我國街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整問題研究

一、引言

行政區(qū)劃作為國家權(quán)力配置和社會管理的重要工具，是實現(xiàn)政權(quán)建設(shè)和國家治理的重要手段。行政區(qū)劃通過行政建制的設(shè)置，影響生產(chǎn)要素的空間流動與配置、生產(chǎn)力的布局和經(jīng)濟活動的空間組織，從而對城市經(jīng)濟和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生多方面的影響[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道（簡稱街鄉(xiāng)鎮(zhèn)）是我國行政區(qū)劃的基礎(chǔ)單元。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃是否合理，對城市管理效率和城市化進程產(chǎn)生重要影響。本文以北京順義區(qū)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置為例，探討我國城市化過程中，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置存在的普遍問題及調(diào)整思路。

二、我國街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃存在的普遍問題

隨著我國城市化的不斷推進，在大城市內(nèi)部和郊區(qū)，城鄉(xiāng)界限日漸打破。從空間上看，城鄉(xiāng)之間相互交錯。在城市化較快的地區(qū)紛紛建起了街道辦事處，實施城市管理體制；從人口上看，部分土地逐漸被征為國有，部分農(nóng)民因拆遷而上樓，一部分人實現(xiàn)了從村民到居民的轉(zhuǎn)變，也有一部分人保留著村民的身份；從管理模式上看，我國長期以來實行的是城鄉(xiāng)二元的管理體制，主要表現(xiàn)為“村不管居（民），街不管村（民）”。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃問題與城市化進程緊密相關(guān)，是大城市人口、空間、土地等不同要素的交織點。當前街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃存在的主要問題包括：區(qū)劃設(shè)置不合理、管理負擔不均、跨區(qū)建設(shè)和屬地管理矛盾、村居并存，城鄉(xiāng)交叉管理等。這些問題在北京順義區(qū)這樣的大都市郊區(qū)表現(xiàn)較為典型。

（一）北京市順義區(qū)行政區(qū)劃設(shè)置現(xiàn)狀

順義區(qū)位于北京市東北方向，距市區(qū)30公里，北鄰懷柔區(qū)、密云縣，東界平谷區(qū)，南與通州區(qū)、河北省三河市接壤，西南、西與昌平區(qū)、朝陽區(qū)隔溫榆河為界，境域東西長45公里，南北寬30公里，總面積1019.89平方公里。順義區(qū)目前形成了6個街道、7個地區(qū)辦事處（鎮(zhèn)加掛地區(qū)辦事處牌子）和12個鎮(zhèn)的行政區(qū)劃格局。2015年底，常住人口為102.0萬人。

（二）順義區(qū)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃存在的問題

1.行政區(qū)管理幅度不均。從面積、人口規(guī)模兩項指標來看，順義區(qū)存在管理幅度不均的問題。從面積看，勝利、光明兩個街道管轄面積分別為2.93km2和4.11km2，面積較小，人口密度較大；而地區(qū)辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面積較大，如雙豐街道29.46km2，楊鎮(zhèn)地區(qū)96km2，人口密度較低，存在管理幅度不均的問題。

2.跨區(qū)建設(shè)與屬地管理的矛盾突出。由于歷史原因，一些城市基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)設(shè)施屬于跨區(qū)建設(shè)，開發(fā)建設(shè)主體在異地建設(shè)經(jīng)營，管理權(quán)限不屬于屬地行政單元，造成屬地管理主體無法管理的情況。例如：在石園街道，轄區(qū)內(nèi)有部分道路和單位不在街道管理范圍內(nèi)。如：仁和商業(yè)大廈、石園南大街18號院3號樓（仁和商業(yè)大廈南側(cè)樓）兩棟樓屬于仁和鎮(zhèn)政府建設(shè)，所有商戶均由仁和鎮(zhèn)招商；通順路6號（位于燕京橋東南側(cè)，石園街道辦事處北側(cè)）金紫銀酒店及周邊門店（涉及生產(chǎn)經(jīng)營單位43家）由仁和鎮(zhèn)政府開發(fā)建設(shè)，周邊門店由仁和鎮(zhèn)政府開發(fā)建設(shè)。

