中央與地方雙重視角下的司法權(quán)屬性

文/姚國建

中央與地方雙重視角下的司法權(quán)屬性

文/姚國建

“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”：司法改革的理論基礎(chǔ)

作為法治國家建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)，司法改革應(yīng)圍繞如何實(shí)現(xiàn)司法公正這一核心命題展開。司法獨(dú)立是司法公正的制度保障。為了維護(hù)司法獨(dú)立，就必須減少法院所受到的外來干預(yù)。在妨礙司法獨(dú)立的各種因素中，司法權(quán)的地方化尤其受到關(guān)注和批評。有鑒于此，在2013年開啟的新一輪司法改革中，去除司法機(jī)關(guān)的地方化就占據(jù)著核心地位，而其理論基礎(chǔ)是“司法權(quán)本質(zhì)上是中央事權(quán)”的論斷。

為了落實(shí)司法權(quán)屬于中央事權(quán)的性質(zhì)，新一輪司法改革采取了一系列重大舉措施。（1）省以下法院人財(cái)物由省級統(tǒng)管。在本輪司法改革中，省以下地方人民法院的人、財(cái)、物都將由省一級統(tǒng)一管理。（2） 探索建立跨區(qū)域的法院，實(shí)現(xiàn)司法轄區(qū)和行政轄區(qū)的分離。2014年12月，上海市和北京市第四中級人民法院分別建立。（3）最高人民法院設(shè)立巡回法庭。2014年12月，最高人民法院決定在廣東省深圳市和遼寧省沈陽市設(shè)立第一、第二巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。（4）行政案件的集中管轄。為化解行政訴訟受困于地方化的境況，一些地方實(shí)行行政案件的集中管轄制度。

以上諸多改革措施已在全國試點(diǎn)，現(xiàn)在全國已有超過一半的省市正在推進(jìn)司法改革的試點(diǎn)。本文從“中央事權(quán)”的含義及標(biāo)準(zhǔn)的界定入手，分析中央事權(quán)的運(yùn)作方式，并以此作為參照，分析司法權(quán)作為中央事權(quán)的含義及表現(xiàn)，探討司法權(quán)的地方化究竟是否以及是如何影響司法公正的，對司法權(quán)的屬性進(jìn)行理論和實(shí)踐的反思，并就如何應(yīng)對司法改革中的問題陳述管見。

作為去地方化的手段：司法權(quán)的中央化

將司法權(quán)定性為中央事權(quán)，是通過司法權(quán)的中央化來防范司法的地方化。那么，中央事權(quán)究竟是何含義，如何判斷哪些權(quán)力屬于中央事權(quán)呢？司法權(quán)作為中央事權(quán)有理論和實(shí)踐的根據(jù)嗎？

（一）“中央事權(quán)”的含義、標(biāo)準(zhǔn)及行使方式

首先，當(dāng)探討“司法權(quán)”屬于中央事權(quán)，需要明確這里的“中央”只能中央國家機(jī)關(guān)。其次，并非所有中央國家機(jī)關(guān)都享有司法事權(quán)，而是要結(jié)合司法權(quán)的具體內(nèi)容由相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)行使?！笆聶?quán)”的核心是事務(wù)，即國家機(jī)關(guān)管理某項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力；司法權(quán)作為一種事權(quán)，既包括司法權(quán)的核心內(nèi)容，即審判權(quán)，也包括配套性的內(nèi)容，如司法組織的建立、司法人員的任命、司法經(jīng)費(fèi)的保障等。

現(xiàn)代國家既然有中央政府和地方政府的劃分，就有事權(quán)的劃分。問題是如何劃分中央與地方的事權(quán)的事項(xiàng)？筆者以為，確定中央事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)主要有三個：一是以國家名義才能行使的權(quán)力應(yīng)屬中央事權(quán)；二是關(guān)涉國家統(tǒng)一和安全的權(quán)力應(yīng)屬中央事權(quán)；三是基于平等保護(hù)的原則，在公民權(quán)利保障領(lǐng)域，如果容易出現(xiàn)地方差異化對待的，就應(yīng)由中央政府管理。

