從碎片化支持到整合性支持：江西出生人口性別比失衡的治理路徑

余　沖　童莉嬌

從碎片化支持到整合性支持：江西出生人口性別比失衡的治理路徑

余沖童莉嬌

［提要］出生人口性別比失衡一直是人口發(fā)展戰(zhàn)略重點關(guān)注的問題?；诮魇〕錾丝谛詣e比較高的現(xiàn)狀，分析其原因主要是政府出臺的人口政策呈碎片化傾向，進(jìn)而提出政府應(yīng)該出臺整合性支持的人口政策思路。

出生人口性別比失衡；治理范式；政策整合

一、問題的提出

人口問題一直是中國面臨的嚴(yán)峻問題，其中出生人口性別比失衡是人口發(fā)展戰(zhàn)略重點關(guān)注的問題。出生人口性別比是指一定時間（一般為一年）活產(chǎn)男女嬰之比，以活產(chǎn)女嬰為100活產(chǎn)男嬰多少表示，正常值在103-107之間［1］。中國2004年出生人口性別比達(dá)到歷史最高值121.2。從“十一五”后半期（2008年）開始，我國的出生人口性別比首次出現(xiàn)了較為連貫的下降現(xiàn)象［2］。2008年出生人口性別比為120.56，2010-2015年出生人口性別 比 分 別 為118.06、117.78、117.70、117.6、115.88、113.51。在全國各省市中，江西省的出生人口性別比偏高。從1953年至1990年，江西省出生人口性別比呈緩慢增長態(tài)勢，20世紀(jì)90年代之后，出生人口性別比呈快速增長勢頭。在2000年第五次年代起開始持續(xù)升高，偏離正常值范圍。1980年出生人口性別比為107.4，1982、1990和2000年三次人口普查數(shù)據(jù)顯示我國的出生人口性別比分別為108.47、111.92、全國人口普查中，江西省的出生人口性別比位居全國第一，達(dá)到了138.0。2014年江西出生人口性別比降到了117.48，但仍高居全國第6位，全省100個縣（市、區(qū)）只有1個縣出生性別比處于正常值范圍。此外，江西省農(nóng)村地區(qū)出生性別比失衡狀況比城鎮(zhèn)更嚴(yán)重，隨孩次的增加而出生性別比也隨之升高，江西出生人口性別比失衡是人口結(jié)構(gòu)治理的重點。

二、江西省人口政策碎片化支持的表現(xiàn)

(一)碎片化的生育政策

人口問題的產(chǎn)生導(dǎo)致人口政策的制定與執(zhí)行，狹義人口政策的主導(dǎo)或核心是生育政策，指國家直接調(diào)節(jié)和直接影響人們生育行為的法令和措施的總和。出生人口性別比和生育政策的推行緊密相關(guān)。實行獨生子女政策期間，我國的生育政策采取的是分類指導(dǎo)的原則，城市一般實行較為嚴(yán)格的“一孩”政策，農(nóng)村地區(qū)實行“一孩半”政策或“二孩”政策，部分少數(shù)民族實行“二孩”或“多孩”政策，但這樣也導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)的家庭多生育，再加上傳統(tǒng)的重男輕女和傳宗接代思想導(dǎo)致的男性偏好、非法檢測胎兒性別和偷生，例如江西有的農(nóng)村家庭已有一個兒子，女方懷二胎后躲到城里親戚家居住，并在縣城生育，孩子出生后再交納一定罰款，使得農(nóng)村的出生人口性別比不斷上升。與農(nóng)村相比，計劃生育政策在城市落實地更徹底些。由限制生育二孩到“單獨”二孩，再轉(zhuǎn)為“全面二孩”，體現(xiàn)了我國在計劃生育領(lǐng)域內(nèi)做出的巨大政策調(diào)整。主要目的是想解決人口紅利的減少和人口逐漸老齡化帶來的壓力。但全國各省市具體的生育政策有100多條，這些政策多根據(jù)區(qū)域、城鄉(xiāng)、民族、戶籍等差異而制定，有的省區(qū)之間的生育政策和法規(guī)還存在著沖突。因此碎片化的政策對出生人口性別比失衡的解決顯得力不從心。

