行政決策法治化亟須程序保障

文/江蘇省鹽城市人民政府 戴紅春；江蘇公正律師事務所 花秀艷

行政決策法治化亟須程序保障

文/江蘇省鹽城市人民政府 戴紅春；江蘇公正律師事務所 花秀艷

行政決策是一項重要的行政活動，在政府及其部門的行政實踐中發(fā)揮著重要作用。隨著行政決策的不斷增加及其重要性的不斷凸顯，行政決策程序的短板越來越阻礙行政決策的科學化、民主化和法治化進程。本文從樹立程序正義理念、堅持程序法定原則和嚴格程序不當問責三個角度，闡釋了我國行政決策程序構建的核心問題，希望借此對我國將來的行政決策程序立法和實踐發(fā)展有所裨益。

行政決策；程序；法定；責任

自2004年以來，國家十分重視加強依法行政推進法治政府的建設，相繼制定和出臺了大量有關“行政決策程序”的文件。①這些中央文件從開始的宏觀呼喊健全行政決策機制到搭建行政決策程序的框架再到充實行政決策程序的“血肉”。我們的地方政府也依據(jù)立法權限或出臺政府規(guī)章或頒布政府規(guī)范性文件對行政決策程序進行規(guī)制，從一定程度上確實對政府行政決策產(chǎn)生了約束性或影響性作用。從中央到地方，政府對行政決策進行規(guī)制的態(tài)度很飽滿，措施也頗多，但是縱觀近年地方政府出現(xiàn)的因行政決策程序履行不當導致行政決策失敗的例子也比比皆是，如頤和園防滲工程、某地的PX項目。筆者結合當前的法治要求和政府依法行政的實踐，對行政決策程序作了如下思考。

一、樹立程序正義理念

樹立程序正義理念是前提，可以充分保障重大行政決策實體的科學化、民主化和法治化。

（一）程序正義是看得見的正義。西方法諺：“正義不僅要實現(xiàn)，而且應當以看得見的方式實現(xiàn)”。該法諺中“看得見的方式”即是指程序?！胺梢饬x上的程序通常被理解為實施某項具有法律影響力的行為所必須遵循的步驟、環(huán)節(jié)、時限和方式?！睋Q句話來說，程序是以一定的步驟和方式來進行的。程序正義理念可以溯源至西方正當法律程序理論，程序正義理念更多地適用于雙方對立需要賦予當事人更多的程序性權利的情況下。結合我國當前的行政法治，我國的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等法律體現(xiàn)了正當程序原則。但這一原則并未充分擴展至行政立法、行政規(guī)劃、行政指導等其他行政活動領域，這主要是因為這些領域很少涉及兩造利益對立的情況。按照現(xiàn)代法治的要求，我們應當超越具體的行政行為、超越現(xiàn)有的行政行為概念體系，將程序正義理念運用到行政決策尤其是關涉民眾日常生活的重大行政決策活動中，通過采用公眾參與、征求意見、聽證等方式，使得人們能夠以看得見的方式實現(xiàn)公平正義，從而更好地實現(xiàn)行政決策的目的。

（二）現(xiàn)代法治是程序之治。我國法制史上，程序和實體之間的關系演變過程，大體是由長期的重實體輕程序、短期的重程序輕實體逐步過渡到實體與程序并重。中國從古有之的“官本位”思想，使得政府行政決策更多地體現(xiàn)了“一把手”的權力影響，導致政府行政決策更是存在“重實體輕程序”的現(xiàn)象。截至目前，我國的社會主義法律體系已基本建成，法治政府建設工作也開展了十幾年，行政領域的法治建設已進入深水區(qū)。法治作為一種社會治理模式，已經(jīng)成為現(xiàn)代國家治理的一種潮流。而程序在法治中的作用不可或缺，從一定意義上來說，程序之治是法治的必然要求。程序之治具有兩個基本要求，一方面，相關的程序法律必須公開發(fā)布;另一方面，程序法律應當對程序過程做出確定性的規(guī)定。要滿足這兩個要求，建議設置一套合理的法律程序，充分運用程序的作用，督促公權力的恰當行使，保障公民的合法權益，從而實現(xiàn)實體正義。

