廣州外來工子女義務(wù)教育入學(xué)政策問題分析

王娜姹

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廣州外來工子女義務(wù)教育入學(xué)政策問題分析

王娜姹

外來務(wù)工人員在城鄉(xiāng)一體化和改革開放不斷深化的背景下出現(xiàn)，不僅改善了農(nóng)民的生活，而且加快了城市發(fā)展的步伐，同時外來務(wù)工人員的子女義務(wù)教育問題使我國教育公平和諧發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。他們的流動性之大，引發(fā)出一個不容忽視的問題，即外來工子女的義務(wù)教育問題。國家為了保障外來務(wù)工人員子女能夠享受與城市少年兒童同等的教育，出臺了一系列相關(guān)的法律政策來改善外來工子女在受教育過程中屬于弱勢的狀況。

外來工子女 義務(wù)教育 入學(xué)政策

廣州外來務(wù)工人員作為城市的一個重要的勞工集體，為城市的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，他們子女受義務(wù)教育的需求，也應(yīng)該得到廣州市政府和社會的重點(diǎn)關(guān)注。同樣，做好外來務(wù)工人員子女的義務(wù)教育工作，也是貫徹和實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的要求，是落實(shí)“富民優(yōu)先、民生為重”政策的具體體現(xiàn)，是把廣州建設(shè)成“首善之區(qū)”的重要舉措，對于推進(jìn)教育公平、建設(shè)和諧廣州、實(shí)現(xiàn)共同富裕和共同繁榮具有十分重要的意義。

一、外來務(wù)工人員子女入學(xué)政策執(zhí)行面臨的問題

（一）義務(wù)教育體制與戶籍制度

（1）中國的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定適齡兒童都有受教育的權(quán)利，同時也對適齡兒童的入學(xué)提出要求，規(guī)定適齡兒童在戶籍所在地接受義務(wù)教育，其教育資金由地方政府承擔(dān)。這種義務(wù)教育模式與適齡兒童的戶籍有密切的聯(lián)系，不能滿足城市化的需求，導(dǎo)致外來工子女入學(xué)面臨著許多問題［1］。《義務(wù)教育法》規(guī)定外來工子女不能就讀于城市學(xué)校，顯然這一規(guī)定已經(jīng)不能滿足社會的發(fā)展要求了。

（2）戶籍是公立學(xué)校準(zhǔn)入的一道門檻。外來務(wù)工人員子女沒有廣州戶口，想進(jìn)入公辦學(xué)校必須繳納擇校費(fèi)、贊助費(fèi)等名目的高額費(fèi)用?！稇艨诘怯洍l例》規(guī)定了農(nóng)村戶口的外來工子女想要進(jìn)入城市學(xué)校就讀必須先辦理相關(guān)手續(xù)。這樣的戶籍制度對解決外來工子女的義務(wù)教育問題提出了很大的挑戰(zhàn)，并對現(xiàn)有管理體制的改革產(chǎn)生巨大的阻力。

（二）準(zhǔn)入、投入、教師待遇的公平性問題

（1）入學(xué)難，進(jìn)入公辦學(xué)校很難，進(jìn)入好的公辦學(xué)校更是難上加難。當(dāng)前，教育資源有限，公辦學(xué)校為了限制外來工子女入學(xué)設(shè)置了很高的門檻，他們需要高額的擇校費(fèi)、借讀費(fèi)等費(fèi)用，而且他們?nèi)雽W(xué)的分?jǐn)?shù)比本市戶口的子女要高得多。比如一些公辦學(xué)校在外來務(wù)工子女入學(xué)上設(shè)置高門檻，他們只好選擇比較容易入學(xué)的民辦學(xué)校。然而民辦學(xué)校的教育質(zhì)量比不上公辦學(xué)校，所以在外來工子女入學(xué)方面存在著教育不公平的問題。這明顯受歧視、有失公平的現(xiàn)象不但沒有遏制，反而大行其道。

（2）投入公平性問題存在于外來工子女入學(xué)政策的執(zhí)行中。在廣州，由于民辦學(xué)校費(fèi)用較低，沒有戶籍限制，其在解決外來務(wù)工人員子女入學(xué)問題上承擔(dān)重要責(zé)任，但由于政策傾向，民辦學(xué)校的設(shè)施硬件，師資質(zhì)量相對于公辦學(xué)校有相當(dāng)大的差距。這也就間接性地造成外來工子女受到不公平的教育。而且，我國存在對公辦學(xué)校和民辦學(xué)校教師不公平不公正的職稱評定機(jī)制，對民辦學(xué)校教師存在歧視態(tài)度，這在很大程度上影響民辦學(xué)校教師的評估，從而影響學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。