相應(yīng)地，中央事權(quán)就由相關(guān)的國家機(jī)關(guān)來行使。但因中央事權(quán)內(nèi)容的差異性，概括為以下幾點(diǎn)：（1）有關(guān)立法只能由中央立法機(jī)關(guān)制定；（2）在法律執(zhí)行上中央行政機(jī)關(guān)或其派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；（3）負(fù)責(zé)人員由中央任命；（4）經(jīng)費(fèi)由中央政府的財(cái)政予以保障。

（二）司法權(quán)作為中央事權(quán)的根據(jù)及運(yùn)行方式

雖然我國憲法和法律上并無明確的“中央事權(quán)”概念，更無司法權(quán)是否是中央事權(quán)的規(guī)定，但有學(xué)者提出這一主張和理由，概括起來可以分為兩大方面：一是我國憲法和法律的規(guī)定，二是世界各國的通例。

憲法和法律的規(guī)定包括幾個方面。第一，在憲法的基礎(chǔ)上，憲法第123條中規(guī)定，“中華人民共和國人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)”。第126條規(guī)定，人民法院“依照法律”審理案件。《人民法院組織法》第2條也規(guī)定，“中華人民共和國的審判權(quán)由下列人民法院行使：（一）地方各級人民法院；（二）軍事法院等專門人民法院；（三）最高人民法院”。這些規(guī)定表明司法權(quán)是中央事權(quán)。第二，憲法結(jié)構(gòu)上的理由。憲法第三章《國家機(jī)構(gòu)》部分在規(guī)定司法機(jī)關(guān)時，是將人民法院和檢察院統(tǒng)一規(guī)定，并沒有區(qū)分最高人民法院和地方各級人民法院。第三，民族自治地方的特殊規(guī)定。我國民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是民族自治地方的人民代表大會和人民政府，不包括人民法院和人民檢察院。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為司法權(quán)屬于中央的權(quán)力。除憲法和法律的規(guī)定外，有學(xué)者主張司法權(quán)屬于中央事權(quán)是世界各國的通例，并以此來論證我國的司法權(quán)也應(yīng)作為中央事權(quán)。

如果司法權(quán)完全屬于中央事權(quán)，那么司法權(quán)即應(yīng)有特定的運(yùn)行方式。（1）司法組織由中央設(shè)置，其中首要是指司法組織設(shè)置的立法權(quán)歸屬于中央的國家立法機(jī)關(guān)。（2）司法職權(quán)由中央國家機(jī)關(guān)設(shè)定。司法權(quán)的本質(zhì)是裁判，所以司法機(jī)關(guān)的職權(quán)實(shí)質(zhì)上就是它對哪些案件有管轄權(quán)。（3）司法人員由中央任命。既然司法權(quán)是中央事權(quán)，那么司法機(jī)關(guān)的人事權(quán)也具有中央權(quán)力屬性。（4）司法經(jīng)費(fèi)由中央保障，即司法機(jī)關(guān)的辦公經(jīng)費(fèi)以及司法人員的薪酬都應(yīng)由中央財(cái)政來承擔(dān)。

改革回顧：“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”的非完全實(shí)踐

1.司法組織設(shè)置由地方主導(dǎo)，而非由中央設(shè)定。新一輪的司法改革實(shí)踐中，新的司法組織的設(shè)置并非是由中央相關(guān)部門決定的。以北京市第四中級人民法院為例，2014年12月30日，北京市高級人民法院發(fā)布《關(guān)于北京市第四中級人民法院履職的公告》：“根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室和最高人民法院相關(guān)批復(fù)，設(shè)立北京市第四中級人民法院。”第四中級人民法院的設(shè)立主要是由北京市決策，僅得到中央機(jī)構(gòu)編制委員會和最高人民法院批復(fù)，并非由全國人大或常委會決定設(shè)立。所以新的司法機(jī)構(gòu)的設(shè)立并非由中央負(fù)責(zé)或主導(dǎo)，起到實(shí)質(zhì)性決定作用的是地方，而非中央。

