政策執(zhí)行的“斷裂帶”及其作用機(jī)制
—— 以“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”為例

文/薛立強(qiáng) 楊書文

政策執(zhí)行的“斷裂帶”及其作用機(jī)制
—— 以“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”為例

文/薛立強(qiáng) 楊書文

政策執(zhí)行中最為薄弱的環(huán)節(jié)到底在哪里？其作用機(jī)制是怎樣的？這是中國政策執(zhí)行研究中的重大問題。本文以組織理論和治理理論的結(jié)合為視角，以2009—2013年間的“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”為例，對這一問題進(jìn)行了研究。主要的發(fā)現(xiàn)如下：

“斷裂帶”的位置

當(dāng)前中國政策執(zhí)行系統(tǒng)不僅是存在一定的“薄弱環(huán)節(jié)”的問題，而是各主體的行為選擇事實(shí)上構(gòu)成了一種“斷裂型”的結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)中的“斷裂帶”位于政府組織和作為政策對象的普通公眾之間。具體而言：首先，補(bǔ)貼資金的發(fā)出者和監(jiān)管者——中央政府和各級(jí)地方政府，與補(bǔ)貼的最終受益者——消費(fèi)者之間沒有直接的溝通機(jī)制。其次，填補(bǔ)二者之間“空隙”的是“節(jié)能家電”的生產(chǎn)、經(jīng)銷、零售企業(yè)。政府得到的“節(jié)能家電”的銷售信息來自于這些企業(yè)，政府的補(bǔ)貼資金也交給這些企業(yè)，再由它們補(bǔ)貼給消費(fèi)者。再次，在這一過程中，由于各級(jí)政府監(jiān)管能力的不足和利益訴求的差異，相關(guān)企業(yè)幾乎成為關(guān)鍵性信息和補(bǔ)貼資金使用的“不受監(jiān)管的”供給者。最后，在這樣的情況下，政策執(zhí)行很容易被相關(guān)企業(yè)所“綁架”：當(dāng)預(yù)期收益很大而違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)很小時(shí)，相關(guān)企業(yè)極有可能采取違規(guī)行為騙取補(bǔ)貼。一旦這樣的行為發(fā)生卻沒有被發(fā)現(xiàn)，就意味著政策失效。

從更為宏觀的視野來看，在當(dāng)前中國，這樣的政策執(zhí)行失效并不是一個(gè)孤立的案例，現(xiàn)實(shí)中大量的、最終對象為普通公眾的政策執(zhí)行中，很多時(shí)候都由于這樣一種“斷裂型”結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致政策失效。例如，在食品安全領(lǐng)域，政府部門要通過數(shù)量極其龐大的食品生產(chǎn)企業(yè)、批發(fā)商、零售商來執(zhí)行政策；在房地產(chǎn)調(diào)控政策執(zhí)行中，這樣的執(zhí)行主體是一個(gè)由多級(jí)多個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)商、房產(chǎn)銷售商、房產(chǎn)中介商等組成的網(wǎng)絡(luò)。本文將這樣一種政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性缺陷稱為政策執(zhí)行的“斷裂帶”：即由政策執(zhí)行中主體間的互動(dòng)規(guī)則、利益訴求、能力限制等的不同而形成的一種各主體行為選擇結(jié)構(gòu)上的“斷層”。當(dāng)政策通過這一“斷層”時(shí)，往往就與本來的設(shè)計(jì)理念、政策目標(biāo)、利益流向等發(fā)生“斷裂”，而以重新改造后的形式出現(xiàn)在政策的最終對象（普通公眾）面前，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行失效。

“斷裂帶”的內(nèi)容

這樣一條“斷裂帶”主要由三重“斷裂”所構(gòu)成：

（一）互動(dòng)規(guī)則的“斷裂”

現(xiàn)代政策執(zhí)行往往要經(jīng)過不同的主體，這些主體在互動(dòng)中會(huì)遵循不同的規(guī)則，當(dāng)這些互動(dòng)規(guī)則發(fā)生轉(zhuǎn)換而又沒有銜接好時(shí)，往往就會(huì)發(fā)生“斷裂”。例如，在“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”案例中，各級(jí)政府之間的主體規(guī)則是官僚制規(guī)則，而企業(yè)和消費(fèi)者則主要遵循博弈規(guī)則。由于受到監(jiān)管能力的制約，各級(jí)政府無力驗(yàn)證企業(yè)提供的“節(jié)能家電”銷售和補(bǔ)貼信息的真實(shí)性，由此導(dǎo)致政府難以確保企業(yè)、消費(fèi)者等主體的“博弈行為”的合規(guī)性，從而發(fā)生兩個(gè)互動(dòng)規(guī)則之間的“斷裂”。

