廣東省2015年度立法發(fā)展報告

鄧豪

摘 要：廣東省是有較多立法主體的省份，且立法主體立法權限各異，立法情況具有復雜性和特殊性。廣東省2015年地方立法以落實新修訂的《立法法》為工作重心，堅持“科學立法”和“民主立法”兩大原則。各立法主體積極主動履行立法職責，創(chuàng)新立法工作機制，立法成效顯著，立法工作繼續(xù)領先全國。

關鍵詞：廣東省；地方立法；立法報告

一、廣東省2015年度立法發(fā)展狀況

（一）廣東省2015年度立法發(fā)展狀況總體評述

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了修改《立法法》的決定，這是我國《立法法》施行15年來首次進行修改。在黨中央進一步強調(diào)“科學立法”和“民主立法”的背景下，新修訂的《立法法》明確各地方立法主體的職權，為地方立法工作立規(guī)矩。廣東省2015年立法工作堅持以貫徹新《立法法》為重心，逐步落實全國人大常委會推進地方立法工作的部署，立法成果豐碩。

廣東省有省人大、省政府兩個省級立法主體；截止至2015年底，21個地級市均獲得了地方立法權；同時還有連南瑤族自治縣、連山壯族瑤族自治縣和乳源瑤族自治縣三個民族自治地方立法主體。在21個地級市中，廣州、深圳、珠海和汕頭為舊有立法權的地級市，其余17個地級市則在2015年分三批逐步獲得立法權。在舊有立法權的地級市中，深圳、珠海和汕頭擁有經(jīng)濟特區(qū)立法權。廣東省立法主體眾多，除一般地方立法主體外，還有經(jīng)濟特區(qū)立法主體和民族自治地方立法主體，所以廣東立法具有復雜性和特殊性。

2015年，廣東省人大、省政府以及舊有立法權的地級市繼續(xù)穩(wěn)步推進立法工作，強調(diào)“立改廢”并舉，而新獲得立法權的地級市則積極學習兄弟地市的立法經(jīng)驗，勇于嘗試，實現(xiàn)立法工作“破冰”。而民族自治地方則基本沒有制定和修改自治法規(guī)。

（二）廣東省2015年度地方性法規(guī)發(fā)展狀況

2015年，廣東省人大常委會在省委的領導下，依法履職，加強重點領域立法，扎實工作，審議省級地方性法規(guī)草案31件，通過13件，審查批準地級市的地方性法規(guī)10件。

為了提高憲法權威，增強我省國家機關工作人員的憲法意識，徹底落實憲法宣誓制度，廣東省人大常委會制定《廣東省實施憲法宣誓制度辦法》，明確憲法宣誓流程，確保憲法宣誓的莊嚴，避免憲法宣誓流于形式，這是我國首次通過地方立法的形式規(guī)定憲法宣誓制度，意義重大。為了規(guī)范商事登記制度改革，進一步激發(fā)經(jīng)濟活力，為設立經(jīng)營主體進一步“松綁”，廣東省人大常委會出臺《廣東省商事登記條例》。廣東省人大立法工作還注重緊跟國家政策，與上位法保持一致，廣東省人大常委會修改了《廣東省環(huán)境保護條例》，并首次就草案中的重要條款進行單獨表決，為了落實“單獨二孩”政策，《廣東省人口與計劃生育條例》進行了第五次修訂。此外，廣東省人大常委會還制定或修訂了《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》、《廣東省社會力量參與救災促進條例》和《廣東省漁業(yè)管理條例》等省級地方性法規(guī)。

廣州市人大常委會制定、修改了地方性法規(guī)9部，其中備受市民關注的有《廣州市人民代表大會常務委員會關于取消和調(diào)整廣州市地方性法規(guī)中有關行政審批備案事項的決定》、《廣州市出租汽車客運管理條例》和《廣州市教育經(jīng)費投入與管理條例》；同時，還打包廢止了3部地方性法規(guī)。

深圳市人大常委會共制定、修改了4部地方性法規(guī)，分別是《深圳經(jīng)濟特區(qū)全民閱讀促進條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)失業(yè)保險若干規(guī)定》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)人口與計劃生育條例》。