（三）程序正義保障實體公平。程序有利于促進和保障實體公正，而且，程序本身也具有其獨立價值，這種價值不能僅僅以其結果如何作為標準進行評價，否則將陷入程序工具主義的錯誤。人們需要程序來限制和排除恣意，程序的正義為實體結果提供正當化的依據(jù)。當人們對結果的公正性缺乏一個獨立的認識標準時，結果的公正性來源于產(chǎn)生它的過程的公正，只要遵循公正的程序，由此產(chǎn)生的結果也是公正、合理的，也就是說結果因為過程的公正獲得了正當性。在這種程序正義中，“分配的正確性取決于產(chǎn)生分配的合作體系的正義性和對介入其中的個人要求的回答”。前面已述及我國從中央到地

方出臺了一系列的有關行政決策的文件，大都一致性的規(guī)定公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論制度，將行政決策從以往的封閉式的、結果單向輸出式的行政決策模式轉變?yōu)閹в泄_、平等、法治元素的透明的行政決策模式。該行政決策模式，通過平等商談的形式達成集體性目標，從而賦予行政決策實體的正當性。與個案執(zhí)法程序相比，程序在此發(fā)揮作用的機制有很大不同，即它不強調兩造之間的對立，而是通過為兩造搭建一個理性、平等的協(xié)商平臺，利于其達成共識。構建友好品格的行政程序，不僅有利于消除兩造之間的爭議，而且更有利于形成共識，從而積極促進行政目標的實現(xiàn)。

二、堅持程序法定原則

堅持程序法定原則是核心，指導重大行政決策規(guī)范化運行。

（一）加快立法進程。在世界范圍內看，行政程序法已經(jīng)成為衡量一國或地區(qū)行政法治實現(xiàn)程度的標志。在我國，學界和立法界具有不同的態(tài)度。學者爭相提出了幾稿行政程序立法草案，也有學者直接提出國務院要制定重大行政決策條例，對行政決策做全面的規(guī)制。目前法律、行政法規(guī)對行政程序或者重大行政決策沒有規(guī)定，但是也正是國家立法的缺失，地方立法層出不窮。②可以看出，我國當前有關行政程序的規(guī)定是單行立法模式。這一立法模式，既有優(yōu)點，如，單行立法模式的先行，提高了行政機關及其工作人員的程序意識，也解決了一些行政權行使過程中的問題，又如解決了行政規(guī)范性文件中存在的合法性審查問題、“三個統(tǒng)一制度”等，但是地方政府的單行式立法又導致一些困境，如地方立法與中央立法之間的沖突、地方立法的法律適用效力、行政機關內部的推行阻力、具體規(guī)定內容的原則性過強不易操作等。因此，分散的單行行政程序的立法模式難以滿足法治政府建設的需要，而且重大行政決策程序的建設，是一個全國性的工程，不應該是地方性的、部門性的，有必要堅定推行統(tǒng)一立法模式。