2.司法職權(quán)由地方自行設(shè)定。職權(quán)是國家機(jī)構(gòu)的核心內(nèi)容。法院基本職權(quán)就是案件的審理，在法律上表現(xiàn)為司法管轄權(quán)，即有權(quán)對哪些類型的案件進(jìn)行受理和裁判。按司法權(quán)屬于中央事權(quán)的判斷，則相應(yīng)的中央國家機(jī)關(guān)應(yīng)通過法律或授權(quán)來決定新設(shè)立的法院的管轄權(quán)。但是，在我國的司法改革實(shí)踐中并非如此。同樣以北京市第四中級人民法院為例。該法院是為落實(shí)中央有關(guān)“探索建立與行政轄區(qū)相分離的法院”的決定而設(shè)立的，但其管轄權(quán)并不是中央相關(guān)部門而是由北京市高級人民法院決定的。

3.司法人員并非由中央任命。以上海為例，根據(jù)中央確定的司法改革中法官員額制方案，2015年3月，上海舉行首批法官、檢察官遴選。會議投票表決確認(rèn)把405名審判員、271名檢察員納入員額管理建議名單，名單將按相應(yīng)的法定程序任命?！胺ǘǔ绦颉睉?yīng)理解為，這些人員仍應(yīng)由相應(yīng)的各區(qū)縣法院院長提請同級人大常委會任命。這種模式的核心是仍然是地方主導(dǎo)地方法院法官的選任，而中央并未實(shí)質(zhì)性參與，只是批準(zhǔn)相關(guān)方案。

4.省級而非國家對地方司法機(jī)關(guān)財(cái)、物的統(tǒng)管。同樣的，根據(jù)既有的改革議案，是由省級財(cái)政來保障全省法院的人財(cái)物。上海規(guī)定所有基層和中級人民法院都將作為單獨(dú)的預(yù)算單位列入市統(tǒng)一預(yù)算，而不再由同級財(cái)政保障，從而實(shí)現(xiàn)“財(cái)”的省級統(tǒng)籌；而省級以下的法院檢察院辦公裝備的配置及管理即“物”的方面也實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)一管理。

綜上，在本輪司法改革中，除中央作出政治決策（提出基本的改革方向、批準(zhǔn)各地改革方案）外，基本是由地方具體設(shè)計(jì)改革方案并執(zhí)行改革，中央國家機(jī)關(guān)，包括全國人大及其常委會、最高人民法院基本是缺位的。無論是從司法機(jī)關(guān)設(shè)置、司法職權(quán)的界定，還是司法人員的任命及司法經(jīng)費(fèi)的保障，仍是由地方承擔(dān)。

文本、理論與實(shí)踐中的司法權(quán)：地方性特征不容漠視

1.司法權(quán)不完全符合中央事權(quán)的三個標(biāo)準(zhǔn)。司法權(quán)的本質(zhì)是處理社會爭議，它是否只能是中央事權(quán)，要看其是否符合前述三個標(biāo)準(zhǔn)。第一，司法權(quán)處理之“事”，就是發(fā)生在全國各地大大小小性質(zhì)各異的各類案件，顯然不具有對外屬性。第二，絕大部分案件只涉及到個人、法人或社會組織的利益，而不會涉及國家統(tǒng)一和安全，也不會涉及國家利益。第三，公民平等保護(hù)的重大問題更多地是在于立法及行政領(lǐng)域，一般不會關(guān)涉司法領(lǐng)域。

當(dāng)然，從維護(hù)國家權(quán)力統(tǒng)一性和公民權(quán)利平等保護(hù)的角度，全國應(yīng)適用相同的裁判標(biāo)準(zhǔn)，對重大案件的終審權(quán)由國家最高司法機(jī)關(guān)行使。這表明中央享有司法權(quán)，但這并不能否定地方行使一定的司法權(quán)。

2.憲法和法律沒有否定司法權(quán)的地方性。主張司法權(quán)屬于中央事權(quán)的學(xué)者強(qiáng)調(diào)憲法和法律確認(rèn)了司法權(quán)的中央事權(quán)屬性，但事實(shí)并非如此。

第一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)憲法規(guī)定法院是“國家”的審判機(jī)關(guān)，所以它不是地方的國家機(jī)關(guān)。此處的“國家”審判機(jī)關(guān)對應(yīng)“中央”是誤解。憲法上的“國家”與“中央”含義并不完全等同。憲法中此處的“國家”是相對于社會或個人而言，即強(qiáng)調(diào)人民法院是國家權(quán)力意義上的審判者，其裁決具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。正如地方可以行使立法權(quán)和行政權(quán)一樣，地方也可以行使司法權(quán)。

