慈善立法的背景及意義

◎邢宇宙

慈善立法的背景及意義

◎邢宇宙

改革開放以來，我國慈善事業(yè)發(fā)展在取得巨大成就的同時，慈善體制仍存在一些問題。今年9月1日起施行的《慈善法》，是我國慈善事業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性和綜合性法律。其對于慈善活動、慈善組織及行為等方面作出了多項制度安排，不僅為保障公民參與慈善活動的權(quán)利、規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展提供了基本的法律依據(jù)，也為推動公益慈善領(lǐng)域政府和社會創(chuàng)新提供了廣闊空間。

慈善事業(yè)；慈善法；制度創(chuàng)新

我國自古就有樂善好施、守望相助的慈善傳統(tǒng)。過去30多年，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公益慈善事業(yè)也取得了巨大進步，政府主導(dǎo)的慈善事業(yè)和民間開創(chuàng)的慈善活動同步發(fā)展，對于推動財富再次分配和社會公平正義有著重要作用。然而，慈善事業(yè)發(fā)展的成就和問題并存，這構(gòu)成了慈善立法的原初動力，也是理解其意義的重要背景。

我國慈善事業(yè)發(fā)展的成就

根據(jù)《中國慈善發(fā)展指數(shù)報告》，20世紀(jì)80年代以來我國慈善事業(yè)的發(fā)展可以分為四個階段：探索期（1981-1990年）；復(fù)興期（1991-2000年）；飛躍期（2001-2010年），尤其是2008年汶川大地震之后，國人的慈善意識和熱情得到大規(guī)模激活，每年全社會捐贈保持在500億元以上；2011年之后受到“郭美美事件”等一系列“慈善丑聞”的影響，進入調(diào)整期?？傮w上慈善事業(yè)在進入新世紀(jì)以來獲得較快發(fā)展。

1.公眾參與公益慈善活動的意識提高

一方面捐贈資源穩(wěn)步增長。根據(jù)《民政部2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，捐贈總額2005年不到100億元，截至2015年底，全年各地共接收社會捐贈款654.5億元，其中民政部門直接接收社會各界捐款44.2億元，各類社會組織接收捐款610.3億元。另一方面參與公益服務(wù)的志愿者人數(shù)不斷增加。2015年有934.6萬人次在社會服務(wù)領(lǐng)域提供了2700.7萬小時的志愿服務(wù)，全社會對公益慈善事業(yè)的問責(zé)和參與意識越來越強。

2.慈善組織的數(shù)量和規(guī)模擴大，組織形式創(chuàng)新

根據(jù)民政部統(tǒng)計公報，截至2015年底全國共有社會組織66.2萬個，比2014年增長9.2%；吸納社會各類人員就業(yè)734.8萬人，比2014年增長7.7%；全年累計收入2929.0億元，支出2383.8億元，形成固定資產(chǎn)2311.1億元。其中大部分社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位都在開展慈善活動，尤其是2004年頒布實施《基金會管理條例》以來，打開了民間資本參與慈善事業(yè)的大門，企業(yè)、個人等出資成立的非公募基金會出現(xiàn)，并以年均超過20%的比例持續(xù)增加，截至2015年底全國累計注冊基金會4871家，非公募基金會總數(shù)已達3267家，占總數(shù)的68%，基金會獲得快速發(fā)展，不僅在教育、扶貧、救助、救災(zāi)和環(huán)保等領(lǐng)域運作和實施了諸多公益項目，也資助支持其他公益慈善組織的發(fā)展。

此外，在實踐中還有大量的草根慈善組織，以及涌現(xiàn)出來的一批有代表性的社會企業(yè)，它們靈活運用市場機制，探索利用市場手段來解決社會問題，在慈善活動的組織形式上進行創(chuàng)新。

3.慈善組織的能力不斷提升

一是慈善服務(wù)涉及的領(lǐng)域越來越多，在扶貧濟困、救災(zāi)救援和助醫(yī)助學(xué)等社會救助方面發(fā)揮重要作用，同時促進科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生和體育等公益事業(yè)的發(fā)展，以及在防止污染、保護和改善生態(tài)環(huán)境等方面起到一定作用。二是公益項目和活動的形式不斷創(chuàng)新，如公益創(chuàng)投、社會價值投資和社會影響力投資等，尤其是隨著信息技術(shù)的發(fā)展，以網(wǎng)絡(luò)眾籌為代表的互聯(lián)網(wǎng)公益蓬勃發(fā)展，使得參與主體擴大，資源動員能力和社會影響力明顯提升。