（二）碎片化的計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制

計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制是指國家利用經(jīng)濟(jì)手段，對計劃生育家庭實行獎勵、扶助、補貼、減免等政策，借助利益杠桿的作用，使人們轉(zhuǎn)變原有的生育觀念和生育期望，自覺遵守現(xiàn)行的生育政策。目前，江西省的計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制還處于不斷完善時期，已形成了“獎勵、優(yōu)惠、保障、優(yōu)先”的計劃生育利益導(dǎo)向政策體系，但該政策體系也存在諸多問題。第一，利益導(dǎo)向政策結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化。計劃生育政策實施過程中，人口計生委制定了一系列針對計劃生育家庭的獎勵政策，中央和地方各級政府也制定了一系列計劃生育利益導(dǎo)向政策，但政策間存在混亂沖突的現(xiàn)象，也沒有明確的處理規(guī)則。第二，政策宣傳與落實不到位。根據(jù)《江西省人口與計劃生育條例》規(guī)定，針對只生育了一個子女并領(lǐng)取了《獨生子女父母光榮證》的夫妻，從領(lǐng)證之日起到獨生子女14周歲止，按月發(fā)放一定獎勵金；另外，針對農(nóng)村只生育了一個孩子或兩個女兒的家庭，可享受農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助政策。但政策執(zhí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)明顯滯后，在下達(dá)和執(zhí)行過程中還出現(xiàn)了信息不對稱現(xiàn)象，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生部門工作人員都不清楚條文規(guī)定，多數(shù)農(nóng)村家庭也不知道該政策。例如，贛州市于都縣吳某，農(nóng)民，一直在外務(wù)工，對家鄉(xiāng)的獨生子女優(yōu)惠獎勵政策并不了解，曾咨詢過縣計生辦，計生辦告知其要年滿60歲后才有補貼，其女兒已經(jīng)16歲了，未領(lǐng)取過任何獎勵；江西省弋陽縣朱坑鎮(zhèn)的童某，個體工商戶，育有一女，在孩子讀高一的時候才知道可以領(lǐng)取“獨生子女光榮證”，也從未聽說過孩子在14周歲前可以領(lǐng)取獎勵金。第三，利益導(dǎo)向政策在農(nóng)村和城鎮(zhèn)家庭中存在差異。對農(nóng)村計劃生育家庭的獎勵優(yōu)惠政策多，對城鎮(zhèn)計劃生育家庭的優(yōu)惠政策少［3］，另外，計劃生育利益導(dǎo)向政策還缺乏監(jiān)督與評價，易產(chǎn)生兌現(xiàn)難的問題。

（三）碎片化的計生家庭福利政策

家庭政策是人口政策、經(jīng)濟(jì)政策、福利政策、教育政策等政策的某些方面的集合。家庭政策主要涵蓋生育、教育、住房、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生六大方面，家庭福利是家庭政策的重要組成部分。隨著計劃生育政策的實行，家庭規(guī)模發(fā)生轉(zhuǎn)變，家庭內(nèi)部互助能力減弱，計劃生育家庭的福利需求增加。各級政府積極采取了節(jié)育手術(shù)保險、節(jié)育獎勵、計劃生育獎勵金、生育保險、生殖健康檢查、子女保健、子女教育、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等多方位的福利政策，但從整體上看，基于家庭視角的家庭福利政策體系尚未形成，福利政策的制定缺乏對家庭層面的通盤考慮，家庭的微觀利益與國家的宏觀利益還未統(tǒng)籌兼顧，國家、社會與家庭三者之間的職責(zé)與分工仍不明確，甚至存在部分政策不利于提高家庭福利或促進(jìn)家庭發(fā)展的情況，計生家庭福利政策呈現(xiàn)出碎片化格局。另外，普惠性政策也呈現(xiàn)出與計劃生育政策不協(xié)調(diào)的情況，普惠政策大部分以家庭人口數(shù)量為落實依據(jù)，人口規(guī)模大的家庭收益大，獨生子女家庭在某些方面的收益則比多子女家庭的收益要小，這在一定程度上影響了人們實行計劃生育的積極性。