3.功能區(qū)和行政區(qū)的管理沖突。為了促進經(jīng)濟發(fā)展，北京市設(shè)立了開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、管委會等不同的經(jīng)濟功能區(qū)。這些功能區(qū)在性質(zhì)上屬于派出機構(gòu)，享有不同的行政級別，在空間上嵌入到行政區(qū)之中，或者和行政區(qū)管理轄區(qū)相互交錯，在一定程度上造成了管理的沖突。例如，在空港街道轄區(qū)內(nèi)，多家處級單位并存。其中天竺房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)管委會（以下簡稱天竺房地產(chǎn)）和原天竺空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會（以下簡稱原空港開發(fā)區(qū)）全部在街道轄區(qū)內(nèi)，與天竺鎮(zhèn)和后沙峪鎮(zhèn)相互交叉并存，在管理土地、人口、經(jīng)濟發(fā)展、社會事務(wù)等方面存在重疊和交叉，導(dǎo)致職責不清、管理混亂、行政成本加大。

4.“村居并存”現(xiàn)象較多，城鄉(xiāng)交叉管理問題突出。由于城市規(guī)模擴張，建設(shè)規(guī)模大，城市化進程加快，大量村莊拆遷，回遷農(nóng)民上樓，回遷小區(qū)數(shù)量增加很快。這些回遷小區(qū)既有商品房又有回遷房，且行政區(qū)劃在街道范圍比例大?；剡w村民包括物業(yè)由村委會負責管理，有的因未建居委會，商品房居民由物業(yè)代管，有的甚至出現(xiàn)無人管理服務(wù)的狀態(tài)，導(dǎo)致很多矛盾顯現(xiàn)，問題突出。在仁和鎮(zhèn)，因為“村居并存”，交叉管理，導(dǎo)致一些社會服務(wù)無主管、無主責，居民辦事難的情況時有發(fā)生。仁和街道轄區(qū)回遷小區(qū)的村民和商品房居民不交物業(yè)費的矛盾問題比較突出，有的回遷小區(qū)物業(yè)由村委會代管，物業(yè)收取率低。每年小區(qū)管理費用除開發(fā)單位擔負部分費用外，村級要支付大量資金，來維持小區(qū)物業(yè)管理問題，給村財政支出帶來很大的經(jīng)濟負擔。

5.行政區(qū)劃界線劃定問題。隨著城市化的推進，原有的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)劃界限被打破，造成界限模糊，無法辨認。在安全生產(chǎn)和城市管理上，劃定的行政區(qū)域范圍不清，出現(xiàn)工作職責無法界定現(xiàn)象。如：在首都機場地區(qū)，機場街道辦事處因隸屬于區(qū)朝陽區(qū)管轄，由于行政區(qū)域界線不清晰，造成范圍不清、職責無法界定問題。2008年順義街道設(shè)置調(diào)整后，劃定的行政區(qū)劃界線部分地段不易辨識。由于規(guī)劃滯后、規(guī)劃局部變更等原因，使界線的部分地段本應(yīng)是條路但至今未貫通，造成街道的界線不易辨認。如石園街道的“仁石線”的臨河村部分、空港街道的“空天線”天柱東路延長線部分。

三、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的必要性

（一）優(yōu)化行政區(qū)劃布局的需要

如前所述，我國大城市地區(qū)普遍存在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積過大、管理幅度不均衡、行政區(qū)劃界限不清、屬地管理不明確，空間布局凌亂等問題。以北京順義區(qū)為例，從行政區(qū)劃格局來看，順義區(qū)仁和地區(qū)呈現(xiàn)“凹”字型，將旺泉街道、石園街道、勝利街道、光明街道包圍，形成了西部和南部的狹長地帶以及河?xùn)|地區(qū)的邊角地帶。仁和地區(qū)的駐地還坐落在勝利街道范圍內(nèi)。首都機場又在天竺地區(qū)的包圍下，形成朝陽區(qū)的“飛地”和“斑塊”。從管理幅度來看，也存在幅度大小不一，街道辦事處面積過小的問題。旺泉街道總面積，大于勝利街道和光明街道的總合。