4.公益慈善體制逐步完善

一是隨著社會組織管理體制改革，打破了原來的雙重管理體制，嘗試進行直接登記制度改革。從2013年開始，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施〈國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》（國辦發(fā)〔2013〕22號）要求，明確規(guī)定了包括公益慈善在內(nèi)的四類社會組織直接登記。二是為貫徹落實1999年施行的《公益事業(yè)捐贈法》，國務(wù)院和一些地方制定了相應(yīng)的行政法規(guī)，鼓勵和規(guī)范捐贈等慈善活動。三是圍繞《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》和《公益事業(yè)捐贈法》等確立了稅收優(yōu)惠政策，以及近年來迅速推進的政府購買服務(wù)制度等促進措施。四是為了增強慈善活動的透明度，各級政府制定了一系列信息公開的辦法、意見和指引，對于社會組織及其行為進行規(guī)范?？傊?，公益慈善體制正在改革中逐步得到完善。

慈善體制中存在的問題

1.公民參與慈善的通道存在障礙

我國正在經(jīng)歷快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程，因社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)大量社會問題，對于公益慈善事業(yè)有極大的現(xiàn)實需求。同時隨著財富的增長，社會各個階層參與慈善的需求也逐步增多。但法規(guī)方面的滯后阻礙一些捐贈形式的順利實現(xiàn)，如關(guān)于公益捐贈稅前扣除的規(guī)定，針對的是貨幣捐贈，關(guān)于不動產(chǎn)捐贈的稅收減免，以及股權(quán)捐贈、房產(chǎn)捐贈等非貨幣捐贈形式，都沒有專門的法律規(guī)定，在實踐中往往遭遇高額稅費的障礙。

2.一些慈善活動的創(chuàng)新形式無法實現(xiàn)

如《信托法》中規(guī)定的公益信托，由于沒有相關(guān)的配套制度而無法真正落地?，F(xiàn)實中社會企業(yè)的出現(xiàn)、互聯(lián)網(wǎng)公益平臺的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)籌款等慈善捐助活動的形式創(chuàng)新等，都需要得到引導(dǎo)和規(guī)范。在全球化和互聯(lián)網(wǎng)時代，以市場為基礎(chǔ)的為弱勢群體服務(wù)的新公益模式創(chuàng)新，正日益影響著我國公益慈善領(lǐng)域的發(fā)展，如公益創(chuàng)投、社會影響力投資和社區(qū)基金會等已在一些地方進行實踐，亟須從法律上對這些慈善活動進行有效地保障、促進和必要的規(guī)范。

3.慈善組織和活動的信息公開和公信力建設(shè)欠缺

按照《公益慈善捐助信息公開指引》等一系列法規(guī)，慈善組織仍然缺乏有效社會監(jiān)督，存在信息公開和問責(zé)制度建設(shè)不足、慈善丑聞時有發(fā)生等問題。一些慈善組織內(nèi)部治理機制尚不健全，信息公開剛剛起步，行業(yè)組織監(jiān)管和自律體系建設(shè)相對滯后，缺乏專業(yè)、獨立的第三方評估和問責(zé)機制，難以有效接受社會各界的監(jiān)督，嚴(yán)重削弱了一些慈善組織的公信力。與此同時，責(zé)任追究制度滯后，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管和處罰機制，一定程度上反映出慈善領(lǐng)域無法可依的尷尬狀況。

通過創(chuàng)新回應(yīng)現(xiàn)實需求

現(xiàn)階段這些慈善事業(yè)發(fā)展中面臨的問題，需要通過立法進行頂層設(shè)計，進而推動下一步的體制改革?！洞壬品ā返某雠_正是順應(yīng)全面深化改革要求，積極完善我國慈善法律體制的重要舉措。它在立法意圖上主要基于兩個方面：一是通過法律保障公民參與慈善活動的權(quán)利，釋放更大的社會空間，動員和整合更多的社會資源，促進社會的公平正義。二是通過法律對于慈善活動進行有效規(guī)制，使得慈善領(lǐng)域出現(xiàn)的各種問題，能夠得到依法而有效治理，為整個慈善事業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好制度環(huán)境。

事實證明，在堅持法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)的理念指導(dǎo)下，在立法過程中凝聚了立法部門、政府部門、科研機構(gòu)和實務(wù)界的智慧，最終高票通過的《慈善法》在立法定位和制度安排上不負重托。一是通過立法將慈善事業(yè)建立在法治基礎(chǔ)上，對于慈善事業(yè)發(fā)展起到推動和促進作用。二是通過大量的制度創(chuàng)新，使得民間與政府在社會公益活動、社會服務(wù)提供和社會治理等方面協(xié)同努力［1］。三是在全新的立法理念基礎(chǔ)上創(chuàng)新了一整套新概念、新制度，以全新體制推動國家社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型［2］。新法體現(xiàn)了規(guī)制和促進的雙重目標(biāo)。