（3）在待遇和福利方面民辦教師是遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜色于公辦教師，這讓民辦教師不僅在日常生活中缺乏保障，而且在工作中缺乏熱情，同時還承擔(dān)比公辦教師更大的壓力。由于政府對民辦學(xué)校沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，造成民辦學(xué)校的管理留下了很多空白，例如民辦教師的教學(xué)、任用和安全管理問題都沒有得到重視和解決。這些都影響到民辦學(xué)校的教育質(zhì)量和外來工子女的受教育水平。

（三）運(yùn)行和管理機(jī)制不協(xié)調(diào)

（1）政府對外來工的管理機(jī)制不健全，很難做到對外來工子女義務(wù)教育的系統(tǒng)的管理和全面的服務(wù)。例如，政府相關(guān)部門各自為政，外來工子女經(jīng)常轉(zhuǎn)學(xué)，給當(dāng)?shù)貙W(xué)校和政府的規(guī)劃管理造成很大的難度。

（2）當(dāng)?shù)氐慕逃?，?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃并沒有把外來工子女納入其中。由于政府的預(yù)算以及教育經(jīng)費(fèi)撥款的學(xué)生不含有外來工子女，因此造成接收外來工子女的公辦學(xué)校出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)緊張的局面。另外，外來工子女這個相關(guān)因素在政府規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局時沒有很好的考慮進(jìn)去，造成了學(xué)校的用地不足，以致一些民辦學(xué)校要租地才能辦學(xué)校，這就增加了外來工和民辦學(xué)校教育成本的負(fù)擔(dān)。

（3）流出政府對外來務(wù)工人員子女的義務(wù)教育問題的責(zé)任不明確。流出政府跟流入政府間基本沒有合作，無法在教育經(jīng)費(fèi)、流動人口統(tǒng)計(jì)等方面給予流入政府支持。

二、外來務(wù)工人員子女入學(xué)政策的調(diào)整與完善

（一）調(diào)整入學(xué)政策思想

1、合理定位教育政策

外來工子女的義務(wù)教育能否得到保障關(guān)系到義務(wù)教育的成敗。教育的目標(biāo)是提高整體國民素質(zhì)而不是培養(yǎng)多少精英人士。筆者認(rèn)為，政策的制定者和實(shí)施者應(yīng)該摒棄以往“精英教育”思想和狹隘的地方保護(hù)主義，應(yīng)為外來工子女能夠及時就讀理想的學(xué)校盡可能地創(chuàng)造有利條件。義務(wù)教育應(yīng)該像最低保障政策一樣為外來工子女提供合理的政策以保護(hù)他們享受義務(wù)教育，從而維護(hù)社會的公平，推動社會的發(fā)展。

2、強(qiáng)化政策決策者的研究意識

為了做出科學(xué)合理的教育決策，教育決策者要自覺承擔(dān)起研究的責(zé)任，不斷加強(qiáng)自身的決策意識。一方面，要根據(jù)我國的實(shí)際教育情況出發(fā)，吸收適用于我國發(fā)展的國外先進(jìn)的教育思想、教育方法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。另一方面，結(jié)合實(shí)際情況不斷創(chuàng)新理念。決策者的距離意識應(yīng)當(dāng)明確。決策者在決策的過程中應(yīng)避免個人主觀情緒，為了制定出的決策更加合乎事物發(fā)展的規(guī)律，決策者要打破自身的思維定勢和環(huán)境、利益的束縛，盡可能地保持政策研究的客觀性，盡量全方位地審視政策的結(jié)果，不斷進(jìn)行政策的反思，完善政策。此外，決策者要有一定的代價意識。在制定政策過程中，要充分考慮制定的政策可能會帶來的收益以及所付出的代價之間的比例。決策者應(yīng)科學(xué)合理地分析影響決策的各種因素，綜合比較來衡量成本與收益之間的比例，最后制定出政策。

（二）改善入學(xué)政策實(shí)施環(huán)境

1、實(shí)施中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化政策

為了提高整體的辦學(xué)教學(xué)質(zhì)量，太過于強(qiáng)調(diào)辦示范性和重點(diǎn)學(xué)校，造成政府投入不均。教育部門過高的評定示范性學(xué)校硬件標(biāo)準(zhǔn)使不少學(xué)校產(chǎn)生奢侈浪費(fèi)的現(xiàn)象，如不少學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般學(xué)校的硬件條件。因此教學(xué)水平的提高容易被忽視，而過于集中投資于學(xué)校的硬件設(shè)施。更突出的問題是，追求高標(biāo)準(zhǔn)的硬件設(shè)施方面的示范效應(yīng)已經(jīng)產(chǎn)生，普通學(xué)校依然遭到忽視，結(jié)果不僅沒有提高整體教育水平而是在下降。為了縮小差距，公辦學(xué)校統(tǒng)一其硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的中小學(xué)，合理配置資源，讓農(nóng)村學(xué)校擁有和城市相當(dāng)?shù)霓k學(xué)條件，使學(xué)校之間形成良性競爭。同時，重點(diǎn)學(xué)校和配套措施的實(shí)施以及取消評級，有助于義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

