廣東東莞多元化盤活存量土地的實踐

◎文/張惠強 王妍

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廣東東莞多元化盤活存量土地的實踐

◎文/張惠強 王妍

隨著城鎮(zhèn)化的快速擴張，我國城鄉(xiāng)用地粗放經(jīng)營現(xiàn)象非常普遍，通過更新改造提高用地效率、實現(xiàn)集約節(jié)約利用是城鎮(zhèn)化下一程的核心議題。城市更新改造的一般做法，是改變土地用途或增加土地利用強度（提高容積率），以此帶來的增值收益平衡各相關(guān)方利益。增值收益的獲取與宏觀經(jīng)濟環(huán)境密切相關(guān)，在經(jīng)濟增長較為緩慢、增值收益不明的情況下，如何探索城市更新改造？這是當下我國一些沿海城市面臨的緊迫任務(wù)。

東莞市作為改革開放以來迅速發(fā)展起來的制造業(yè)重鎮(zhèn)，開發(fā)強度45%，僅次于深圳市，超過香港的兩倍。與此同時，土地利用效率較為低下。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求與新增供地之間的矛盾異常激烈，全市60%以上的鎮(zhèn)街沒有超過500畝的可集中建設(shè)地塊。鑒于此，從2009年開始，東莞市積極推廣“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造，動員社會各方介入其中，取得了非常好的效果。

基本做法

1.操作主體多元化，積極引導各類主體進入更新改造

“三舊”改造涉及非常復雜的利益關(guān)系，需要經(jīng)過的部門審批程序也很多；因此，早期的改造大多采取政府主導的模式，即由政府負責拆遷、補償和安置，然后再轉(zhuǎn)手將土地轉(zhuǎn)讓出去。當前，東莞市更新改造的操作主體開始多樣化，如東城區(qū)牛山鐘屋圍村的舊村改造是由開發(fā)商與村集體聯(lián)合開發(fā)，東坑鎮(zhèn)三甲工業(yè)城則由當?shù)氐纳虝T組成開發(fā)公司合股聯(lián)建，位于市中心區(qū)的東城萬達廣場則是由政府主導。

截至2015年5月，已經(jīng)實施（包括已經(jīng)完成）的項目中，政府主導、原權(quán)利人自行改造、村集體自行改造和村企合作改造的比重分別是18%、39%、18%和25%。

2.改造業(yè)態(tài)多元化，從注重商住開發(fā)到注重工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)

在已經(jīng)改造完成的項目中，“工改工”項目、“工改商住”項目分別占17%和81%。東莞市政府在2012年的“三舊”改造專項規(guī)劃中明確規(guī)定，滿足“三舊”改造用地規(guī)劃為居住用地和商業(yè)用地的比例，市區(qū)不高于60%，各鎮(zhèn)不高于40%。2013年以來，工業(yè)地產(chǎn)成為東莞市“三舊”改造的重要方向，新增的“工改工”項目占比超過50%，主要來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級舊廠房和工業(yè)園區(qū)改造。改造項目與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合，大多用于2.5產(chǎn)業(yè)（生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)），并向研發(fā)、設(shè)計等環(huán)節(jié)拓展。

3.資金來源多元化，大力動員社會資本介入改造

“三舊”改造項目需要投入的資金量較大、項目周期較長，完全由政府投入所帶來的財務(wù)壓力非常大。截至2015年5月底，東莞市“三舊”改造已到位的投資資金達到272億元；其中，政府投入16億元，社會投入256億元，二者所占的比例分別為5.9% 和94.1%。社會投入包括村集體自籌與開發(fā)商投入兩部分。村集體自行改造項目一般由集體經(jīng)濟組織自籌資金，村企合作改造項目以企業(yè)籌集資金為主，村集體則以土地等資產(chǎn)入股。

4.利益分配多元化，政府在土地價款和稅費分配上大幅讓利

不同的改造項目在收益分配上各不相同，由鎮(zhèn)街政府主導改造的項目，土地出讓價款和稅費市級分成部分返還給鎮(zhèn)街政府；由原權(quán)利人自改項目補繳的土地出讓金，市、鎮(zhèn)、村按4∶2∶4或3∶3∶4分成；村集體自改項目和村企合作改造的舊村莊項目，土地出讓金先繳后返；村企合作改造的“工改居”項目，按基準地價的70%計繳地價，市、鎮(zhèn)、村按2∶4∶4分成；村企合作改造的“工改商”項目，按基準地價的70%計繳地價，市、鎮(zhèn)、村按2∶3∶5分成。市一級分成部分則全部注入“三舊”改造資金，補助“工改工”項目。

