公共信用信息向征信機(jī)構(gòu)開(kāi)放問(wèn)題探討

盧盛羽

社會(huì)信用體系建設(shè)的重點(diǎn)是加強(qiáng)信用信息的記錄、整合和應(yīng)用，其中信用信息分為公共信用信息、金融信貸信息、商業(yè)征信信息等。根據(jù)“政府推動(dòng)、社會(huì)共建”的社會(huì)信用體系建設(shè)原則，政府部門(mén)在信用信息的記錄、整合、應(yīng)用特別是向征信機(jī)構(gòu)開(kāi)放信息過(guò)程中作用巨大?！渡鐣?huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》明確提出要建立政務(wù)信用信息有序開(kāi)放制度。如何將公共信用信息開(kāi)放共享給征信機(jī)構(gòu)使用，對(duì)信用體系建設(shè)尤其是培育發(fā)展征信市場(chǎng)產(chǎn)生了重要影響。

一、公共信用信息開(kāi)放的定義范圍

公共信息資源開(kāi)放的概念源于歐美國(guó)家，美國(guó)通過(guò)制定《1966年信息自由法》等一系列法律法規(guī)和搭建開(kāi)放網(wǎng)站（data.gov），為信息開(kāi)放提供法制基礎(chǔ)和平臺(tái)載體，有效推動(dòng)了公共信息資源開(kāi)放戰(zhàn)略的實(shí)施，促進(jìn)了信息資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)政府高度重視公共信息資源開(kāi)放工作，2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見(jiàn)》要求“制定公共信息資源開(kāi)放共享管理辦法、加快啟動(dòng)政務(wù)信息共享國(guó)家示范省市建設(shè)”。目前，北京、上海等地的公共信息資源數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站相繼投入試運(yùn)行，取得一定成效。

公共信用信息屬于公共信息資源的一種，指行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、依據(jù)法律法規(guī)行使公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)，以及提供公共交通、供水、供電、煤氣、電信等公共服務(wù)的企事業(yè)單位，在履行職責(zé)和提供服務(wù)中產(chǎn)生的可用于識(shí)別公民、法人和其他組織等信用主體信用狀況的數(shù)據(jù)和資料。其主要包括三類：一是行政司法機(jī)關(guān)記錄產(chǎn)生的行政許可和行政處罰信息、表彰獎(jiǎng)勵(lì)信息或失信被執(zhí)行人信息等；二是依據(jù)法律法規(guī)行使公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)如工會(huì)、社科聯(lián)、工商聯(lián)、共青團(tuán)等記錄的違規(guī)行為信息、表彰獎(jiǎng)勵(lì)信息等；三是水電煤氣等公用事業(yè)單位如電信、煤氣、水務(wù)公司記錄的欠費(fèi)信息經(jīng)權(quán)威仲裁機(jī)構(gòu)認(rèn)定后屬公共信用信息。公共信用信息與政務(wù)信息、商業(yè)征信信息等均存在差異。公共信用信息由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公用事業(yè)單位和群團(tuán)組織等公共部門(mén)產(chǎn)生，而只要是政府部門(mén)產(chǎn)生的信息都可稱為政務(wù)信息。商業(yè)征信信息由市場(chǎng)交易主體產(chǎn)生記錄，屬于契約雙方的交易行為信息，具有私人性質(zhì)；公共信用信息由公共部門(mén)產(chǎn)生，具有一定的公共性。

各地的公共信用信息管理制度均對(duì)公共信用信息公開(kāi)、共享和開(kāi)放做出規(guī)定。一般認(rèn)為，信息公開(kāi)指社會(huì)公眾無(wú)需授權(quán)就可通過(guò)信用網(wǎng)站、新聞媒體等媒介獲取信息，即信息無(wú)條件向任何社會(huì)成員提供。信息共享指提供信息的公共部門(mén)通過(guò)公共信用平臺(tái)共享獲取其他單位記錄產(chǎn)生的信息，即信息在公共部門(mén)之間共享共用。公共信用信息開(kāi)放指將信息以個(gè)別查詢或批量共享等方式提供給具備一定資質(zhì)資格的社會(huì)機(jī)構(gòu)的行為，以達(dá)到發(fā)展壯大征信市場(chǎng)等相關(guān)行業(yè)的目的。隨著信用體系建設(shè)的深入以及征信市場(chǎng)的興起，各地逐漸重視公共信用信息向征信機(jī)構(gòu)開(kāi)放使用問(wèn)題。

二、公共信用信息開(kāi)放存在的問(wèn)題

（一）缺乏開(kāi)放共享觀念理念

理論上，公共信用信息屬于公共財(cái)產(chǎn)，其所有權(quán)和使用權(quán)不只屬于記錄產(chǎn)生部門(mén)，而應(yīng)由社會(huì)相關(guān)各方共享共用?，F(xiàn)實(shí)中，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于轉(zhuǎn)軌階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩和官僚意識(shí)嚴(yán)重，服務(wù)型政府尚未建立以及財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)尚不發(fā)達(dá)，社會(huì)整體缺乏信息開(kāi)放的理念意識(shí)。公共部門(mén)普遍認(rèn)為，信息所有權(quán)和使用權(quán)屬公共部門(mén)所有，信息開(kāi)放不是必然要求，可依其自身意愿決定，此外基于保護(hù)個(gè)人隱私和商業(yè)秘密以及規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的考量，大部分公共部門(mén)對(duì)信息開(kāi)放的態(tài)度非常謹(jǐn)慎。