（二）注重源頭管理。當前關于重大行政決策的地方立法，都規(guī)定了重大行政決策范圍，但是如何界定重大行政決策以及重大行政決策的量化則留下了自由裁量的空間，具體量化由各政府或部門自行規(guī)定。然而，如何界定重大行政決策，是行政決策程序構建的前提，也是行政決策程序構建的難點。筆者建議，遵循公正、民主、科學、效率等原則，綜合考量界定“重大行政決策”。鑒于行政決策的事項和范圍繁雜龐大，且具體的數(shù)量標準在不同階段和不同類型事項上的表現(xiàn)也不盡相同，因此，建議將重大行政決策范圍的界定歸為政府的內部行為。政府對重大行政決策實施目錄管理制度，即按照一定的審查程序，遵循原則，規(guī)定明確的標準，確定重大行政決策的具體事項，編印重大行政決策事項年度目錄，向社會公布，并嚴格執(zhí)行。明確規(guī)定凡屬于目錄范圍內的事項，都應按法定程序進行決策，未履行法定程序則不得提交政府常務會或部門領導班子會議集體討論決策，從議題管理把好決策審查關。“徒法不足以自行”，任何一項制度的出臺，沒有強有力的執(zhí)行，都不會發(fā)揮良好的效果。關于落實行政決策目錄管理制度，筆者建議：一是我國的行政領導體制是行政首長負責制，行政首長要帶頭貫徹落實行政決策目錄管理制度，督促政府機關落實行政決策目錄管理制度。政府應于每年初，編印重大行政決策事項年度目錄，運用政府網(wǎng)站及當?shù)刂髁髅襟w向社會公開，接受社會公眾的監(jiān)督；二是重大行政決策每經(jīng)過一個部門或環(huán)節(jié)，尤其是起草部門提交行政決策建議時，要嚴格審查確定該行政決策是否屬于行政決策目錄范圍內的事項，如不屬于，則需退回起草部門。

（三）強化過程控制。在行政法學的視野中，行政決策行為是行政主體的一項主要活動，具有一般行政主體所具有的典型特征，如行政主體的特定性，行政決策內容具有廣泛性和公共性，行政行為具有權威性和強制性等。而行政決策作為一項特殊的行政行為，與一般行政行為相比，它有著其自身的特性，如行政決策行為的外在表現(xiàn)形式多樣化，行政決策行為是一種多階段性的行政行為，行政決策行為屬于設計性的行為和基礎性的行為，行政決策行為是能動性的行為。行政行為的特性要求我們的行政決策要強化過程控制。為了更好地研究行政決策，有學者運用日本的行政過程論學說來進行論證和分析。該觀點認為：行政行為不再是一個個單一、孤立、靜止的行為類型，而是一系列不斷運動、相互關聯(lián)具有承接性的過程;每一個實際存在的行政行為，都呈現(xiàn)為一種時間上的持續(xù)過程，都包含著若干程序環(huán)節(jié)和發(fā)展階段，而每一個程序環(huán)節(jié)和階段都具有特殊的法律意義，需要遵循不同的法律規(guī)則。日本的行政過程論學說，不僅僅是日本的一個研究新范式，而且確實為我國當前的行政決策程序提供了有效的參考。一方面，行政決策的本身就是一個過程。在實踐中，行政主體與行政相對人之間的關系已然發(fā)生了變化，從以前的只注重結果，到現(xiàn)在不僅注重結果還注重程序，這使得法律、法規(guī)規(guī)定的程序上的知情權和參與權切實地落實到實踐中。只有相對人的參與權和知情權得到了實現(xiàn)，行政主體與相對人之間的服務與合作才能展開，

相互間的信任才能得以建立。為了保障行政相對人的程序上的知情權和參與權，我們建議行政決策要履行公開征求社會意見、聽證、專家論證等程序。另一方面，作為行政決策的做出者，行政首長要對行政決策的做出負有領導責任和監(jiān)督責任，對沒有經(jīng)過法定程序做出的行政決策，做出退回的決定。