5.開發(fā)方式多元化，將城市更新與地下空間開發(fā)及軌道交通有機地結(jié)合起來

位于中心城區(qū)的萬達廣場項目地下空間采取掛牌出讓的方式，于2013年出讓9802平方米（每平方米851元），開發(fā)范圍為地下2層，豎向區(qū)間為 -1.5米至-12米。該地下空間的出讓年限為40年，主要用于商業(yè)開發(fā)和停車場建設(shè)。

更重要的是，萬達廣場、卓越商業(yè)廣場和樞紐站地塊的地下空間全部連通，并與軌道站點出口接通，形成一個地下步行網(wǎng)絡(luò)，未來還將在這些商業(yè)綜合項目之間規(guī)劃二層步行連廊系統(tǒng)，從而形成一個立體步行環(huán)境，步行區(qū)域?qū)⒔ㄔO(shè)超過10萬平方米商業(yè)設(shè)施，極大地提升了空間利用價值。

取得效果

1.提高土地利用效率

通過更新改造，大部分項目的容積率至少翻了一番。東坑鎮(zhèn)的三甲工業(yè)城在改造前的容積率為1.2，且權(quán)屬分散，涉及23個不同的產(chǎn)權(quán)主體，年產(chǎn)值不足億元。正在施工建設(shè)的一期容積率達到3.8，包括三棟八層的工業(yè)樓宇和一棟十層的宿舍樓。整個項目的平均容積率則達到2.5，改造區(qū)域內(nèi)還留出兩條開放式道路。項目建成之后，年產(chǎn)值預(yù)計達到20億元。東城萬達廣場項目占地25.71公頃，改造前總建筑面積27.4萬平方米（包括舊廠房和舊村），改造后的建筑面積則達到64.5萬平方米，容積率由1.07提升至2.51。

2.可分割轉(zhuǎn)讓的工業(yè)地產(chǎn)助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

東莞市近年力推的“工改工”項目允許并鼓勵產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓，有助于降低改造成本、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。東坑鎮(zhèn)三甲工業(yè)城由本鎮(zhèn)商會中幾位企業(yè)家合伙投資改造，極大地降低了前期的融資壓力。更為重要的是，這種產(chǎn)權(quán)可分割流轉(zhuǎn)、功能豐富多樣的工業(yè)樓宇貼合新興業(yè)態(tài)的空間需求，后者不同于傳統(tǒng)的工廠制造業(yè)和商貿(mào)行業(yè)，而是一些“輕資產(chǎn)、重研發(fā)、高附加值”的創(chuàng)新型企業(yè)，對本地制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級具有重要推動作用。

3.周邊環(huán)境借助更新改造得到整治提升

鐘屋圍村在改造前屬于典型的舊村，道路破敗，房屋低矮潮濕且建筑質(zhì)量較差，大部分居民已經(jīng)搬出。村內(nèi)聚集了大量的無證小作坊，由于舊村環(huán)境污染嚴重、治安狀況差，周邊的學校與附近的村民頻繁上訪，立項改造后，這一頑疾得到根治。東城萬達廣場項目在改造之前是位于城中心區(qū)的十幾個連片小工業(yè)區(qū)，存在嚴重的安全隱患。通過改造而建設(shè)的現(xiàn)代化樓房和商業(yè)設(shè)施較為徹底地整治了周邊環(huán)境，提升了物業(yè)價值。

4.拆遷安置與改造補償增加了村民與村集體的收入

以鐘屋圍舊村改造為例，該項目涉及344戶農(nóng)民，戶均賠償145萬元，最高則達到3200萬元。此外，村民可以每平方米2000元的價格購買回遷安置房，這個價格相當于同一地段商品房的1/3左右。東坑鎮(zhèn)三甲工業(yè)城項目中，彭屋村部分全部是村集體所有的土地，面積為5560.49平方米，每平方米補償1413.48元。

存在問題

1.政策銜接不夠清晰規(guī)范

鐘屋圍舊村改造項目在報建過程中符合東莞市的控制性詳細規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，通過了市規(guī)劃局的技術(shù)審查，并被列為廣東省國土廳的重點項目。然而，在項目即將開工建設(shè)之際，開發(fā)商卻被告知，該項目與城市總體規(guī)劃不相符，紅線范圍內(nèi)有一半面積在總規(guī)中屬于綠地。得知這一消息之后，項目停工15個月。據(jù)當?shù)刎撠熑朔从?，由于總?guī)的調(diào)整需要經(jīng)過國務(wù)院批復，至少還要再等兩年。

這種情況在東莞普遍存在，天安數(shù)碼城在當?shù)亟?jīng)過招拍掛獲得的國有建設(shè)用地也有一部分在綠地范圍內(nèi)，致使其難以按照計劃投產(chǎn)建設(shè)。