（二）信息流的“斷裂”

政策執(zhí)行的成功需要及時(shí)且真實(shí)的信息流的保障，但是，由于遵循博弈規(guī)則的執(zhí)行主體的阻隔，信息流往往發(fā)生“斷裂”。在“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”案例中，政府和消費(fèi)者之間的信息交流要通過相關(guān)企業(yè)來進(jìn)行，在這一過程中，政府囿于其能力限制，較難驗(yàn)證企業(yè)提供的信息的真實(shí)性，由此導(dǎo)致信息流的“斷裂”。

（三）利益流的“斷裂”

政策執(zhí)行意味著利益的流動(dòng)，由于政府和“政策設(shè)計(jì)”的受益對象缺乏直接溝通的機(jī)制，政策的利益流就會(huì)被政策執(zhí)行必經(jīng)的某些主體所“截留”、“改道”，發(fā)生利益流的“斷裂”。在“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”案例中，按照規(guī)定，補(bǔ)貼資金由各級(jí)政府“預(yù)撥”給生產(chǎn)推廣企業(yè)，生產(chǎn)推廣企業(yè)再按照補(bǔ)貼后的價(jià)格銷售“節(jié)能家電”產(chǎn)品。在這一過程中，由于補(bǔ)貼資金要經(jīng)過相關(guān)企業(yè)，而政府很難確保這些資金真正到達(dá)消費(fèi)者，由此造成補(bǔ)貼資金流的“斷裂”。

上述三重“斷裂”中，互動(dòng)規(guī)則的“斷裂”更具根本性。這是因?yàn)椋邎?zhí)行中相關(guān)主體在很大程度上要遵循這些互動(dòng)規(guī)則來行動(dòng)。正是相關(guān)主體在基于這些互動(dòng)規(guī)則而行動(dòng)的過程中，才發(fā)生了信息流和利益流的“斷裂”。因此，信息流和利益流的“斷裂”往往是互動(dòng)規(guī)則“斷裂”的外在表現(xiàn)和結(jié)果。

“斷裂帶”的作用機(jī)制

上述三重“斷裂”是政策執(zhí)行中各個(gè)主體互動(dòng)的結(jié)果。這一結(jié)果的形成，則是特定的作用機(jī)制造成的，具體而言：政策在經(jīng)過政府組織和普通公眾之間的執(zhí)行主體時(shí)往往要發(fā)生互動(dòng)規(guī)則的轉(zhuǎn)換；同時(shí)多任務(wù)的政策執(zhí)行方式致使政府的監(jiān)管職責(zé)和懲戒措施虛化；在上述兩個(gè)前提之下，政府組織和普通公眾之間的執(zhí)行主體的違規(guī)行為使得互動(dòng)規(guī)則的轉(zhuǎn)換失控，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行失效。

（一）政策在經(jīng)過政府組織和普通公眾之間的執(zhí)行主體時(shí)往往要發(fā)生互動(dòng)規(guī)則的轉(zhuǎn)換

這是政策執(zhí)行“斷裂帶”發(fā)揮作用的前提之一。需要注意的是，互動(dòng)規(guī)則的“轉(zhuǎn)換”并不意味著互動(dòng)規(guī)則的“斷裂”。可以說，在復(fù)雜的現(xiàn)代政策執(zhí)行中，相當(dāng)多的政策在經(jīng)過政府組織和普通公眾之間的執(zhí)行主體時(shí)都要發(fā)生互動(dòng)規(guī)則的“轉(zhuǎn)換”，這有一定的必然性，也無可厚非。在“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”案例中，當(dāng)“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”走出政府，進(jìn)入相關(guān)企業(yè)時(shí)，執(zhí)行主體之間的互動(dòng)就會(huì)發(fā)生從官僚制規(guī)則到博弈規(guī)則的轉(zhuǎn)換。

