山區(qū)“空心村”治理及其思考

◎張正東

山區(qū)“空心村”治理及其思考

◎張正東

山區(qū)“空心村”治理成本高、難度大，而不治理又存在社會矛盾和問題難以化解等現(xiàn)實問題。山區(qū)資源利用的特殊性、生態(tài)保護的重要性和承載發(fā)展的局限性，決定了山區(qū)“空心村”治理必須因地制宜，切實解決好人員出路、資金保障和發(fā)展路徑三個關(guān)鍵。

山區(qū)空心村；治理；路徑

“空心村”問題是伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進而出現(xiàn)的一個奇特現(xiàn)象。在土地連片地區(qū)，以土地流轉(zhuǎn)為突破口，把治理“空心村”與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機結(jié)合，并通過大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚、人口聚居，有效地解決了“空心村”問題。然而，在山區(qū)農(nóng)村，由于山多地少、村落分散，加之山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動強度大、山村實際承載力弱，大量農(nóng)村勞動力外出打工，導致山區(qū)“空心村”治理成本高、難度大，而不治理又存在社會矛盾和問題難以化解等現(xiàn)實問題，值得引起重視。

治理的迫切性

伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推進，絕大多數(shù)大山深處的青狀年勞動力外出就業(yè)后對山區(qū)土地的依賴性減弱，但受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及歷史文化傳統(tǒng)等多方面因素影響，山區(qū)“空心村”及其治理存在著明顯的區(qū)域性特征，是全面建成小康社會進程中的一項緊迫任務。

1.促進山區(qū)生態(tài)和自然資源有序開發(fā)、合理利用和科學保護的需要

大量的青壯年人口外流使山區(qū)常住人口銳減，確實減輕了山區(qū)承載過多聚居人口帶來的自然和生態(tài)壓力，使山區(qū)植被得以逐步恢復、生態(tài)環(huán)境明顯改善，但也帶來了勞動人口急劇下降以及由此引發(fā)的諸多發(fā)展問題：

（1）可耕作土地、山場利用率下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自給能力下降。由于山區(qū)難以使用機械化耕作，青壯年勞動力受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低、勞動強度大等因素影響，很少留下來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，現(xiàn)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是六七十歲以上的半勞力，隨著這些人的年齡增長，在山區(qū)農(nóng)村誰來種地的問題更為突出，以致耕地拋荒現(xiàn)象尤為明顯。甚至存在一些耕作條件較好的水耕地也通過退耕還林種上苗木，導致不僅是山區(qū)傳統(tǒng)返銷糧地區(qū)所需糧食靠購進，還有傳統(tǒng)產(chǎn)糧區(qū)也不種糧，所需糧食也靠購進。畜禽散養(yǎng)也成了少數(shù)人的行為，山區(qū)土地、自然資源的利用程度明顯不足。

（2）傳統(tǒng)耕作方式面臨挑戰(zhàn)，食品質(zhì)量安全堪憂。由于缺乏勞動力，山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了兩個極端現(xiàn)象，要么大量使用化肥、農(nóng)藥和除草劑實現(xiàn)減工增收，卻致使農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)難以有效保障；要么只能維持小規(guī)模的有機綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，卻難以滿足消費需求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走上畸形軌道，絕大多數(shù)山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的利用質(zhì)量明顯不高。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、完善社會治理功能的需要

（1）由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導致農(nóng)村外出務工人員工作在城里、而心和根仍在農(nóng)村的狀況，使不少山區(qū)農(nóng)民無法切割對山區(qū)農(nóng)村的依賴和眷戀，往往是舉幾十年的打工積累回鄉(xiāng)大興土木蓋房娶媳，雖然極大地改善了農(nóng)村住房條件，但卻因長期在外打工，所蓋的房子也是空置浪費，造成資本沉淀，并抑制了其他方面的消費。

