從經(jīng)營制度向財(cái)產(chǎn)制度異化
——集體農(nóng)地制度改革的回顧、反思與展望

文/桂華

從經(jīng)營制度向財(cái)產(chǎn)制度異化
——集體農(nóng)地制度改革的回顧、反思與展望

文/桂華

探索與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式相適應(yīng)、與農(nóng)民生產(chǎn)需求吻合的土地制度，是當(dāng)前“三農(nóng)”領(lǐng)域的核心問題。目前學(xué)術(shù)界與政策界關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的主導(dǎo)思路是，在集體公有的土地設(shè)置私有產(chǎn)權(quán)，再引入市場機(jī)制進(jìn)行土地要素重新配置。部分研究者忽視土地的生產(chǎn)資料屬性并受到私有財(cái)產(chǎn)權(quán)話語誤導(dǎo)，造成土地承包經(jīng)營制度改革在法理上與實(shí)踐中陷入困境。在當(dāng)前的實(shí)踐中，具有私有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)違背制度設(shè)計(jì)初衷，不僅日漸變?yōu)樗饺双@取地租的手段，而且阻礙土地要素優(yōu)化配置，阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新。

作為集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的土地承包經(jīng)營

農(nóng)村土地集體所有制與農(nóng)村經(jīng)營體制是決定土地承包經(jīng)營制度的兩個(gè)基本前提。在堅(jiān)持土地公有制不變前提下，土地承包經(jīng)營制度的具體內(nèi)涵隨著農(nóng)村經(jīng)營需求進(jìn)行調(diào)整。在實(shí)踐中，我國逐步探索農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的兩權(quán)分離制度，創(chuàng)造出“公有私用”這一與家庭經(jīng)營相適應(yīng)的土地集體所有制實(shí)現(xiàn)方式。正確處理“公有”與“私用”關(guān)系是設(shè)置土地承包經(jīng)營制度的關(guān)鍵，具體需注意以下兩方面：

一是“公有”作為一種由一定范圍內(nèi)勞動群眾共同占有、使用、支配生產(chǎn)資料并獲得收益的產(chǎn)權(quán)形式，與私有制下的共有產(chǎn)權(quán)形式在外觀上相似，但是二者性質(zhì)完全不同。首先公有生產(chǎn)資料禁止任何形式的私有化。在權(quán)益配置上，集體所有制具有對外排他性與對內(nèi)公共性特點(diǎn)，即凡屬本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，自然擁有承包土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、分享土地租金收入、參與集體土地民主管理等方面的“資格”。

二是農(nóng)戶“私用”權(quán)利的保護(hù)與限度。采用土地兩權(quán)分離制度設(shè)置的初始目標(biāo)是，將土地使用權(quán)賦予農(nóng)戶，使其獲得自主經(jīng)營權(quán)利。結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，我國逐步發(fā)展出統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制，兼顧發(fā)揮農(nóng)戶自主經(jīng)營與集體統(tǒng)籌經(jīng)營的兩方面積極性。堅(jiān)持土地承包經(jīng)營，不能將土地承包經(jīng)營權(quán)變成一種對抗集體統(tǒng)籌功能的絕對權(quán)利。

土地財(cái)產(chǎn)化改革及其制度異化

（一）以生產(chǎn)經(jīng)營為核心的制度設(shè)置

以家庭為單位的土地承包經(jīng)營屬于農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制的一種形式。土地承包經(jīng)營是家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)，以土地生產(chǎn)資料配置為核心的家庭承包經(jīng)營最初屬于經(jīng)濟(jì)意義的制度創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)意義上的土地承包經(jīng)營服務(wù)于提高經(jīng)營效率的目標(biāo)，且要根據(jù)實(shí)際條件作出具體制度選擇。作為經(jīng)營制度，土地承包經(jīng)營制度的核心是，將利用土地從事生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利（即土地承包經(jīng)營權(quán)）從土地所有者（即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）手中剝離，并將其賦予實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的耕作者（即承包戶）。農(nóng)戶通過承包從集體獲得特定地塊的排他性“私用”權(quán)利，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，即“私用”的核心在于保障“使用”而非“占有”。以生產(chǎn)經(jīng)營為核心的土地承包經(jīng)營制度，具有以下四方面特點(diǎn)：