珠海市人大常委會共制定、修改了9部地方性法規(guī)，其中影響力較大的是《珠海經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》、《珠海經(jīng)濟特區(qū)民營經(jīng)濟促進條例》、《珠海市地方性法規(guī)立項辦法》和《珠海經(jīng)濟特區(qū)相對集中行政處罰權條例》。

汕頭市人大常委會共制定、修改了5部地方性法規(guī)：《汕頭經(jīng)濟特區(qū)電信設施建設與保護條例》、《汕頭經(jīng)濟特區(qū)土地儲備條例》、《汕頭經(jīng)濟特區(qū)水上交通安全條例》、《汕頭經(jīng)濟特區(qū)職工權益保障條例》和《汕頭經(jīng)濟特區(qū)商品房銷售條例》。

在新獲得立法權的地級市中，東莞、湛江、中山和惠州等第一批新獲立法權的地級市已經(jīng)進行了立法嘗試，立法領域集中在規(guī)范立法主體自身的立法活動和環(huán)境保護兩方面，較為突出的立法成果有《東莞市地方性法規(guī)制定辦法》、《湛江市制定地方性法規(guī)條例》、《中山市水環(huán)境保護條例》和《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例》等等。而肇慶、云浮等第二、第三批新獲立法權的地級市由于獲得授權較晚，所以大多地方性法規(guī)尚在草案階段，未獲表決通過。

從廣東省及各地級市人大及其常委會的立法成果來看，廣東省地方性法規(guī)“立改廢”并舉，地方性法規(guī)絕大部分由人大常委會通過。在立法數(shù)量上，新出臺的省級地方性法規(guī)比各地級市地方性法規(guī)要多。在立法模式上，既有單獨立法，也有“打包”立法，甚至專就某一法規(guī)草案的條款進行單獨表決，既確保了立法質(zhì)量，又提高了立法效率，廣東省地方性法規(guī)立法經(jīng)驗豐富，技術到位。

（三）廣東省2015年度地方政府貴站發(fā)展狀況

2015年，廣東省政府共制定、修改了省政府規(guī)章19部，其中影響力較大的包括：《廣東省警務輔助人員管理辦法》、《廣東省水權交易管理試行辦法》、《廣東省氣候可行性論證管理規(guī)定》和《廣東省勞動人事爭議處理實施辦法》。

廣州市政府系廣東省2015年地方行政立法工作成果最豐碩的立法主體，共制定和修改30部地方政府規(guī)章，備受市民關注的包括：《廣州市社會醫(yī)療保險辦法》、《廣州市最低生活保障辦法》和《廣州市社會組織管理辦法》。另外，廣州市政府還打包廢紙了9部地方政府規(guī)章。

深圳市政府2015年根據(jù)社會需要制定了《深圳市人民政府關于在羅湖區(qū)開展城市更新工作改革試點的決定》、《深圳市機關事務管理辦法》、《深圳市生活垃圾分類減量管理辦法》、《深圳市城市軌道交通運營管理辦法》、《深圳市燃氣管道安全保護辦法》、《深圳市政府投資項目稽察辦法》和《深圳市殘疾人特殊困難救助辦法》，修改了《深圳市氣象災害預警信號發(fā)布規(guī)定》。

珠海市政府2015年共通過了6部規(guī)章，分別是：《珠海市社會保險反欺詐辦法》、《珠海經(jīng)濟特區(qū)促進中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)珠海橫琴新區(qū)片區(qū)建設辦法》、《珠海市農(nóng)貿(mào)市場管理辦法》、《珠海市有軌電車管理辦法》、《珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查辦法》、《珠海市行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法》。

汕頭市政府2015年共制定了4部規(guī)章，分別為《汕頭經(jīng)濟特區(qū)市級公共資源集中交易監(jiān)督管理辦法》、《汕頭經(jīng)濟特區(qū)電子政務建設管理辦法》、《汕頭經(jīng)濟特區(qū)城鄉(xiāng)生活垃圾管理規(guī)定》和《汕頭經(jīng)濟特區(qū)地價管理規(guī)定》。統(tǒng)一廢止了《汕頭經(jīng)濟特區(qū)無線電發(fā)射設備銷售管理辦法》、《汕頭經(jīng)濟特區(qū)收費許可證管理辦法》和《汕頭經(jīng)濟特區(qū)社會力量辦學收費管理辦法》等3件規(guī)章。