第二種觀點(diǎn)是憲法規(guī)定人民法院依照“法律”獨(dú)立行使審判權(quán)，而法律是全國人大及其常委會制定的，所以它是執(zhí)行中央的意志，司法權(quán)是中央事權(quán)。這也是對憲法的誤解。原因在于此處的“法律”應(yīng)是廣義的，既包括全國人大及其常委會制定的法律，也包括地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)及地方政府制定的規(guī)章。憲法這一規(guī)定的原意在于強(qiáng)調(diào)人民法院只服從有效的法律規(guī)范，而不受外來干涉，而不是強(qiáng)調(diào)法院只適用中央立法。

第三種觀點(diǎn)是民族自治地方的人民代表大會和人民政府是民族自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，但人民法院和人民檢察院不是自治機(jī)關(guān)，從而得到結(jié)論司法權(quán)不能是地方事權(quán)。這實(shí)際上是對民族自治機(jī)關(guān)性質(zhì)的誤解。根據(jù)憲法第115條，民族自治地方的人民代表大會和人民政府具有雙重性，即一方面是民族自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)；另一方面也是普遍地方國家機(jī)關(guān)，行使相同級別普通地方機(jī)關(guān)的職權(quán)。民族自治地方的人民代表大會和人民政府既是普通地方國家機(jī)關(guān)，又是自治機(jī)關(guān)；但人民法院和人民法院只是普通地方國家機(jī)關(guān)，不是民族自治機(jī)關(guān)。事實(shí)上，我們也不能完全排除民族自治地方的司法機(jī)關(guān)帶有一定程度的自治特征。

第四種觀點(diǎn)是憲法結(jié)構(gòu)中有關(guān)人民法院、人民檢察院并不區(qū)分中央與地方的問題。筆者認(rèn)為，這并不能構(gòu)成司法權(quán)作為中央事權(quán)的論據(jù)。憲法之所以沒有將最高人民法院和地方各級人民法院分開規(guī)定，主要原因在于沒有必要性。最高人民法院與地方各級人民法院在性質(zhì)、職權(quán)、組織以及權(quán)力運(yùn)作方式上并無本質(zhì)性的區(qū)分，最大的差異在于管轄范圍，但基于憲法的簡略性要求，憲法既無可能也無必要對各級法院的管轄權(quán)作出詳細(xì)的區(qū)別規(guī)定（這是法律的任務(wù)）。

3.地方法院審理的案件絕大部分涉及地方性事務(wù)。強(qiáng)調(diào)某種權(quán)力屬于中央事權(quán)，則其處理的事務(wù)則是“中央之事”。那么，司法權(quán)處理的都是中央之事嗎？顯然答案是否定的。前已述及，人民法院審理案件時要依據(jù)地方性法規(guī)和地方規(guī)章，而這些法規(guī)和規(guī)章就是規(guī)定地方事務(wù)的，從這個角度看，地方法院是管理地方事權(quán)的重要主體。

4.司法權(quán)作為中央事權(quán)不是世界各國的通例。主張司法權(quán)屬于中央事權(quán)的一個根據(jù)是這是當(dāng)今世界各國通行的司法慣例和法治實(shí)踐的要素。但司法權(quán)屬于中央事權(quán)并非是世界各國的通例。

在聯(lián)邦制的美國，聯(lián)邦與州之間實(shí)行分權(quán)，司法權(quán)也是在中央與州之間進(jìn)行分權(quán)。而在單一制國家，司法權(quán)更容易被認(rèn)為是中央事權(quán)，但也有國家并不完全遵守這一原則。如在英國，英格蘭地區(qū)的法官就是由地方產(chǎn)生。

5.司法權(quán)的地方化就會導(dǎo)致司法不公嗎？如果說司法權(quán)的地方化導(dǎo)致司法不公是客觀事實(shí)的話，那么就有必要弄清究竟是地方的哪些因素影響了司法不公。一些學(xué)者將法院地方化的表現(xiàn)概括為三個方面：一是地方人民代表大會及其常委會產(chǎn)生地方法院的院長和法官；二是法院的財(cái)、物來自于地方財(cái)政；三是法院的人員來自于地方。那么，這些因素是否必然導(dǎo)致司法不公呢？