（二）缺乏法律法規(guī)支撐

雖然國(guó)家規(guī)劃綱要提出了公共信用信息開(kāi)放的設(shè)想，但規(guī)范管理信息開(kāi)放行為的法律法規(guī)尚未配套完善，信息開(kāi)放缺乏法治基礎(chǔ)，工作難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。主要表現(xiàn)在：一是個(gè)人隱私、商業(yè)秘密保護(hù)措施不健全。信息開(kāi)放與個(gè)人隱私、商業(yè)秘密保護(hù)是對(duì)立矛盾的兩個(gè)方面，信息開(kāi)放需要在保障個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的前提下進(jìn)行。歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)是培育發(fā)展征信市場(chǎng)的重要保障和基本要求，為此還需要進(jìn)一步完善我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)；二是各地只對(duì)信息公開(kāi)和信息共享進(jìn)行規(guī)范，缺乏專門(mén)規(guī)范信息開(kāi)放行為的法規(guī)制度；三是已有的規(guī)章制度層級(jí)低，約束力不強(qiáng)。省級(jí)層面出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件約束力不強(qiáng)，并且地方各試各法，未有全國(guó)統(tǒng)一的信息開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

（三）缺乏衡量公共信用信息價(jià)值的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

公共信用信息具有價(jià)值是社會(huì)共識(shí)，但如何衡量存在爭(zhēng)議，主要有三種處理方式：一是公共信用信息作為公共財(cái)產(chǎn)，應(yīng)無(wú)償向社會(huì)機(jī)構(gòu)開(kāi)放共享；二是征信機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式獲取信息，并以市場(chǎng)化交易形式衡量信息價(jià)格；三是征信機(jī)構(gòu)按照數(shù)據(jù)記錄和維護(hù)的成本對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以此獲得數(shù)據(jù)使用權(quán)。由于以上方式均存在一定爭(zhēng)議，目前社會(huì)各界對(duì)信息價(jià)值的衡量缺乏統(tǒng)一認(rèn)同，阻礙了公共信用信息的開(kāi)放。此外，信息歸集整合機(jī)構(gòu)與信息產(chǎn)生記錄部門(mén)之間如何分配征信機(jī)構(gòu)給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。

（四）數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，數(shù)據(jù)歸集不及時(shí)

公共信用數(shù)據(jù)質(zhì)量差、信息孤島嚴(yán)重、數(shù)據(jù)難以及時(shí)歸集共享等影響了信息資源的開(kāi)放共享。主要表現(xiàn)在：一是基本信息雖然較多，但可以展現(xiàn)信用主體信用狀況的行政許可和行政處罰等信用信息卻較少；二是信息記錄標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、信息化程度不高等原因?qū)е滦畔⑵毡榇嬖跀?shù)據(jù)重復(fù)、數(shù)據(jù)項(xiàng)缺失和數(shù)據(jù)邏輯錯(cuò)誤等情況，一些部門(mén)甚至未電子化記錄信息；三是缺乏懲戒約束或者利益激勵(lì)措施導(dǎo)致數(shù)據(jù)歸集不及時(shí)，難以形成持續(xù)性的數(shù)據(jù)提供報(bào)送機(jī)制。由于征信機(jī)構(gòu)對(duì)信息質(zhì)量要求較高，以上情況影響了征信機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)獲取公共信用信息資源的動(dòng)力。

三、征信機(jī)構(gòu)對(duì)公共信用信息的需求分析

（一）傳統(tǒng)征信機(jī)構(gòu)對(duì)公共信用信息的需求分析

傳統(tǒng)征信模式存在征信數(shù)據(jù)獲取困難、數(shù)據(jù)分散難以集中、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)、數(shù)據(jù)獲取門(mén)檻高等難題，因此迫切需要?dú)w集整合公共信用信息。一是有利于獲取工商、編辦、民政等法人注冊(cè)登記部門(mén)以及公安等個(gè)人登記部門(mén)掌握的個(gè)人、法人權(quán)威注冊(cè)登記信息。二是有利于信用主體信用狀況的全面展現(xiàn)。吳氏三維信用論認(rèn)為，信用包括誠(chéng)信度、合規(guī)度和履約度等維度，傳統(tǒng)征信機(jī)構(gòu)記錄的交易行為信息只能展現(xiàn)履約度情況；而公共信用信息可展現(xiàn)征信對(duì)象依法依規(guī)履行社會(huì)責(zé)任情況即合規(guī)度，因此將公共信用信息納入商業(yè)征信報(bào)告，將能更全面、客觀地反映征信對(duì)象的信用水平。