2、推動民辦學(xué)校的發(fā)展

民辦學(xué)校無論是在硬件設(shè)施、教學(xué)質(zhì)量還是在管理上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于政府重點(diǎn)扶植的學(xué)校。一方面，由于民辦與公辦學(xué)校存在較大的差距，家長希望自己的孩子能夠就讀于重點(diǎn)學(xué)校，這就滋生了亂收費(fèi)或高收費(fèi)的現(xiàn)象。高收費(fèi)、隨意收費(fèi)違背了公平的原則和義務(wù)教育的宗旨。另一方面，支付不起費(fèi)用的外來工子女在條件很差的民辦學(xué)校就讀，這些學(xué)生較易產(chǎn)生自卑心理并形成自閉的性格，嚴(yán)重影響了他們身心健康成長。如果民辦學(xué)校的問題得不到足夠的重視和解決，入學(xué)政策將很難實(shí)行，并會造成惡性循環(huán)。為了抑制并從根本上消除高收費(fèi)、亂收費(fèi)、擇校熱等違背義務(wù)教育宗旨和原則的現(xiàn)象，政府應(yīng)大力發(fā)展扶持民辦學(xué)校，給予它們政策上的支持和保障，并在經(jīng)費(fèi)方面給予投入和支持。此外，還應(yīng)鼓勵民辦學(xué)校招收外來工子女，并鼓勵外來工子女就讀民辦學(xué)校。

（三）促進(jìn)運(yùn)行與管理機(jī)制的協(xié)調(diào)

1、建立以常住人口為主的管理體制

自1985年以來，我國義務(wù)教育體制始終堅(jiān)持“地方負(fù)責(zé)，分級管理”，造成了城鄉(xiāng)分割的局面［2］。要改革和完善義務(wù)教育管理體制，必須立足并適應(yīng)流動人口的現(xiàn)實(shí)，把“地方負(fù)責(zé)，分級管理”轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿Ｗ∪丝跒橹鞯慕逃芾眢w制。

2、合理界定流入地政府與流出地政府的職責(zé)

流入地政府要將外來工子女義務(wù)教育工作納入當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的重要工作范疇，指導(dǎo)和督促學(xué)校做好教育的接收工作。公安部門要及時把適齡外來工子女的有關(guān)情況提供給政府；財(cái)政部門要做好保障經(jīng)費(fèi)的安排；價格主管部門要與政府等制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并督查學(xué)校收費(fèi)情況等等。同時，流出地政府應(yīng)積極配合流入地政府做好外來工子女的義務(wù)教育工作。流出地政府要建立和完善相關(guān)制度，做好外來工子女的信息統(tǒng)計(jì)工作，并及時提供給流入地政府；嚴(yán)禁向?qū)W生收取在辦理轉(zhuǎn)學(xué)手續(xù)中的任何費(fèi)用，建立并管理好學(xué)生的檔案；在外來工相對集中地區(qū)，流出地政府要派遣人員了解情況，加強(qiáng)和流入地政府的合作管理。［3］

3、提高政策針對性和清晰性

教育政策執(zhí)行主體涉及的層級廣、部門多，各區(qū)要根據(jù)中央政策文件精神，從各區(qū)的教育實(shí)際情況出發(fā)制定具體的操作對策，并以法律文本形式落實(shí)。同時進(jìn)一步完善政府管理體制，明確責(zé)任與義務(wù)，統(tǒng)籌安排協(xié)調(diào)各相關(guān)部門共同致力于解決外來工子女的義務(wù)教育問題。對于落實(shí)主體的職責(zé)是否到位，要實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)“問責(zé)制”來提高政策的執(zhí)行力和確保政策的落實(shí)。

［1］龍啟梅.進(jìn)城務(wù)工人員子女入學(xué)政策研究［D］.陜西:西北農(nóng)林科技大學(xué)，2013:20.

［2］王翔龍.關(guān)于進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問題的思考［J］.青年與社會，2013（04）:143.

［3］張勁松，尹婷婷.農(nóng)民工子女義務(wù)教育的公共政策分析［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（06）:74～77.

（作者單位：廣州大學(xué)政治與公民教育學(xué)院）

王娜姹（1991-），女，廣東湛江人，廣州大學(xué)政治與公民教育學(xué)院思政（學(xué)科教學(xué)）專業(yè)2015級碩士研究生，研究方向：大中小學(xué)思想政治教育。