在新獲得立法權的地級市中，政府規(guī)章的制定工作尚在探索階段，多數(shù)的政府規(guī)章尚在送審稿階段，故本報告不將它們納入研究范圍。

和地方性法規(guī)相比，廣東省及各地政府制定的規(guī)章數(shù)量較多，同時和去年立法情況相比，地方政府規(guī)章立法成果明顯增多，各地政府立法工作獲得了新的發(fā)展。

二、廣東省2015年度地方立法的特色和亮點

（一）積極主動行使立法職權，履行立法職責

新修訂的《立法法》授予所有設區(qū)的市以立法權，就是要轉變治理方式，變政策治理為法律治理。在廣東所有立法主體中，除民族自治地方基于客觀原因受限外，廣東省各地方立法主體都積極開展立法工作，為本行政區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理進行保駕護航。舊有立法權的立法主體繼往開來，穩(wěn)步向前，立法數(shù)量又創(chuàng)新高。其中，深圳、汕頭等經(jīng)濟特區(qū)立法主體在過往一年制定的地方性法規(guī)中均為經(jīng)濟特區(qū)立法，在繼續(xù)深化改革的當下，意義重大：經(jīng)濟特區(qū)立法主體合理運用全國人大及常委會授予變通立法權，將自身大膽創(chuàng)新的變革舉措合法化。新獲立法權的地級市中，首批地級市地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章已經(jīng)出臺且初見成效，其余地級市立法工作尚處于準備階段，諸如考察學習兄弟地市立法經(jīng)驗、聘請高校立法顧問團隊等預備工作正在火熱進行。

（二）加強重點領域立法，改變經(jīng)濟發(fā)展方式與促進行政體制改革并行

為了確保自由貿(mào)易試驗區(qū)的經(jīng)濟改革得到順利推行，避免改革創(chuàng)新措施因觸碰舊制度而落實受阻，廣州和珠海政府分別針對廣州南沙片區(qū)和珠海橫琴片區(qū)的實際情況制定政府規(guī)章。其中廣州政府集中清理了與自貿(mào)區(qū)改革不相匹配的政府規(guī)章，出臺《廣州市人民政府關于在中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)暫時調(diào)整實施本市有關政府規(guī)章規(guī)定的決定》，避免南沙片區(qū)改革“良性違法”的尷尬局面。相對應的，《珠海經(jīng)濟特區(qū)促進中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)珠海橫琴新區(qū)片區(qū)建設辦法》作為全國首個促進自貿(mào)試驗區(qū)建設的政府規(guī)章，為明確政府部門權力清單、市場主體違法行為清單提供了法律支持。在“簡政放權”的大背景下，廣州市從便利公民辦事出發(fā)，透過地方性法規(guī)《廣州市人民代表大會常務委員會關于取消和調(diào)整廣州市地方性法規(guī)中有關行政審批備案事項的決定》積極清理違法和不必要的行政審批事項。

（三）重視立法工作機制創(chuàng)新

立法工作創(chuàng)新需緊緊圍繞“科學立法”和“民主立法”進行。在科學立法方面，廣東省強調(diào)發(fā)揮人大代表、行政機關有關部門、地方立法基地以及各行業(yè)專家學者的作用，充分做好法規(guī)規(guī)章草案起草、論證、意見征集以及評估作用，探索人大常委會牽頭委托第三方起草法規(guī)草案工作，盡量減少政府部門主導立法的傾向。在民主立法方面，廣東省人大進一步立法公開的途徑，讓更多的公眾參與到立法工作的各個環(huán)節(jié)，自2015年廣東省地十二屆人大會議起，大會將接受公民旁聽。此外，廣東省人大常委會還注重創(chuàng)新立法聽證的形式，保障公眾對于地方立法的參與權：廣東省人大常委會在2015年針對《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》和《廣東省禁毒條例》的制定進行了網(wǎng)絡聽證，創(chuàng)新了立法聽證的形式，拓寬了立法聽證的渠道。