（四）碎片化的獨生子女政策風(fēng)險防御機(jī)制

我國的獨生子女政策從二十世紀(jì)七十年代末八十年代初開始實行，獨生子女政策實施以來，我國的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，人口數(shù)量得到了有效控制，生育率穩(wěn)定在低水平，但獨生子女政策同時也給獨生子女家庭帶來了一系列問題。獨生子女政策使得家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化、家庭規(guī)模變小、家庭生命周期相對簡單化、家庭關(guān)系中心化。獨生子女家庭由于其脆弱的家庭結(jié)構(gòu)，使其在本質(zhì)上成為了風(fēng)險家庭［4］。獨生子女家庭在整個生命周期中會遇到不同的風(fēng)險，包括子女成長風(fēng)險、家庭空巢風(fēng)險和父母養(yǎng)老風(fēng)險。獨生子女成長風(fēng)險是指獨生子女傷殘或死亡，這會影響到整個家庭的完整和幸福。家庭空巢風(fēng)險是指子女離開家庭后父母精神空虛，情感寄托消失，缺少生活依靠。風(fēng)笑天曾在2007年對中國12個城市1245名在職青年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著獨生子女的成長，當(dāng)其離開出生家庭進(jìn)行求學(xué)或工作時，極易使得父母形成空巢家庭［5］。父母養(yǎng)老風(fēng)險是指子女的唯一性導(dǎo)致父母的養(yǎng)老需求得不到滿足的可能性。國家對獨生子女家庭實行了獎勵幫扶政策，同時也在不斷建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、生育保險等社會保障制度，但各項扶助政策的落實還存在疏漏，或是因為執(zhí)行人員素質(zhì)缺陷、政策執(zhí)行機(jī)制的不健全導(dǎo)致的政策回避和落空。另外針對獨生子女成長過程中面臨的風(fēng)險，并沒有健全的風(fēng)險防御機(jī)制。在家庭養(yǎng)老方面，也只是經(jīng)濟(jì)補償和政策傾斜，獨生子女家庭在面臨失獨、空巢的情況下如何進(jìn)行心理關(guān)愛并沒有詳細(xì)的政策規(guī)定。

三、江西省出生人口性別比失衡整體性治理路徑

（一）完善配套政策，通過整體性治理降低江西出生人口性別比

2015年中共十八屆五中全會提出 “完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”，即“全面二孩”政策［6］。2016年1月1日我國開始實施全面二孩政策，由限制生育二孩到“單獨”二孩，再轉(zhuǎn)為“全面二孩”，體現(xiàn)了我國在計劃生育領(lǐng)域內(nèi)做出的巨大政策調(diào)整。全面二孩政策的實施需要相關(guān)配套措施的完善，江西省在全面二孩政策的背景下治理出生人口性別比時也要從整體考慮，整合各類資源，通過整體性治理實現(xiàn)政策目標(biāo)。例如改革完善計劃生育服務(wù)管理，切實做好宣傳教育、生殖健康咨詢服務(wù)、優(yōu)生優(yōu)育指導(dǎo)、計劃生育家庭幫扶、權(quán)益維護(hù)和流動人口服務(wù)等各項工作。對部分出生人口性別比偏高的市、縣實行分類管理，重點指導(dǎo)、重點監(jiān)測，并及時評估。

（二）從家庭整體視角出發(fā)，實現(xiàn)民生普惠政策與計劃生育特惠政策相銜接

國家在制定各項惠民政策時要優(yōu)先考慮計劃生育家庭，并以家庭整體為對象，從家庭的視角不斷完善福利體系，實現(xiàn)民生普惠政策與計劃生育特惠政策相銜接。首先，要建立健全政策制定與實施的決策協(xié)調(diào)機(jī)制。各相關(guān)部門在制定出臺相關(guān)政策措施時，要事先征求人口計生部門的意見，防止政出多門、職責(zé)交叉、條塊分割的現(xiàn)象，要充分發(fā)揮人口和計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，完善政策實施的配合機(jī)制。其次，要加大對計劃生育家庭的直接財政投入，提高獎勵扶助金。并幫助計劃生育家庭“造血”，提高計劃生育家庭的發(fā)展能力，減少有撫幼或養(yǎng)老責(zé)任的夫婦就業(yè)的不利因素，增加家庭收入。最后，政府可通過購買社會組織的服務(wù)向計劃生育家庭提供專業(yè)化的社會服務(wù)，例如“居家養(yǎng)老服務(wù)”和“入住養(yǎng)老服務(wù)”。