（2）近些年政府加大民生工程建設(shè)投入和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所修的教育、文化、衛(wèi)生、體育和環(huán)保等硬件設(shè)施雖然明顯改善，但因常住人口驟減，公共服務設(shè)施的利用率不高，頂多在春節(jié)前后能夠發(fā)揮其應有的作用，從投入產(chǎn)出利用角度看，政府和農(nóng)民都沒有獲得較好地投資效應。況且，因大量青壯年勞動力外流，山區(qū)人口銳減，農(nóng)村教育、醫(yī)療保障等硬件設(shè)施雖然改善了，但軟件條件跟不上，山區(qū)農(nóng)民就醫(yī)、子女就學都是舍近求遠，以致經(jīng)濟承受力稍好的農(nóng)村家庭，家庭成員中的一員從子女上小學開始就到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地乃至縣城等地陪讀，無形之中也給山區(qū)農(nóng)民增加了額外的負擔。

3.改變留守人口結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)精準扶貧的需要

山區(qū)“空心村”現(xiàn)象帶來的最大問題是加大了山區(qū)農(nóng)村精準扶貧、脫貧攻堅的難度。盡管山區(qū)自然生態(tài)有潛在的資源優(yōu)勢，但卻因人員和勞動力外流，相當一部分留守山區(qū)人員成了扶貧對象。面對這些留守群體和扶貧對象，完全靠政府兜底濟貧顯然會增加財政負擔，還會滋長他們的惰性和依賴思想，而要實現(xiàn)扶貧攻堅目標，僅有資金、項目和技術(shù)，而離開了人這一最主要的因素，再好的扶貧辦法都難以付諸實施。改變山區(qū)人口過度外流所帶來的鄉(xiāng)村禿化和發(fā)展后勁不足已成當務之急。

關(guān)鍵是處理和解決好三個問題

由于山區(qū)資源利用的特殊性、生態(tài)保護的重要性和承載發(fā)展的局限性，決定了山區(qū)“空心村”治理必須因地制宜，切實解決好人員出路、資金保障和發(fā)展路徑三個關(guān)鍵。

1.在人的問題上，既要考慮富余人員往哪走，又要適度解決山區(qū)發(fā)展所需勞動力怎么來的問題

山區(qū)“空心村”治理需要山區(qū)人口的適度回流，但不可能承載所有外出人員的回歸。改革開放30多年來，大量農(nóng)村外出務工人員融入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營嘗到了甜頭，尤其是不少新生代農(nóng)民工在現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等領(lǐng)域嶄露頭角，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)包括小集鎮(zhèn)集聚已成趨勢，只要在戶籍、社保、醫(yī)保和住房保障政策上實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并輔以穩(wěn)定農(nóng)村山場土地承包經(jīng)營權(quán)為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供保障底線，就能有效地穩(wěn)定山區(qū)富余人員的出路。但是，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進也要注意防止山區(qū)人口和有生力量的過度外流，充分考慮并解決好山區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展對勞動力的需求，進而扭轉(zhuǎn)山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展萎縮停滯的局面。根本之策在于抓住當前和今后一個時期綠色生態(tài)環(huán)保農(nóng)業(yè)良好發(fā)展前景機遇，從發(fā)展精品農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益入手，促進土地山場流轉(zhuǎn)吸引能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)山區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，恢復山區(qū)農(nóng)村應有的生機和活力。

2.在錢的問題上，既要激發(fā)返鄉(xiāng)農(nóng)民的投資創(chuàng)業(yè)熱情，又要整合資源招商引資、吸引外來投資者

市場經(jīng)濟環(huán)境下農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的資金需求和投資風險并存，農(nóng)民對自給自足的家庭經(jīng)營已經(jīng)失去興趣，以土地和山場流轉(zhuǎn)為突破口發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營時機成熟?，F(xiàn)在，一些有經(jīng)濟頭腦和發(fā)展意愿的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的熱情較高，他們充分利用天時地利人和，在土地山場流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)嘗到了甜頭，也帶動了一方經(jīng)濟，解決了當?shù)剞r(nóng)村勞動力就地就業(yè)。與此同時，一些產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)依托市場和生產(chǎn)技術(shù)優(yōu)勢延伸產(chǎn)業(yè)鏈、培植原材料基地，不僅提高了農(nóng)產(chǎn)品附加值，穩(wěn)定了農(nóng)民增收渠道，也給農(nóng)村注入了資金，無疑將促進山區(qū)資源的合理開發(fā)利用，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增強農(nóng)村吸引力。

3.發(fā)展路徑上，既要彰顯和發(fā)揮山區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢，又要創(chuàng)新和拓展新的發(fā)展路子