（四）重視民生立法

立法呼應民眾呼聲一向是廣東地方立法的一大亮點。2015年廣東省地方立法工作在計劃生育、養(yǎng)老、未成年人保護、社會救助和電梯安全等民生領域得到進一步的加強。近年來，電梯安全事故報道層出不窮，電梯安全日漸成為老百姓關心的熱點。為此，省人大常委會出臺《廣東省電梯使用安全條例》，明確電梯使用管理人為第一責任人，要求電梯制造單位要跟蹤電梯運營情況，并構建電梯保險制度，確保受害方能得到足額賠償。為了落實好國家“單獨二孩”政策，廣東省人大常委會和深圳市人大常委會分別修改了《廣東省人口與計劃生育條例》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)人口與計劃生育條例》，對優(yōu)化人口機構，提高出生率具有重大意義。除了地方性法規(guī)注重民生立法外，各地政府立法對民生問題也各有側重：為了應對日益增多形式多樣的社保詐騙，《珠海市社會保險反欺詐辦法》獲得重新修訂，在修訂中明確了哪些行為屬于社保詐騙，增設社保詐騙預防制度，完善舉報獎勵辦法。退休人員的移交管理則是廣州市政府關注的重點，《廣州市退休人員社會服務管理規(guī)定》明確退休人員的移交管理必須經(jīng)單位、工會和退休人員三方參與協(xié)商，妥善處理相關福利問題。

三、廣東省2015年度地方立法的不足和展望

（一）廣東省2015年度地方立法的不足

2015年，廣東省地方立法成績突出，但仍然存在一定的不足，這些不足在一定程度上制約著廣東省地方立法工作的成效，同時也迫使廣東省地方立法主體在日后的工作中不斷改進，更上一層樓。

1、立法程序規(guī)則缺位或修訂不及時

立法行為本身也是一種受法律調(diào)整的行為，立法的合法性既包括立法內(nèi)容的合法性，也包括立法行為依法進行即立法程序的合法性。在立法過程中，立法程序規(guī)則一方面規(guī)范立法權的運用，確?？茖W立法，另一方面保障公眾參與立法的權利，實現(xiàn)民主立法。[1]然而，在舊有立法權的立法主體中，僅有廣東省人大響應新《立法法》的要求，于第十二屆人大第四次會議對《廣東省地方立法條例》作出修改，其余舊有立法權的地級市仍未提請修改立法程序規(guī)則，部分地級市的立法程序規(guī)則甚至出現(xiàn)了明顯違反新《立法法》的條款。而新獲立法權的地級市中，制定立法程序規(guī)則仍未獲得全部新獲立法權地級市的重視，相當一部分地級市仍未制定立法程序規(guī)則，而已制定立法程序規(guī)則的地級市中，立法程序規(guī)則均由人大常委會通過，也違反了《立法法》第七十七條的要求：地方性法規(guī)的立法程序規(guī)定由本級人民大會通過。

2、立法公開工作仍可大有作為

立法公開是立法工作必不可少的環(huán)節(jié)，它是法律得以施行的前提，也是立法工作征集民意接受民眾監(jiān)督的渠道。目前，廣東省立法公開工作已初具經(jīng)驗，各地方立法主體官網(wǎng)均已設置專欄公開年度立法計劃、法規(guī)規(guī)章草案和法規(guī)規(guī)章文本，同時也設置了地方法規(guī)規(guī)章數(shù)據(jù)庫，方便民眾檢索。[2]但立法公開工作仍存在以下不足：地方立法工作出現(xiàn)變更時未及時進行公開說明，如廣州市人大常委會2015年度立法計劃在執(zhí)行過程中發(fā)生了變化，在立法計劃之外新增制定了《廣州市人民代表大會常務委員會地方性法規(guī)案重要條款單獨表決規(guī)定》，法規(guī)草案未納入立法計劃且沒有向民眾公開說明。絕大部分地方立法主體在公開法規(guī)規(guī)章草案的同時未附有草案說明，僅公布法規(guī)規(guī)章草案直接面向民眾征集意見。法規(guī)規(guī)章數(shù)據(jù)庫設立不規(guī)范，部分地方立法主體官網(wǎng)法規(guī)規(guī)章和一般官方文件使用同一數(shù)據(jù)庫，未提供科學的檢索指引，法規(guī)規(guī)章數(shù)據(jù)庫更新不及時，如截止2016年3月22日，在廣東人大網(wǎng)“法律法規(guī)查詢”數(shù)據(jù)庫未能查詢到《廣東省人口與計劃生育條例（2015）》。