從實(shí)踐中來看，雖然地方人大及其常委會產(chǎn)生地方人民法院院長、副院長及法官，但基于我國的政治實(shí)踐，地方人大及其常委會并不能對這些人員施加強(qiáng)有力的影響。而法院的財(cái)、物來自于地方財(cái)政的供給，實(shí)際控制部門主要是政府的負(fù)責(zé)人及財(cái)政部門，但是財(cái)政經(jīng)費(fèi)的省級統(tǒng)籌只能在有限的程度切斷地方干預(yù)司法的渠道。而在地方法院的人員來自于地方，陷入地方龐雜的人情網(wǎng)絡(luò)之中而難以自拔的情況下，“案件一進(jìn)門，雙方都找人”的情形確實(shí)對司法獨(dú)立審判構(gòu)成不利影響。但問題是，現(xiàn)在的人員省級統(tǒng)管并不能破除法官們所陷入的地方社交網(wǎng)絡(luò)。

實(shí)際上，真正影響法官獨(dú)立裁判是各級領(lǐng)導(dǎo)以政治或私人的名義影響法官的獨(dú)立審判，核心是其領(lǐng)導(dǎo)身份。破除領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法自然就能破除司法不公。對于法院及法官周邊的其他力量如人情網(wǎng)絡(luò)對法官也有可能有不當(dāng)影響，消除這些影響的關(guān)鍵關(guān)鍵是推進(jìn)司法公開。

6.“司法權(quán)作為中央事權(quán)”的不現(xiàn)實(shí)。我國作為一個大國、司法和機(jī)構(gòu)人員眾多、各地差異性巨大的基本國情相當(dāng)長時期內(nèi)都不會發(fā)生改變，所以，法院的人財(cái)物省級統(tǒng)籌也就可能不是權(quán)宜之計(jì)，而只能是長久之計(jì)。按照現(xiàn)在的法官、檢察官員額制改革，這一數(shù)量將會減少一半左右。但面對20萬司法人員的提名及任命，中央國家機(jī)關(guān)逐個考察其專業(yè)能力、資格、品行（這對于法官和檢察官是完全必要的），幾乎不可能是完成的任務(wù)。不僅是在全國范圍內(nèi)實(shí)行司法人員的中央統(tǒng)籌不現(xiàn)實(shí)，即使在一個省內(nèi)實(shí)行人事的統(tǒng)管也有很大難度。

7.司法權(quán)作為中央事權(quán)的定性與現(xiàn)行憲法體制并不完全契合。憲法明文規(guī)定法院院長由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，法官由同級人大常委會產(chǎn)生，改為省級統(tǒng)籌將有直接抵觸憲法和法律之虞。如何保證在憲法和法律未作修改的情況下改革不直接與憲法與法律相抵觸呢？那就是，省級統(tǒng)一提名、分級任命；為配合這一改革，省一級設(shè)立法官遴選委員會。但這一安排可能導(dǎo)致的問題是進(jìn)一步虛化地方人民代表大會及其常委會對法院的人事任命權(quán)，使地方人大及其常委會成為真正的“橡皮圖章”，仍然是對人民代表大會制度的損害。

結(jié)論

現(xiàn)代社會并沒有絕對意義上的中央事權(quán)。對于那些帶有主權(quán)性特征或應(yīng)全國統(tǒng)一運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，由中央部門保留這些權(quán)力的核心內(nèi)容，允許地方政府在一定程度上參與這種權(quán)力的行使，是現(xiàn)代憲法理念所倡導(dǎo)的地方自治和地方民主的基本要求。司法權(quán)不一定是完全是中央事權(quán)，地方法院也具有地方性特征。

不僅如此，“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”與人民代表大會制度之間的內(nèi)在張力亦并非可輕易化解，現(xiàn)實(shí)國情也決定了司法權(quán)難以完全實(shí)行中央化，司法權(quán)中央化并非是化解司法不公的不二良方。司法權(quán)的核心是審判權(quán)，審判的核心是公正，保障司法公正的核心是司法獨(dú)立。不管是中央行使司法權(quán)，還是地方行使司法權(quán)，重點(diǎn)是防范各種勢力對司法的不當(dāng)干預(yù)。

（作者系中國政法大學(xué)教授；摘自《法學(xué)評論》2016年第5期）