（二）互聯(lián)網(wǎng)征信機(jī)構(gòu)對(duì)公共信用信息的需求分析

互聯(lián)網(wǎng)征信指互聯(lián)網(wǎng)公司利用社會(huì)成員在互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)中沉淀的海量數(shù)據(jù)，從交易行為、活動(dòng)軌跡、履約情況等維度對(duì)征信對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)并形成信用報(bào)告的征信模式，其具備以下特征：數(shù)據(jù)來(lái)源廣泛、類型豐富；數(shù)據(jù)量大且雜亂、數(shù)據(jù)整合困難；需經(jīng)較長(zhǎng)時(shí)間和實(shí)踐才能檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的真實(shí)性；個(gè)人隱私保護(hù)困難，容易侵犯社會(huì)成員的合法權(quán)利，面臨法律風(fēng)險(xiǎn)?；ヂ?lián)網(wǎng)征信機(jī)構(gòu)獲取公共信用信息后可解決兩方面問(wèn)題：一是可準(zhǔn)確識(shí)別信用主體身份信息。從征信技術(shù)上，互聯(lián)網(wǎng)征信采取的先讓用戶自主上傳數(shù)據(jù)資料，再通過(guò)其他線上或線下手段驗(yàn)證的數(shù)據(jù)收集模式，導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)威性嚴(yán)重不足，獲取公共信用信息后可解決此問(wèn)題。二是可進(jìn)一步評(píng)估整合互聯(lián)網(wǎng)海量數(shù)據(jù)。歸集整合公共信用信息后，可迅速驗(yàn)證交易行為、活動(dòng)軌跡等數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，提升信用報(bào)告質(zhì)量。

四、政策建議

一是制定公共信用信息開(kāi)放共享辦法。各地制定的公共信用信息管理制度尚不能滿足信息開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)需要。為此，建議盡快制定國(guó)家層面的公共信用信息管理法規(guī)，對(duì)公共信用信息資源開(kāi)放相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范明確，確保既能保護(hù)信用主體合法權(quán)益，又可為征信市場(chǎng)的快速發(fā)展提供公共信用數(shù)據(jù)支撐。

二是盡快建立完善公共信用信息價(jià)值定價(jià)機(jī)制。按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的部署，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，協(xié)調(diào)處理好公共信用信息歸集整合機(jī)構(gòu)、信息產(chǎn)生記錄機(jī)構(gòu)和征信機(jī)構(gòu)等各方的關(guān)系，依法依規(guī)建立起各方都能接受的公共信用信息資源定價(jià)機(jī)制，為信息開(kāi)放掃清體制機(jī)制障礙。

三是抓緊建立保障公共信用數(shù)據(jù)質(zhì)量的工作機(jī)制。數(shù)據(jù)是征信機(jī)構(gòu)的核心資源。開(kāi)放公共信用信息的前提條件是信息記錄產(chǎn)生部門(mén)提供質(zhì)量良好、更新及時(shí)的公共信用數(shù)據(jù)，特別是公共信用信息價(jià)值定價(jià)機(jī)制建立后，數(shù)據(jù)質(zhì)量的好壞將直接影響公共信用數(shù)據(jù)的定價(jià)水平。因此，有關(guān)部門(mén)要盡快建立起提升公共信用數(shù)據(jù)質(zhì)量的工作機(jī)制，確保公共信用數(shù)據(jù)質(zhì)量符合征信機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)的需要。

四是加強(qiáng)對(duì)征信機(jī)構(gòu)獲取公共信用信息相關(guān)行為的監(jiān)管。在注重信息開(kāi)放的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)征信機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，建議完善已有征信機(jī)構(gòu)許可備案制度，加強(qiáng)征信機(jī)構(gòu)獲取使用公共信用信息資源相關(guān)行為的監(jiān)管，加大對(duì)泄露數(shù)據(jù)、侵犯信用主體合法權(quán)益行為的懲戒力度，推動(dòng)信息有序、規(guī)范、安全地向征信機(jī)構(gòu)開(kāi)放。

五是進(jìn)一步明確公共信用信息向征信機(jī)構(gòu)開(kāi)放的方式。主要有兩種方式：一是數(shù)據(jù)批量提供并在征信機(jī)構(gòu)落地。由于公共信用信息內(nèi)容涉及到信用主體信用狀況，如果監(jiān)管不到位，將導(dǎo)致信息泄露及侵犯信用主體合法權(quán)益，甚至影響國(guó)家安全，應(yīng)該謹(jǐn)慎使用。二是開(kāi)放數(shù)據(jù)端口，提供批量查詢服務(wù)。由于數(shù)據(jù)不落地，可避免數(shù)據(jù)被濫用和泄露，較為安全可控，因此推薦采用此方式。

基金項(xiàng)目：本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“社會(huì)信用體系在政府與市場(chǎng)關(guān)系中的作用機(jī)理研究”成果，編號(hào)GD15XYJ11；廣東省教育廳創(chuàng)新強(qiáng)校工程2015年特色創(chuàng)新類項(xiàng)目（人文社科類）“十三五”時(shí)期廣東省社會(huì)信用體系的有關(guān)制度設(shè)計(jì)研究成果，編號(hào)2015WTSCX072。

（作者單位：廣東省宏觀經(jīng)濟(jì)信息分析中心）

責(zé)任編輯：代建明