保障房物業(yè)管理的機制創(chuàng)新

[摘要]當(dāng)下保障房物業(yè)管理中存在諸多問題，表現(xiàn)為物業(yè)費籌集困難，服務(wù)質(zhì)量低下，業(yè)主與物業(yè)企業(yè)溝通不暢等。從制度的視角看，問題主要源于經(jīng)費籌集機制、權(quán)責(zé)配置機制、服務(wù)考核評價機制以及溝通救濟機制缺失，需要通過專門的保障房物業(yè)管理立法予以解決，建構(gòu)多元的物業(yè)服務(wù)經(jīng)費籌集機制。明確的權(quán)責(zé)配置機制以及科學(xué)的物業(yè)服務(wù)考評機制和規(guī)范化的溝通救濟機制。

[關(guān)鍵詞]保障房 物業(yè)管理 機制

[作者簡介]何靜（1979-），安徽巢湖人，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，研究方向：工程法律制度。

一、保障房社區(qū)物業(yè)管理存在的問題

（一）物業(yè)費籌集困難，物業(yè)服務(wù)企業(yè)運轉(zhuǎn)舉步維艱

保障房小區(qū)居民具有特殊性，基本屬于中低收人家庭，因此物業(yè)費的標(biāo)準(zhǔn)也相對較低。南京市早期投入使用的多層公寓的收費標(biāo)準(zhǔn)大約在0.20～0.40元，平方米左右，高層、小高層公寓收費標(biāo)準(zhǔn)大約在0.35～0.60元，平方米左右，新近的四大保障房片區(qū)經(jīng)過測算后將物業(yè)服務(wù)費收費標(biāo)準(zhǔn)暫定為0.95元/平方米/月，這一收費標(biāo)準(zhǔn)，大約是南京市場高層小區(qū)物業(yè)價格的一半。即使收費標(biāo)準(zhǔn)不高，收費率也令人堪憂。如此低的收費標(biāo)準(zhǔn)和收繳率不僅使物業(yè)企業(yè)無法盈利，即使正常運轉(zhuǎn)也難以保證。

（二）物業(yè)服務(wù)水平不高，居住環(huán)境較差

基于物業(yè)費收繳率低下的現(xiàn)實，物業(yè)企業(yè)如果想要繼續(xù)提供服務(wù)，可行的辦法只能是開源節(jié)流，盡可能地降低管理成本，結(jié)果物業(yè)公司的工作人員往往需要一人身兼多職，甚至有的物業(yè)公司經(jīng)理還要承擔(dān)起環(huán)衛(wèi)工、水電工的職責(zé)，保障房小區(qū)的物業(yè)服務(wù)水平自然難以保證，致使保障房小區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生狀況糟糕，影響居住質(zhì)量。

（三）業(yè)主與物業(yè)溝通不暢，矛盾得不到及時紓解

如果在業(yè)主和物業(yè)企業(yè)之間建立起暢通的溝通渠道，或許一些矛盾可以得到有效紓解，當(dāng)下通常由業(yè)委會承擔(dān)著溝通職能。然而在實踐中，要么小區(qū)沒有業(yè)委會，要么業(yè)主對業(yè)委會運作情況不了解，此種現(xiàn)狀導(dǎo)致業(yè)主雖有不滿，卻無處申述，結(jié)果矛盾會愈積愈深，輕則以拒交物業(yè)費的方式加以抗議，重則可能發(fā)生暴力沖突。

二、保障房社區(qū)物業(yè)管理體制上存在的問題

（一）物業(yè)服務(wù)資金的籌集機制

按照市場化運作規(guī)則，既然物業(yè)企業(yè)作為市場主體為業(yè)主提供服務(wù)，當(dāng)然有權(quán)按照合同約定收取服務(wù)費用。不過，基于保障房的特殊性質(zhì)，保障對象的支付能力有限，所以物業(yè)費標(biāo)準(zhǔn)較低，即使收繳率達(dá)到100%也未必能做到收支平衡，更何況收繳率也難以保證。正是缺乏規(guī)范化的物業(yè)服務(wù)資金籌集機制，導(dǎo)致物業(yè)公司運作資金捉襟見肘，而物業(yè)服務(wù)資金的不足又成為其他問題的內(nèi)在誘因。

（二）權(quán)責(zé)配置機制

按照《物業(yè)管理條例》的規(guī)定，普通商品房小區(qū)物業(yè)企業(yè)的權(quán)利義務(wù)規(guī)定的相對明確，再輔以物業(yè)服務(wù)合同的約定，其權(quán)責(zé)相對清晰。由于缺乏專門的保障房物業(yè)管理法律規(guī)范，物業(yè)企業(yè)的行為缺乏法律指引，其享有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任配置不明，僅依靠物業(yè)服務(wù)合同的約定確定，管理行為容易失范。實踐中，物業(yè)企業(yè)除了負(fù)有常規(guī)的物業(yè)管理職責(zé)外，住房保障主管部門有可能要求物業(yè)企業(yè)協(xié)助其工作，承擔(dān)額外的監(jiān)管責(zé)任，如果物業(yè)企業(yè)未能履行職責(zé)，可能被認(rèn)定為管理失位，并因此受到懲罰直至被解聘。反之，假如其盡職盡責(zé)地履行了這些職責(zé)，則存在越位的嫌疑。進(jìn)而影響到物業(yè)企業(yè)正常工作的開展，降低物業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