（三）落實對計劃生育家庭的獎勵扶助政策，健全計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制

江西省在對計劃生育家庭的獎勵扶助政策方面缺乏宣傳與落實，導(dǎo)致很多計劃生育家庭不了解現(xiàn)行的政策規(guī)定。因此，江西省各級政府和計生部門要通力合作，加大宣傳力度，各級政府要夯實基層基礎(chǔ)工作，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）計劃生育工作責(zé)任，加快完成縣鄉(xiāng)衛(wèi)生計生資源整合，兌現(xiàn)計劃生育家庭獎勵扶助政策。并且要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整扶助標(biāo)準(zhǔn)，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)扶助標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。在獎勵的同時要對政策外生育加大處罰力度，堅決把處罰政策執(zhí)行到位。其次，江西省在計劃生育政策執(zhí)行過程中要健全政策協(xié)調(diào)機(jī)制，明確政策執(zhí)行中各相關(guān)部門的職責(zé)，防止相互推諉的現(xiàn)象。最后，尤其要加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的計劃生育工作的監(jiān)督和評估，使資金真正發(fā)放到老百姓手中，使計劃生育家庭能真正從政策中受益，充分發(fā)揮計劃生育利益導(dǎo)向作用。

（四）實現(xiàn)各項政策的有效銜接，健全獨生子女家庭風(fēng)險防御機(jī)制

計劃生育基本國策是我們必須長期堅持的，為了促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展與家庭和諧幸福，針對獨生子女家庭所面臨的各種風(fēng)險，各級政府要整合各類資源，實現(xiàn)各項政策的有機(jī)銜接，健全獨生子女家庭風(fēng)險防御機(jī)制。首先，要健全養(yǎng)老、醫(yī)療、教育保障體系，新農(nóng)保、新農(nóng)合及生育獎勵政策間實現(xiàn)有效的銜接，增強(qiáng)政策的保障效果。提高養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，建立醫(yī)療和照料為一體的健康保障模式，增強(qiáng)家庭在發(fā)生健康風(fēng)險時的應(yīng)對能力。其次，建立獨生子女家庭風(fēng)險基金，建立農(nóng)村獨生子女家庭的 “個人賬戶+統(tǒng)籌賬戶+生育福利補貼賬戶”模式。最后，要為獨生子女家庭提供精神援助，降低精神空巢風(fēng)險，構(gòu)建多元老人生活照料精神慰藉體系。降低家庭風(fēng)險，不僅僅是細(xì)枝末節(jié)的更改法律條文，而是要從經(jīng)濟(jì)上、精神上和養(yǎng)老三方面通盤考慮，為老年人提供精神上的關(guān)愛。例如開展全方位的社區(qū)服務(wù)，提高老年人的生活質(zhì)量，積極吸納志愿者的加入，讓專業(yè)的社會工作者定期為獨生子女家庭開展服務(wù)，使他們感受到精神上的關(guān)懷。

［1］李樹茁.性別歧視與人口發(fā)展［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

［2］翟振武，陳佳鞠，李龍.中國出生人口的新變化與趨勢［J］.人口研究，2015,（3）.

［3］藍(lán)希梅.江西省計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制研究［D］.南昌：南昌大學(xué)，2009.

［4］趙艷霞.城市獨生子女家庭面臨的風(fēng)險及規(guī)避研究［D］.廣州：暨南大學(xué)，2010.

［5］風(fēng)笑天.獨生子女父母的空巢期:何時開始?會有多長?［J］.社會科學(xué)，2009,(1).

［6］韓雷，田龍鵬.“全面二孩”的生育意愿與生育行為——基于2014年湘潭市調(diào)研數(shù)據(jù)的分析［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)與社會科學(xué)版），2016,（1）.

［責(zé)任編輯：邵猷芬］

余沖（1975—），男，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院副教授，碩導(dǎo)，研究方向為社會管理；童莉嬌（1992—）,女，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院2014級碩士研究生在讀，研究方向為公共管理。（江西南昌330063）

教育部青年項目“從碎片化支持到整合性支持：中國農(nóng)村性別失衡治理范式的轉(zhuǎn)換（編號：12YJC840053）”；江西省社科規(guī)劃項目“從碎片化支持到整合性支持：促進(jìn)江西農(nóng)村性別失衡治理范式轉(zhuǎn)變研究（11SH19）”