā)展趨勢，對城市以及城市體系涉及的行政區(qū)劃、行政等級等問題加強研究。建議保持直轄市的稱謂不變。對于省級以下的第二級行政區(qū)以市稱呼的，稱為“省轄市（自治區(qū)區(qū)轄市）”，“省轄市”以下稱縣、區(qū)、市（縣級市）不變。

（3）行政區(qū)的等級升級應(yīng)該有一套完整、科學(xué)且合法的考核、審查、報批體系和程序。行政區(qū)的等級升級可以實行“見習(xí)制”或“畢業(yè)制”；在正式的區(qū)劃范圍和等級調(diào)整之前，可以用“代管”的方式試行。

（4）在具體的對象選擇方面，建議首先選擇推動深圳、青島、廈門、大連和寧波等升級為直轄市，推動鄭州、長沙、蘇州、昆明和烏魯木齊等升級為副省級城市。在條件成熟的情況下，推動以徐州、淮陰為中心的淮海地區(qū)、以洛陽為中心的河洛地區(qū)建省。根據(jù)民族自治和邊疆穩(wěn)定的需要，推動民族自治地區(qū)的行政區(qū)劃改革。

（5）行政區(qū)劃工作必須有強有力的法律支撐。應(yīng)充分發(fā)揮《憲法》在行政區(qū)劃、行政區(qū)劃層級（地方政府層級）等方面的權(quán)威作用。同時應(yīng)盡快出臺《行政區(qū)劃法》，進(jìn)一步完善《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關(guān)法律。

堅持省級行政區(qū)設(shè)立的管理權(quán)在中央；堅持正式的法定程序，必須經(jīng)過人民代表大會的批準(zhǔn)；堅持省以下行政區(qū)劃工作的分級管理。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部對外經(jīng)濟合作中心）

■ 編輯：云霞