行政區(qū)劃作為行政管理的基礎(chǔ)性制度，它是城市空間劃分和城市管理的重要依據(jù)，屬于上層建筑范疇。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化的推進，作為上層建筑的行政區(qū)劃設(shè)施必須與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)，并成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的有力工具。調(diào)整街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置，有利于優(yōu)化行政區(qū)劃布局，合理劃分城市管理單元，促進城市經(jīng)濟社會發(fā)展。

（二）適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和打破城鄉(xiāng)二元管理體制的需要

隨著城市化水平的不斷提高，城市管理要逐步打破城鄉(xiāng)二元管理體制，在區(qū)劃界限清晰的情況下，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向街道轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源實現(xiàn)均等化配置。推進行政區(qū)劃調(diào)整是適應(yīng)城市化建設(shè)，實現(xiàn)上述目標的前提條件。

（三）推進城市精細化管理的需要

推進城市精細化管理是提高城市管理效能的重要舉措，是改善城市生產(chǎn)、生活環(huán)境，提升城市品位的有效途徑。城市精細化管理就是按照“精確、細致、嚴格、明晰”的原則，以數(shù)字化、標準化、科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化的思路，細化城市管理空間，量化城市管理對象、規(guī)范城市管理行為，創(chuàng)新城市管理流程，實現(xiàn)城市管理活動的全方位覆蓋、全時段監(jiān)管、高效能管理[2]。明確行政區(qū)劃界限，精確劃分管理單元，是推進豐臺區(qū)網(wǎng)格化管理和規(guī)范化管理的前提和基礎(chǔ)。

四、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的基本思路和原則

行政區(qū)劃的調(diào)整，涉及到行政單元的空間劃分、轄區(qū)變動，由此帶來一定的經(jīng)濟利益、社會利益的調(diào)整，是牽一發(fā)而動全身的工作。因此，行政區(qū)劃調(diào)整必須堅持一定的原則，遵循一定的思路。

（一）順義行政區(qū)化調(diào)整的基本原則

1.動態(tài)性和穩(wěn)定性相統(tǒng)一。行政區(qū)劃具有一定的穩(wěn)定性。行政區(qū)一旦劃定，在一定時期內(nèi)應(yīng)保持相對的穩(wěn)定，不應(yīng)發(fā)生頻繁的變動。但是，行政區(qū)劃作為一種上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)密切關(guān)聯(lián)。經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，促使行政區(qū)劃做出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)新的發(fā)展需要。因此，行政區(qū)劃的調(diào)整應(yīng)該兼顧歷史和現(xiàn)實，保持動態(tài)性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一。

2.管理幅度適中。管理幅度也稱為管理寬度或管理跨度。與管理幅度相關(guān)的另外一個概念是層次，亦稱組織參差，是指從最高一級管理組織層次到最低一級管理組織層次中間的級數(shù)，管理幅度過大和過小都會對行政管理效率產(chǎn)生影響。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，管理幅度也應(yīng)與之適應(yīng)。

管理幅度適中是指每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的管理面積與人口規(guī)模適當。行政區(qū)劃應(yīng)該堅持管理幅度適中原則，以優(yōu)化配置轄區(qū)內(nèi)部資源，使行政管理效率達到最佳。