（三）物業(yè)服務(wù)考核評價機制

目前對于物業(yè)企業(yè)的考核評價缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，由誰考核、依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)考核、考核的周期以及手段、后果等問題在立法上均處于空白狀態(tài)。保障房小區(qū)物業(yè)管理除了常規(guī)服務(wù)外，還可能需要承擔(dān)額外的責(zé)任，因此不能照搬普通商品房物業(yè)管理的質(zhì)量分級標(biāo)準(zhǔn)。如此一來，對物業(yè)企業(yè)的考評完全由地方主管部門說了算，使得各地對于物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評價充滿隨意性，存在失范的風(fēng)險。

（四）溝通救濟機制

根據(jù)《物業(yè)管理條例》的規(guī)定，業(yè)委會作為業(yè)主自治組織，除了可以代表業(yè)主維權(quán)外，同時還承擔(dān)著溝通業(yè)主與物業(yè)雙方關(guān)系的責(zé)任，業(yè)委會實際肩負(fù)著溝通與救濟的雙重職能。不過，在保障房小區(qū)尤其是公租房小區(qū)，絕大多數(shù)都是政府投資興建，政府成為唯一的業(yè)主，業(yè)委會自然無從談起，同時業(yè)主自身對于業(yè)委會也知之甚少。有些公租房小區(qū)成立了類似業(yè)委會的“承租人委員會”，代行業(yè)委會的職權(quán)，在一定程度上確實發(fā)揮了溝通作用，但是此類組織由于在法律規(guī)范中并未有相應(yīng)規(guī)定，關(guān)于其法律地位、職權(quán)職責(zé)等均不甚明確，從而在實際運作中師出無名。需要強調(diào)的是，一般的研究只關(guān)注到業(yè)主權(quán)利救濟問題，我們認(rèn)為實際上“救濟”應(yīng)當(dāng)是雙向的，應(yīng)當(dāng)包括對物業(yè)企業(yè)權(quán)利的救濟。

三、保障房社區(qū)物業(yè)管理機制的建構(gòu)

應(yīng)當(dāng)制定專門的《保障房物業(yè)管理條例》，根據(jù)保障房小區(qū)的特點作出針對性的規(guī)定，沒有特殊規(guī)定的事項可以參照普通商品房《物業(yè)管理條例》執(zhí)行。具體來說，未來的立法中應(yīng)當(dāng)配置以下幾項管理機制：

（一）完善多元的物業(yè)服務(wù)經(jīng)費籌集機制

首先，物業(yè)費是最主要的經(jīng)費來源。對于自有型保障房，與普通商品房小區(qū)一樣，由業(yè)主繳納物業(yè)費。對于租賃型保障房，根據(jù)現(xiàn)有相關(guān)立法，可以將物業(yè)費納入租金之中，由保障房管理單位收取租金后，按規(guī)定提取物業(yè)費給物業(yè)企業(yè)?？紤]到業(yè)主的支付能力，標(biāo)準(zhǔn)由主管部門測定公布，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場情況動態(tài)調(diào)整。

其次，政府應(yīng)當(dāng)酌情給予財政支持。關(guān)于財政支持的方式，包括稅費的減免、財政資金補助等，直接補貼的對象為物業(yè)企業(yè)。政府對物業(yè)企業(yè)的資金補貼除前期給予物業(yè)公司進(jìn)場啟動資金外，還可以對后期的物業(yè)管理實行“以獎代補”的方式，通過對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的考核監(jiān)督，確定物業(yè)服務(wù)企業(yè)的獎勵標(biāo)準(zhǔn)，以督促物業(yè)企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量。

再次，授權(quán)物業(yè)企業(yè)開辟多元的籌資渠道。例如，開發(fā)利用保障房附屬的商業(yè)設(shè)施獲得租金收益，構(gòu)建綜合信息平臺為商家發(fā)送商品和服務(wù)的資訊收取廣告費，還可以利用保障房小區(qū)的富余勞動力采用“汗水入股”的方式節(jié)約服務(wù)成本，即居住人可以以出力的形式參與保障房的物業(yè)管理，物業(yè)企業(yè)可對富余的勞動力進(jìn)行培訓(xùn)，合格后安排提供保安、保潔等服務(wù)，以此沖抵物業(yè)費。endprint

當(dāng)然，不管是政府直接給予的資金補助，還是通過其他渠道籌集的資金，物業(yè)企業(yè)都有義務(wù)公開收支情況，接受主管部門和業(yè)主的監(jiān)督。