（二）多任務(wù)的政策執(zhí)行方式致使政府監(jiān)管職責(zé)和懲戒措施虛化

這是政策執(zhí)行“斷裂帶”發(fā)揮作用的另一前提。所謂“多任務(wù)的政策執(zhí)行方式”，是指每一級(jí)政府管理部門的內(nèi)部分為不同的機(jī)構(gòu)，每一個(gè)機(jī)構(gòu)在特定時(shí)期內(nèi)往往要執(zhí)行多項(xiàng)政策、要完成多項(xiàng)任務(wù)，實(shí)行的是“多任務(wù)的政策執(zhí)行方式”。在這樣的政策執(zhí)行方式下，相關(guān)機(jī)構(gòu)有限的工作人員難以對“普通政策”的執(zhí)行持續(xù)關(guān)注，從而導(dǎo)致相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)和懲戒措施的虛化。這在“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”案例中有著突出的表現(xiàn)：無論是中央政府還是地方政府，都深受這樣一種政策執(zhí)行方式的制約，難以實(shí)行對“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”執(zhí)行過程的有效監(jiān)管，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)的違規(guī)行為并及時(shí)懲處。在這樣的情況下，各級(jí)政府在審核相關(guān)企業(yè)的申請資格并下?lián)苎a(bǔ)助資金過程中，幾乎完全依賴于企業(yè)上報(bào)的材料和數(shù)據(jù)，這就很難保證這些材料和數(shù)據(jù)的真實(shí)性。對于這點(diǎn)，在國家審計(jì)署揭示騙補(bǔ)問題之前，無論是中央主管部門還是地方主管部門都沒有發(fā)現(xiàn)問題即是明證。

（三）相關(guān)執(zhí)行主體采取違規(guī)行為追求自身利益的最大化

在上述兩個(gè)前提之下，特別是政府組織和普通公眾之間的執(zhí)行主體意識(shí)到政府監(jiān)管職責(zé)和懲戒措施存在虛化之時(shí)，就會(huì)盡力去利用互動(dòng)規(guī)則轉(zhuǎn)換的機(jī)會(huì)，甚至不惜采取違規(guī)行為，來謀取自身利益的最大化。關(guān)于這點(diǎn)，“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”案例中遵循博弈規(guī)則的“節(jié)能家電”的生產(chǎn)、經(jīng)銷、零售企業(yè)即是充分利用了這一機(jī)會(huì)來騙取補(bǔ)貼資金的。其內(nèi)在邏輯如下：政府的監(jiān)管職責(zé)虛化，相關(guān)企業(yè)的違規(guī)行為就不會(huì)被發(fā)現(xiàn)；相關(guān)企業(yè)的違規(guī)行為不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，相關(guān)的懲戒措施就會(huì)被虛置而難以發(fā)揮其應(yīng)有的震懾和懲戒作用；懲戒措施被虛置，就會(huì)“誘導(dǎo)”企業(yè)進(jìn)一步的違規(guī)行為，以至明目張膽的騙補(bǔ)行為。對此，一些獲得補(bǔ)貼資格的“節(jié)能家電”企業(yè)表示：“除非采用特別手段，否則很難完成規(guī)定的推廣數(shù)量?！倍^的“特殊手段”，就是鋌而走險(xiǎn)，與經(jīng)銷商“結(jié)盟”騙補(bǔ)。

（四）違規(guī)行為造成互動(dòng)規(guī)則轉(zhuǎn)換的失控和政策失效

長期利用政府監(jiān)管職責(zé)和懲戒措施虛化而謀得“意外之利”的執(zhí)行主體實(shí)際上掌握了政策執(zhí)行的主動(dòng)權(quán)，造成互動(dòng)規(guī)則轉(zhuǎn)換的失控，最終導(dǎo)致了政策失效。這在“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”案例中有突出的表現(xiàn)：首先，在企業(yè)與政府的關(guān)系方面，企業(yè)是“節(jié)能家電”銷售信息的唯一來源；政府在對企業(yè)的互動(dòng)規(guī)則、利益訴求以及營銷網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足的情況下，完全依靠企業(yè)提供的“銷售信息”撥付補(bǔ)貼資金。其次，在企業(yè)與消費(fèi)者的關(guān)系方面，其實(shí)是終端零售商充當(dāng)著“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”執(zhí)行的“街頭官僚”角色，負(fù)責(zé)向消費(fèi)者解釋政策并說服消費(fèi)者遵守政策。消費(fèi)者處于被動(dòng)地位，其要獲得補(bǔ)貼，就須“聽命于”零售商。這樣一種政策執(zhí)行中互動(dòng)規(guī)則失控的結(jié)果，幾乎不可避免地走向政策失效。

這項(xiàng)研究對于推進(jìn)中國政策執(zhí)行研究的啟示在于：應(yīng)擴(kuò)大理論視野，加強(qiáng)綜合研究；政府組織和普通公眾之間的執(zhí)行主體及其行為對于政策執(zhí)行具有重要意義；強(qiáng)化政府監(jiān)管職責(zé)和懲戒措施對于解決政策執(zhí)行“斷裂帶”問題具有重要價(jià)值。當(dāng)然，本文旨在揭示中國場景下一般意義上的政策執(zhí)行“斷裂帶”，并不意味著這一“斷裂帶”是企業(yè)造成的，也不意味著所有的企業(yè)都會(huì)違規(guī)執(zhí)行政策。

【薛立強(qiáng)系天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，楊書文系天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授；摘自《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第1期；本文系國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（71273186）的階段性成果】