三、嚴格程序不當問責

嚴格程序不當問責是關鍵，不問責，重大行政決策程序就會流于形式。

（一）問責要于法有據(jù)。在建設法治國家和法治政府的時代背景下，重大行政決策責任追究也必須限定在法治框架以內，特別是重大行政決策程序不當?shù)呢熑巫肪扛枰枰砸?guī)范和完善。首先，要做好頂層設計、統(tǒng)一立法。當前，國家層面針對重大行政決策程序和程序不當責任追究沒有予以統(tǒng)一規(guī)范，多體現(xiàn)為綱領性、籠統(tǒng)性和零散性規(guī)定，黨的十八屆四中全會決定和法治政府建設實施綱要均提出要加強重大行政決策程序規(guī)制，并明確對決策嚴重失誤或決策不作為造成重大損失、惡劣影響的情形進行責任追究，但未提及重大行政決策程序不當責任追究的相關要求。而地方和部門出臺的規(guī)范和制度則各行其是，呈現(xiàn)政出多門的混亂狀態(tài)，其形式也多樣，既有政府規(guī)章，也有規(guī)范性文件和其他紅頭文件等，這與法制統(tǒng)一的原則相悖。筆者認為國務院應當及早出臺行政法規(guī)，明確和規(guī)范重大行政決策程序和程序不當責任追究，統(tǒng)一標準和尺度，做到重大行政決策程序不當責任追究有法可依，避免混亂無序或者畸輕畸重的弊端。其次，要正確界定決策程序不當責任和終身追責問題。予以追究的重大行政決策不當責任類型主要分為政治責任和法律責任，政治責任形式主要包括引咎辭職、罷免、彈劾、免職和黨紀處分，法律責任類型分為行政責任和刑事責任，其形式包括行政處分和刑事處罰。在確定決策程序不當責任類型的基礎上，應當考量決策程序不當?shù)那楣?jié)、后果等具體情形，明確相應責任承擔的裁量標準和幅度，便于規(guī)范操作。黨的十八屆四中全會決定要求建立重大決策終身責任追究制度，重大行政決策程序不當責任也應當實行終身追究，但構建該制度應當考慮追責時效的問題，區(qū)分兩種情形，即：刑事責任的追責時效應當受刑事追訴時效的限制，服從刑事法律制度的安排；但政治責任和行政責任均是終身責任，與公務員法、行政監(jiān)察法等法律以及黨內法規(guī)未設定追責時效相一致，但要注意相關免責規(guī)定的特殊情形，保持法律制度的統(tǒng)一性。第三，要建立完善決策程序不當責任追究的規(guī)范程序。為重大行政決策責任追究設定科學、合理的基本程序，是實現(xiàn)問責法治化、發(fā)揮問責機制基本功能的必然要求。重大行政決策程序不當責任追究程序應當包括啟動、調查、決定、移送、救濟等五大核心環(huán)節(jié)，對各個環(huán)節(jié)的程序作具體的細化，增強其中立性、可操作性，從而實現(xiàn)問責的公正有效運轉。建立完善重大行政決策程序不當責任追究的法律規(guī)范，使得問責這把利劍高懸，倒逼政府機關嚴格遵照重大行政決策法定程序做出決策，促進重大行政決策的科學化、民主化和法治化。

（二）問責要動真碰硬。制度的生命在于執(zhí)行，如果制度執(zhí)行不到位，那么再好的制度也是形同虛設。重大行政決策程序不當責任追究制度發(fā)揮作用的前提有兩條：一是制度本身科學合理，二是必須得到嚴格執(zhí)行。首先，必須將“關鍵少數(shù)”列為問責的重點。領導干部在行政決策過程中既是決定者，同時也是主要責任的承擔者。當前，各地出臺的重大行政決策責任追究的相關制度和文件，對責任主體的范圍界定不相一致，有的還回避了行政首長的相關責任。黨的十八屆四中全會決定已明確了三類問責對象，即行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員?！蛾P于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨問責條例》均明確規(guī)定了對“關鍵少數(shù)”——黨政領導干部出現(xiàn)決策嚴重失誤或工作重大失誤的問責追究。因此，重大行政決策程序不當責任追究應當借鑒反腐領域“老虎和蒼蠅一起打”的思路，涉及的責任人，不論職務高低，一律從嚴問責。只有決策程序不當問責對象全面覆蓋、不搞特殊化，才能使重大行政決策法定程序得到很好的遵循。其次，要形成問責工作的內外聯(lián)動體系。同體問責即黨政系統(tǒng)內部問責是重大行政決策問責的主要形式，但由于同體問責這部內部監(jiān)督模式缺陷非常突出，存在著難以阻斷的權力鏈條的利益關系，有可能出現(xiàn)官官相護、上級領導存在連帶責任等情況，使得責任追究難以落實。為保障重大行政決策程序不當問責工作得到順利推進，確保各類問責對象得到相應的責任追究，應當實行同體問責與異體問責相結合，即黨政機關、人大機關、司法機關等問責主體依照各自職責實施問責，并建立健全問責聯(lián)動銜接機制（如建議和移送制度），形成問責追究的合力，消除問責的空白地帶，使得重大行政決策程序不當?shù)恼呜熑巍?/p>