2.民生保障因項目停滯而難以落實

改造項目因程序有問題而停滯，影響的不僅是企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)，更是民生保障承諾的落實。鐘屋圍村項目一開始承諾兩年之內(nèi)建好安置房，但至今一年多，仍無動工跡象。從2014年3月到目前，村民多次聯(lián)合到區(qū)市政府要求加快回遷安置房建設(shè)。如果拖延到下半年還不能解決，開發(fā)商擔心村民會集體上訪，企業(yè)也會面臨著違約的法律風險。

3.社會資本積極性不高

由于上述政策障礙，在經(jīng)濟下行的背景下，社會資本進入的積極性受到嚴重影響。城市更新改造項目本身的利益關(guān)系就比較復雜，項目周期又比較長，一旦政策法規(guī)程序不明晰規(guī)范，就會存在較大的風險。受訪的開發(fā)商認為，“房地產(chǎn)項目的資金周轉(zhuǎn)要求非常高，早知道會拖這么長，打死也不會進來”。東城區(qū)“舊改辦”在摸底調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，開發(fā)商大多對舊改項目看好，但目前基本處于觀望狀態(tài)。

進一步的建議

1.放寬集體土地進入改造的門檻，妥善解決歷史遺留問題

當前已完成更新改造的項目大多是兩類，一類是整塊國有土地，另一類是國有與集體土地交織而成的土地。歷史上“三來一補”產(chǎn)業(yè)所占用的土地在現(xiàn)行法律法規(guī)中多屬違法用地，其中大量建筑物面臨更新改造，這類房屋和土地進入改造的程序非常復雜，與現(xiàn)行政策法規(guī)多有抵觸。

建議放寬更新改造的進入門檻，鼓勵村民和村集體參與改造開發(fā)，在這個過程中妥善解決土地和房屋權(quán)屬的歷史遺留問題，進一步減輕城市發(fā)展的各種包袱。

2.明確改造程序與合規(guī)要件，簡化審批手續(xù)，縮短項目周期

即便是宏觀經(jīng)濟形勢下行，東莞的城市更新改造還是不缺好的項目和機會。建議市政府出臺清晰明了的改造程序與合規(guī)要件清單，向社會發(fā)送明確的政策信號，保證社會資本的穩(wěn)定收益預(yù)期。與此同時，下大力氣簡化各項審批手續(xù)，盡量縮短項目周期，特別需要規(guī)避部門之間相互設(shè)置前設(shè)條件的做法，引導社會資本有序進入更新改造。

3.通過容積率獎勵等杠桿手段合理配置城市空間資源

更新改造不可避免涉及公共空間與公共利益的界定，如需要留出一定比例的土地用于道路建設(shè)等。建議以提高容積率、建筑密度及開發(fā)地下空間等做法，鼓勵開發(fā)主體增加公共空間供給與營造。

在此基礎(chǔ)上，積極探索利用市場機制配置空間資源的實踐路徑，如建立容積率交易中心，允許低于法定容積率的樓宇所有者將“剩余”容積率納入公開交易，需求方可通過市場競價獲取容積率指標等。

4.把城中村改造項目納入到棚戶區(qū)改造范疇，享受相關(guān)優(yōu)惠政策

城中村改造具有典型的民生工程特征，國家開發(fā)銀行等政策性金融機構(gòu)有相應(yīng)的棚戶區(qū)改造信貸資金，國家有關(guān)部委也出臺了稅收減免等優(yōu)惠政策。

建議東莞市政府積極向廣東省政府及國家相關(guān)部門爭取享受“棚改”優(yōu)惠政策，以此鼓勵和帶動更多社會資本和開發(fā)主體參與城市更新改造。

5.將存量土地盤活數(shù)量與新增用地指標數(shù)量掛鉤，激勵各類主體進入更新改造

盤活存量用地再開發(fā)涉及的利益關(guān)系和政策程序較為復雜，加之社會資本投資意愿不足的現(xiàn)狀，鑒于這類活動的經(jīng)濟社會效益明顯，有助于改善多方利益，提升城市生活品質(zhì)與活力。

建議國土部門在存量土地盤活數(shù)量與新增用地指標數(shù)量之間建立掛鉤機制。對超額完成盤活存量指標的地方政府，按超出比例在下一年度新增建設(shè)用地計劃指標分配時，給予適當?shù)莫剟?，并積極鼓勵、總結(jié)和推廣地方盤活存量用地的做法。

（作者單位：張惠強，國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究處；王妍，國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）

■ 編輯：藺麗莉