1.在現(xiàn)代公益慈善理念的關(guān)照下，構(gòu)建了多元主體共同參與的大慈善格局

該法對于慈善活動的界定，順應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需求，構(gòu)建了“大慈善”的概念，并通過對于慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托和慈善服務(wù)等方面的規(guī)定，回應(yīng)現(xiàn)實社會需求，突破傳統(tǒng)的以富人、捐助和扶貧濟困為主的慈善，并對互聯(lián)網(wǎng)慈善行為進行了規(guī)制，嘗試構(gòu)建政府與社會共同參與、促進和推動慈善事業(yè)發(fā)展的運行機制。

2.構(gòu)建現(xiàn)代慈善組織管理體制

構(gòu)建如降低門檻、直接登記、創(chuàng)設(shè)組織形式和依法監(jiān)管等制度。尤其是在信息公開、社會監(jiān)督和慈善大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺建構(gòu)全新的“國家-社會”體制，可簡述為“政府管控平臺、平臺監(jiān)管組織”［3］，這成為未來《慈善法》建構(gòu)新體制的基本方向。

3.通過制度創(chuàng)新為政府和社會創(chuàng)新留出空間

一方面新法將各級民政部門作為慈善事業(yè)的主管部門，對于相關(guān)政府職能進行了賦權(quán)，體現(xiàn)為慈善組織認定、培育扶持、公開募捐資格審批、慈善誠信建設(shè)、志愿服務(wù)、信息公開、慈善文化、社會參與、監(jiān)督管理和政府購買慈善組織服務(wù)等方面，以及新的監(jiān)管體制下民政執(zhí)法隊伍的建設(shè)。

與此同時，新法通過擴大社會力量參與、社會服務(wù)供給，調(diào)整國家與社會之間的關(guān)系，將有助于推動公益慈善領(lǐng)域的社會創(chuàng)新，進一步激發(fā)社會各界參與的動力和活力。慈善組織的登記和認定，慈善專業(yè)人才培養(yǎng)，慈善信托試點等工作的開展，都有助于公益慈善領(lǐng)域組織形式和項目實施方面的變革，提升資源動員能力，通過跨界推動共享共治。

立法效果評價

立法的動力源于現(xiàn)實需求，法律的生命力也在于實踐。從政府到社會各界正在加深對法律的理解和認知，尤其是主管部門將新法中的新概念和新制度，融入到政府的制度改革與推動慈善組織發(fā)展的過程之中。值得注意的是，新法施行之后學(xué)者和實務(wù)界還有諸多討論，如有關(guān)慈善、慈善組織的內(nèi)涵界定、慈善法的定位、慈善組織商業(yè)活動的規(guī)制、慈善立法與稅法之間的銜接等，以及由此引出立法目標(biāo)是否得以真正實現(xiàn)的擔(dān)憂。這些都值得進一步研究，并且隨著新法的實施必將帶來更多非意圖性的后果。

法律重在回應(yīng)現(xiàn)實需求和問題，也是各種觀點和利益妥協(xié)的產(chǎn)物。作為社會領(lǐng)域一部重要的法律，一定程度上意味著政社關(guān)系的調(diào)整，社會各界對于該法期待很高，有著各自的觀點和利益表達。從后果來看，一方面立法之中的這些共識來之不易，引發(fā)討論和參與本身是一種社會進步；另外一方面來說“法無禁止即可為”，對于許多新生事物可以在實踐中進行探索，并非要迅速地體現(xiàn)到法律文本之中，許多新的方向和趨勢實際上是在原有的制度框架下孕育出來的，變革的發(fā)生需要時間積淀。

《慈善法》的實施，不僅有待完善與此相關(guān)的各項配套政策和制度，還有與社會救助、志愿服務(wù)等諸多制度的銜接。毋庸置疑的是，由此開啟的公益慈善新體制，將對于我國公益慈善事業(yè)、社會組織體制乃至社會治理體制產(chǎn)生深遠影響。

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［1］金錦萍.慈善法開啟民間與政府共同為社會筑底的時代.人民日報，2016-3-21.

［2］［3］王名.慈善法將推進全新國家社會關(guān)系格局的建構(gòu).中國民政.2016，（13）：44-47.

★本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金資助項目（編號：15YJC840039）的階段性成果。

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.007 ■ 編輯：馬振東