解決山區(qū)“空心村”的關(guān)鍵在發(fā)展，除了按照綠色、有機、生態(tài)和環(huán)保的理念穩(wěn)定發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，還可依托山水、人文資源發(fā)展旅游，并通過鄉(xiāng)村現(xiàn)有空置住宅改造發(fā)展標準化的民宿業(yè)；依托互聯(lián)網(wǎng)+山區(qū)林木資源，傳承和培育工匠發(fā)展日雜、工藝品加工業(yè)，讓農(nóng)民在家里搞生產(chǎn)，形成一村一品特色加工業(yè)；依托山區(qū)獨特的氣候條件和宜居環(huán)境發(fā)展養(yǎng)老、健體產(chǎn)業(yè)，變城鎮(zhèn)人口為農(nóng)村常駐人口；依托山塢、坡地等山場、土地資源發(fā)展家庭農(nóng)場（農(nóng)莊），融農(nóng)事體驗、中高檔休閑和度假為一體，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基地，促進以城帶鄉(xiāng)發(fā)展。

統(tǒng)籌兼顧處理好四個關(guān)系

農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚是社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的必然走勢，而現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，人們又崇尚回歸自然，同樣是不可避免地發(fā)展趨勢。山區(qū)農(nóng)村“空心村”正是介于兩者之間所出現(xiàn)的一個獨特現(xiàn)象。按照全面建設(shè)小康社會進程要求和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，我們必須重視山區(qū)“空心村”治理，但也不可背離發(fā)展規(guī)律，逾越發(fā)展階段，尤其要尊重民意、引導民眾，在保護好一方好山好水的前提下，把山區(qū)“空心村”治理上升到國土綜合利用開發(fā)的高度，使之步入科學有序的正確發(fā)展軌道。

1.經(jīng)濟效益和社會效益兼顧

山區(qū)“空心村”治理的最大效益在于發(fā)揮好山區(qū)生態(tài)功能屏障作用的同時穩(wěn)定并養(yǎng)育一方百姓，進而實現(xiàn)國土資源的綜合開發(fā)利用。讓一方百姓立足山區(qū)發(fā)家致富是最大的經(jīng)濟效益，而保護好一方好山好水是最大的社會效益，也是更大的經(jīng)濟效益。同時山區(qū)百姓依托資源發(fā)展經(jīng)濟可以減輕政府對山區(qū)及邊遠地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的負擔，實現(xiàn)雙贏。

2.當前利益和長遠利益兼顧

山區(qū)“空心村”治理和經(jīng)濟社會發(fā)展是一項復雜的系統(tǒng)工程，既不可操之過急，也不可坐而論道、無所作為，切忌以破壞環(huán)境和生態(tài)為代價。保護好綠水青山就是守住了金山銀山，“空心村”治理要與整村推進扶貧和異地搬遷安置結(jié)合起來，做到山區(qū)經(jīng)濟即期發(fā)展不留后遺癥，長遠發(fā)展有空間。

3.農(nóng)民利益和投資者利益兼顧

山區(qū)“空心村”治理和經(jīng)濟社會發(fā)展涉及當?shù)匕傩涨猩砝妫倘恍枰{(diào)動當?shù)匕傩盏姆e極性，但是也必須引進社會資本投資建設(shè)，而激發(fā)社會力量投入山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所涉及的矛盾和困難在所難免，如何破解農(nóng)民小農(nóng)意識，保護投資者的積極性，仍需要當?shù)卣突鶎咏M織予以支持和幫助。

4.傳統(tǒng)人文教育和現(xiàn)代科技運用兼顧

盡管現(xiàn)代科學技術(shù)推廣和運用大大地解放了生產(chǎn)力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的勞動強度明顯得到改善，但是在山區(qū)農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是勞動強度較大的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，隨著中生代農(nóng)民年齡逐步增大，新生代農(nóng)民是否具有承擔一定強度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的體能都是一個問題，因此，必須切實加強青年一代吃苦耐勞精神培育，這也是弘揚民族精神脊梁的需要。

（作者系國家統(tǒng)計局黃山調(diào)查隊隊長）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.12.022 ■ 編輯：云霞