行政責任和刑事責任真正落到實處。第三，要建立完善重大行政決策檔案制度。有學者提出，通過建立重大行政決策事項檔案和行政領導個人重大行政決策檔案的“雙軌型”檔案制度，為重大行政決策責任追究構建雙層追責路徑，做到雙向制約、雙軌追責。筆者贊同該論點，因為建立重大行政決策“雙軌型”檔案制度，可以做到對重大行政決策運行的全過程、動態(tài)性的記錄管理，為落實重大行政決策不當終身責任追究制度和責任倒查機制提供原始、客觀證據(jù)。只有重大行政決策程序不當問責制度得到不折不扣的落實和執(zhí)行，并重抓領導干部這個“關鍵少數(shù)”，才能使問責制度發(fā)揮應有的作用。

（三）問責要公開透明。公開是現(xiàn)代民主政治制度的基本要求，是保障社會公眾知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權的重要途徑，重大行政決策程序不當問責也必須堅持公開透明，提高問責的公信力，做到取信于民。首先，依據(jù)公開是基礎前提。重大行政決策程序運行、重大行政決策程序不當責任追究等方面的法律規(guī)范應當向全社會公開，一方面，這是法律規(guī)范生效的必要條件，是重大行政決策程序不當責任追究合法性的基礎，另一方面，可以使社會公眾充分知曉重大行政決策程序運行的具體要求以及違反程序規(guī)定應當承擔的相關責任，形成全社會共同督促決策機關嚴格履行重大行政決策程序的良好氛圍。其次，公眾參與是重要環(huán)節(jié)。重大行政決策程序不當責任追究的啟動、調查，需要社會公眾的廣泛參與，通過公眾和媒體投訴、舉報、曝光等途徑，彌補系統(tǒng)內監(jiān)督的盲點和漏洞，幫助問責機關查明事實，充分發(fā)揮公民、社會媒體、社會團體等社會力量的監(jiān)督作用，同時有助于提升問責的公信度，取得社會公眾的認同和支持。第三，結果公開是核心要求。重大行政決策程序不當責任追究結果的公開，一方面，可以提升問責機關的權威性和誠信度，樹立有責必問、有錯必糾的良好形象，另一方面，也是接受社會監(jiān)督的重要途徑和手段，可以督促問責機關依法查處問責案件，提高問責工作的水平。問責結果公開可以通過典型案例教育、新聞發(fā)布會、社會媒體曝光等方式，進一步擴大重大行政決策程序不當責任追究警示、宣傳和教育的社會影響力。問責的公開透明運行，可以促進重大行政決策程序不當責任追究得到有效開展，并取得積極的社會效果。

（通訊作者：許亮）

【注釋】

①如2004年出臺的《全面推進依法行政實施綱要》，2008年出臺的《關于加強市縣政府依法行政的決定》，2010年頒布施行的《關于加強法治政府建設的意見》，2015年出臺的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》。

②筆者通過北大法寶數(shù)據(jù)庫查閱了截至當前的相關數(shù)據(jù)：以“重大行政決策合法性審查”為標題的地方政府規(guī)章1篇，地方規(guī)范性文件30篇；以“重大行政決策程序”為主題的地方政府規(guī)章為13篇，地方規(guī)范性文件119篇；以“行政程序”為標題的地方政府規(guī)章67篇，地方規(guī)范性文件59篇。

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