一是土地承包期相對穩(wěn)定。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然屬性、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)周期和地力培育等方面的影響，明確土地承包期限，保持土地承包關(guān)系相對穩(wěn)定，有利于提高農(nóng)民投資積極性。

二是農(nóng)戶要負(fù)擔(dān)集體義務(wù)。土地屬于公有制生產(chǎn)資料，農(nóng)戶獲得集體生產(chǎn)資料同時(shí)，必須承擔(dān)對應(yīng)的集體義務(wù)。從集體經(jīng)濟(jì)組織角度看，集體提留可看作是集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)，從農(nóng)戶角度看，集體提留可看作是農(nóng)戶獲得土地使用權(quán)所支付的對價(jià)。

三是集體掌握土地發(fā)包權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組等代表行使集體土地所有權(quán)，并按照一定程序向農(nóng)戶發(fā)包所產(chǎn)生的一項(xiàng)權(quán)利。離開集體土地權(quán)利，不能產(chǎn)生土地承包經(jīng)營關(guān)系。土地承包方案決定土地生產(chǎn)資料在集體內(nèi)部配置，通過村民自治方式制定土地承包方案，體現(xiàn)土地所有者的主體意志。

四是農(nóng)戶處分土地的權(quán)利受限。實(shí)施土地承包經(jīng)營的目的是將公有生產(chǎn)資料配置給直接從事生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民，以提高土地產(chǎn)出率。

（二）走向財(cái)產(chǎn)化的制度改革

20世紀(jì)80～90年代，中央文件一直強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定承包關(guān)系”，具有兩方面含義。一是由于家庭承包責(zé)任制實(shí)施不久，強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定承包關(guān)系”可以穩(wěn)定分戶經(jīng)營體制，二是通過穩(wěn)定承包關(guān)系來激勵農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營積極性。當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定承包關(guān)系”是相對的，一方面要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，另一方面要考慮集體統(tǒng)籌經(jīng)營的制度基礎(chǔ)。通過相關(guān)制度設(shè)置，當(dāng)時(shí)的土地承包經(jīng)營制度在集體權(quán)利與農(nóng)戶權(quán)利之間建立相對平衡關(guān)系。

以第二輪土地承包為契機(jī)，國家進(jìn)行一系列土地承包經(jīng)營政策調(diào)整，這不僅體現(xiàn)在具體制度設(shè)置上，而且推動土地承包經(jīng)營制度的性質(zhì)發(fā)生根本變化。具體包括以下四個(gè)方面：土地承包期限設(shè)置脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求；取消土地承包費(fèi)；集體發(fā)包土地的權(quán)利被剝奪；農(nóng)戶處分土地的權(quán)利逐步擴(kuò)大。經(jīng)過改革，農(nóng)戶所擁有的“土地承包經(jīng)營權(quán)”已經(jīng)突破了“承包經(jīng)營”的制度初衷。第二輪土地承包之后，由穩(wěn)定承包關(guān)系這一話語主導(dǎo)的制度變革逐漸指向“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。自此之后，改革土地承包經(jīng)營制度的直接目標(biāo)由提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率轉(zhuǎn)換為土地權(quán)利保護(hù)，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)利被關(guān)注。

（三）從經(jīng)營制度向財(cái)產(chǎn)制度異化

受財(cái)產(chǎn)權(quán)話語誤導(dǎo)，土地承包經(jīng)營制度不是朝著適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的方向調(diào)整，反而是束縛生產(chǎn)力釋放，加劇問題。具體有以下表現(xiàn)：一是瓦解集體統(tǒng)籌經(jīng)營的制度基礎(chǔ)。以強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)保護(hù)為起點(diǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)變成物權(quán)，物權(quán)具有排他性和絕對性，排除集體經(jīng)濟(jì)組織干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)活動的能力。二是造成權(quán)利錯(cuò)位配置。當(dāng)前將土地權(quán)利配置為越來越多不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原承包戶，會降低實(shí)際經(jīng)營戶的生產(chǎn)積極性和投資預(yù)期。三是鎖定地權(quán)插花細(xì)碎格局。絕大部分農(nóng)民希望通過土地調(diào)整解決地權(quán)細(xì)碎格局帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難。土地承包經(jīng)營制度變成財(cái)產(chǎn)制度，鎖定之前形成的土地細(xì)碎插花格局。