有效率的行政管理必須與區(qū)域人口、面積相適應(yīng)，管理幅度過載或?qū)捤啥家馕吨姓Y源配置失衡。具體來說，面積幅度大意味著在行政管理過程中政府職能部門往往鞭長莫及，從而出現(xiàn)管理空缺、監(jiān)督力度不夠、政策反饋速度慢等問題。人口管理幅度過大最直接的影響是集聚的負外部性，污染、治安、噪音以及各種社會經(jīng)濟問題，致使管理部門應(yīng)接不暇，疲于應(yīng)付，效率低下。管理幅度過小，造成行政資源和財政資源的浪費。適度調(diào)整行政區(qū)區(qū)劃，進行必要的整合，適當調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處數(shù)量，是均衡行政區(qū)管理負擔，提高行政管理效率的必然要求。

3.盡量保持基層行政區(qū)劃完整性。屬地管理，以界行政，依法行政是行政區(qū)劃管理的基本原則。保持基層行政區(qū)劃完整性，是指在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級行政區(qū)劃調(diào)整時盡量保持轉(zhuǎn)變前的村與轉(zhuǎn)變后的社區(qū)相對應(yīng)，盡量不將一個行政村劃入二個或多個街道。行政區(qū)的完整性是完善基層組織進行社會化管理的前提，也是堅持屬地管理，以界行政，依法行政的重要條件。同時，保持行政區(qū)的完整性可減少一些不必要的利益矛盾與沖突。社區(qū)是城市或城鎮(zhèn)最基本的地域管理單元，是由一定數(shù)量的居民組成的、具有內(nèi)在互動關(guān)系與文化聯(lián)系的地域性質(zhì)的社會生活共同體。社區(qū)化管理是城市化進程中的一種必然趨勢，社區(qū)化的管理會使城市化管理更加科學(xué)有效。因此，在推進城市化的過程中，應(yīng)該在保障城市化推進的質(zhì)量和速度的前提下，盡可能堅持社區(qū)完整性原則。在城市化進程中，隨著農(nóng)民變?yōu)榫用竦耐瑫r，農(nóng)村這種基層組織也會隨之轉(zhuǎn)為社區(qū)這種管理機構(gòu)，而社區(qū)的完整性指的是在城市化的進程中，應(yīng)該以完整的行政村為轉(zhuǎn)變對象即盡量的將一個村的居民轉(zhuǎn)為同一個社區(qū)。

4.區(qū)域界線易于辨識與管理。區(qū)域界線易于辨識與管理是指行政區(qū)域界線一定要依據(jù)可清晰辨認的標志物。行政區(qū)劃一般要以道路、鐵路、河道等永久性顯著地物作為參照物。堅持區(qū)劃界線易于辨識與管理原則調(diào)整行政區(qū)劃，有利于加強行政區(qū)域界線管理，明確劃分并具體落實邊界地區(qū)的管理職責，避免基層管理的扯皮、互推責任而導(dǎo)致的行政效率低下。

5.具有前瞻性和可操作性。前瞻性是指，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整要和城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市的中長期發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來?？刹僮餍灾福姓^(qū)劃調(diào)整的方案，不能超越現(xiàn)有的行政資源配置、財力保障、社會管理現(xiàn)實條件，能夠依法有序的推進，并保持社會的和諧穩(wěn)定。

（二）街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)化調(diào)整的基本思路

圍繞城市發(fā)展的總體戰(zhàn)略，以區(qū)劃設(shè)置調(diào)整為前提，以空間優(yōu)化為抓手，以體制創(chuàng)新為支撐，以管理幅度為尺度，以加強城市管理和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標，優(yōu)化行政區(qū)劃空間格局，按照近期、中期、遠期三個時限，分步實施行政區(qū)劃調(diào)整，合理劃分街鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小，明確屬地管理范圍，提高城市精細化管理水平。

參考文獻

[1]張佰瑞，行政區(qū)劃在京津冀協(xié)同發(fā)展中的作用探析[J].河北學(xué)刊，2015年第11期.

[2]威海市建設(shè)委員會，加強城市精細化管理的幾點思考，http：//www.360doc.com/content/13/0614/07/349035_292724010.shtml.

作者簡介：張佰瑞（1975-），男，北京市社會科學(xué)院城市問題研究所，副研究員。