（二）明確權(quán)責(zé)配置機制

物業(yè)企業(yè)的權(quán)責(zé)分為兩部分：一是常規(guī)的安保、衛(wèi)生、綠化等服務(wù)內(nèi)容，可以參照《物業(yè)管理條例》的規(guī)定；二是屬于保障房小區(qū)個性化的事項，如業(yè)主收入變動情況、是否存在出租出售等違規(guī)使用情況需要物業(yè)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。這些權(quán)責(zé)同時也是對其服務(wù)進(jìn)行考核評價的主要參照標(biāo)準(zhǔn)。

與物業(yè)企業(yè)的權(quán)責(zé)相對應(yīng)，業(yè)主的權(quán)責(zé)也分為兩部分，即常規(guī)權(quán)責(zé)和特殊權(quán)責(zé)。前者和普通商品房小區(qū)業(yè)主類似，包括按時按量交納物業(yè)費，服從物業(yè)企業(yè)正當(dāng)?shù)墓芾硪?guī)定，履行物業(yè)服務(wù)合同等義務(wù)以及監(jiān)督物業(yè)企業(yè)工作，向業(yè)委會投訴甚至要求解聘物業(yè)企業(yè)等權(quán)利，后者則屬于保障房小區(qū)業(yè)主特有的義務(wù)，如接受物業(yè)企業(yè)的監(jiān)督，如實申報收入變動情況、住房使用情況等。

（三）建立科學(xué)的物業(yè)服務(wù)考評機制

首先，考評的主體。實踐中對于物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的考評主體做法不盡一致，一般包括業(yè)主（承租人）、政府主管部門，還有的包括業(yè)委會、社區(qū)居委會以及建設(shè)單位等。我們認(rèn)為，物業(yè)服務(wù)本質(zhì)上屬于民事行為，所以對其質(zhì)量的評價應(yīng)當(dāng)由服務(wù)的接受方即業(yè)主進(jìn)行，同時考慮到保障房的保障屬性，物業(yè)企業(yè)除了常規(guī)的服務(wù)之外，往往還承擔(dān)著對保障對象的監(jiān)管責(zé)任，這部分義務(wù)是否正常履行，當(dāng)然應(yīng)該由政府主管部門負(fù)責(zé)考核，所以將考評主體設(shè)定為業(yè)主和政府主管部門（通常為街道物業(yè)科）較為合適。

其次，考評的標(biāo)準(zhǔn)?？荚u的標(biāo)準(zhǔn)主要包括法律規(guī)定和合同約定兩方面的內(nèi)容。一方面，考核物業(yè)企業(yè)是否依法提供服務(wù)，法定義務(wù)如安保、綠化、照明、環(huán)境衛(wèi)生等履行情況是否達(dá)到法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，對照物業(yè)服務(wù)合同，考核物業(yè)企業(yè)是否履行了合同約定義務(wù)。需要強調(diào)的是，如果單個業(yè)主與物業(yè)訂立了提供個性化服務(wù)的合同，該合同不應(yīng)作為考評依據(jù)。

最后，考評的實施。一是關(guān)于考評的周期。周期過長或太短均不太合適，過長對于物業(yè)企業(yè)缺乏約束力，太短既看不出物業(yè)企業(yè)的工作成效，也會增加物業(yè)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，我們認(rèn)為一年考核兩次，6個月進(jìn)行中期考核，年底進(jìn)行年度考核較為適宜。二是考核的組織。中期考核由業(yè)委會組織，年終考核相對更為重要，宜由政府主管部門出面組織，既減輕了政府主管部門的工作壓力，也使考評富有層次。三是考評的方式。為了使利益雙方更易接受考評結(jié)果，由政府主管部門聘請第三方機構(gòu)獨立進(jìn)行較為妥當(dāng)?？荚u時可以采用面向不特定對象的問卷調(diào)查、訪談、實地考察等多種手段，但要做到定性和定量相結(jié)合。四是考評結(jié)果的運用。一方面，考評結(jié)果必須公開，調(diào)查機構(gòu)負(fù)責(zé)接受業(yè)主和物業(yè)企業(yè)雙方的質(zhì)詢并作出解釋，如果對于其解釋不滿，可以向主管部門提出異議，由主管部門裁決，必要時可以另行委托調(diào)查機構(gòu)重新考評。另一方面，對于考評結(jié)果的運用需要區(qū)分中期和年終考核做不同規(guī)定。

（四）規(guī)范溝通救濟機制

保障房小區(qū)物業(yè)管理立法中應(yīng)當(dāng)重新構(gòu)建溝通機制，嘗試搭建多層次的溝通機制，一層是在小區(qū)成立業(yè)委會（或承租人委員會），承擔(dān)著類似于普通商品房小區(qū)業(yè)委會的溝通職能，同時設(shè)立社區(qū)管委會作為第二層次的溝通渠道，當(dāng)業(yè)委會無法協(xié)調(diào)業(yè)主與物業(yè)企業(yè)的關(guān)系時，可以由業(yè)委會交由社區(qū)管委會出面溝通。除了承擔(dān)溝通職能外，社區(qū)管理委員會還承擔(dān)救濟職能。endprint