回歸經(jīng)營制度的改革展望

（一）當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主要矛盾

20世紀(jì)80～90年代，土地承包經(jīng)營制度與當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)條件和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境相適應(yīng)，成為一種有效制度形式。近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形勢發(fā)生巨大變化，對土地制度提出新的要求。具體包括以下三個(gè)方面主要矛盾：

一是土地細(xì)碎化的負(fù)面效應(yīng)凸顯?，F(xiàn)在集體內(nèi)部的土地承包狀態(tài)總體形成于20世紀(jì)80年代。當(dāng)時(shí)為了做到公平，各地農(nóng)村普遍采取遠(yuǎn)近肥瘦搭配的分配格局。當(dāng)前農(nóng)村青壯年勞動力外流，老年人和婦女成為農(nóng)業(yè)主力，機(jī)械化程度逐步提高，土地細(xì)碎化的負(fù)面影響逐漸凸顯，出現(xiàn)農(nóng)村不方便耕作土地被拋荒現(xiàn)象。

二是城鎮(zhèn)化帶來土地要素重新配置要求。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》將“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為基本目標(biāo)之一，規(guī)劃到2020年完成1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)甚至脫離農(nóng)村的農(nóng)民將越來越多，這帶來土地重新配置要求。原土地承包戶退出土地使用權(quán)利，將其配置給實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，是當(dāng)前政策重點(diǎn)。

三是技術(shù)進(jìn)步帶來的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)趨勢。第二次農(nóng)業(yè)普查顯示全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶超過2億戶，從事農(nóng)作物種植農(nóng)戶的戶均土地低于10畝，并且還呈現(xiàn)地塊高度細(xì)碎插花格局?！靶∏疑ⅰ钡男∞r(nóng)戶經(jīng)營方式嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以大中型機(jī)械為主的社會化服務(wù)主體在為農(nóng)戶提供服務(wù)時(shí)，遭遇的首要問題是無法與小農(nóng)戶對接。不僅社會化服務(wù)體系無法建立在一家一戶的小戶分散經(jīng)營基礎(chǔ)上，國家支農(nóng)惠農(nóng)政策也很難落地。

（二）政策建議

破解當(dāng)前農(nóng)業(yè)困境，需要回到土地屬于生產(chǎn)資料這個(gè)制度起點(diǎn)，真正探索與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需求相適應(yīng)的集體所有制實(shí)現(xiàn)形式。在此前提下進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，具體包括以下幾個(gè)方面：

一是堅(jiān)持土地生產(chǎn)資料向農(nóng)民配置。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系要保障農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中主體地位，停止政府幫助資本排擠小農(nóng)的政策取向，社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域要限制在產(chǎn)前產(chǎn)后環(huán)節(jié)。

二是恢復(fù)集體在土地生產(chǎn)資料配置上的功能。鑒于大部分進(jìn)城農(nóng)民不會徹底放棄土地權(quán)利，可將農(nóng)戶作為集體成員所享有的權(quán)益價(jià)值化。具體操作辦法：恢復(fù)集體作為所有權(quán)主體收取土地承包費(fèi)權(quán)利，少承包或者不承包土地的獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，多承包土地的農(nóng)民支付土地對應(yīng)的地租金。集體成員享有的承包土地權(quán)利被價(jià)值化，取消通過土地實(shí)物分配來實(shí)現(xiàn)其作為集體成員的權(quán)利，避免城鎮(zhèn)化帶來的土地使用權(quán)錯(cuò)位配置。

三是允許地方開展形式多樣的土地確權(quán)辦法。采用“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”的原則，當(dāng)前各地按照2014年政策開展土地確權(quán)工作，遭遇不少困難。應(yīng)鼓勵地方借助土地確權(quán)之機(jī)，進(jìn)行土地整合工作，解決農(nóng)戶土地細(xì)碎插花問題。

四是糾正土地承包關(guān)系“長久不變”說法?？蓪ⅰ伴L久不變”理解為堅(jiān)持土地承包經(jīng)營制度不變。具體的土地承包關(guān)系在現(xiàn)有承包期內(nèi)總體保持不變，待第二輪承包30年到期之后，結(jié)合彼時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會條件再制定具體政策。

（作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員；摘自《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評論》2016年第5期）