3、地方人大和地方政府立法權限不夠明晰

依據(jù)《立法法》，“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定”既可以制定地方性法規(guī)也可以制定地方政府規(guī)章，因此地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的調(diào)整范圍存在一定的交叉重疊。為此，在地方立法主體工作協(xié)調(diào)上，可能出現(xiàn)本該由地方性法規(guī)調(diào)整的事項卻由地方政府規(guī)章調(diào)整，本該由地方政府規(guī)章調(diào)整的事項卻升格為受地方性法規(guī)調(diào)整。例如，涉及社會保險等直接關乎民生又牽涉利益較廣的事項，本應由地方性法規(guī)調(diào)整更為合適，廣州市卻出臺《廣州市社會醫(yī)療保險辦法》以政府規(guī)章的形式進行立法規(guī)范。又如，《珠海經(jīng)濟特區(qū)電力設施保護規(guī)定》調(diào)整的范圍為“行政區(qū)域內(nèi)已建和在建電力設施的保護”，調(diào)整范圍單一，涉及利益主體較少，完全可以透過地方政府規(guī)章進行立法規(guī)范，從而突顯政府規(guī)章立法強調(diào)效率節(jié)約成本的優(yōu)越性，但珠海市缺運用地方性法規(guī)進行調(diào)整。

（二）廣東省地方立法的未來展望

1、及時制定或修改立法程序規(guī)則

地方性法規(guī)制定程序規(guī)則新《立法法》尚未作出規(guī)定，而是通過《立法法》第七十七條委任性規(guī)范授權各地方人大自行制定，主要是考慮到我國中央與地方立法情況具有差異性，各地方立法狀況也千差萬別，所以授權各地方人大根據(jù)自身特殊情況制定立法程序規(guī)則。對于舊有立法權的地級市，應及時修改立法程序規(guī)則，以保持與新《立法法》和新《廣東省地方立法條例》相一致。對于新獲立法權尚未制定立法程序規(guī)則的地級市，應當提請本級地方人大制定立法程序規(guī)則，以確保立法活動有法可依，有規(guī)可循。

2、加強網(wǎng)站建設，立法公開工作力求完美

廣東省立法公開工作已經(jīng)基本形成規(guī)模，但是公民在查詢地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章時仍然不夠便利。對此應該構建全省標準統(tǒng)一的法規(guī)規(guī)章數(shù)據(jù)庫，盡可能提供不同分類方法的檢索指引，便利公民檢索。除此之外，還應增加立法公開的內(nèi)容，除立法草案與法規(guī)規(guī)章文本予以公開以外，還應同步附上草案說明、立法計劃變更情況說明等等，從而保障公民全面知法學法，遵紀守法。

3、地方人大與地方政府的立法權限各有側重，分工合作

地方人大和地方政府立法權限不清、立法工作交叉重疊是我國地方立法普遍現(xiàn)象。對此，廣東省各同級地方立法主體應該加緊溝通協(xié)作，明確各自的立法工作重點：針對那些涉及面廣、利益沖突較大、公民爭議較大的事項，由人大及其常委會制定地方性法規(guī)加以調(diào)整，以確保各方利益訴求得到充分表達；針對那些調(diào)整范圍較單一、民眾迫切期待得到治理的事項，由政府制定地方政府規(guī)章加以規(guī)范，保障效率，使得社會治理通過政府立法得到立竿見影的效果。具體的，則要完善人大和政府立法項目征集與論證制度，保證同級立法主體各自的立法計劃各有側重，符合立法工作的科學規(guī)律。

4、加強學習與交流，努力建設高素質(zhì)的立法人才隊伍

立法是專業(yè)性、技術性很強的工作，立法工作人員需要具備一定條件的精英人物，所以立法工作的開展離不開人才隊伍的建設。[3]目前，廣東省已經(jīng)建立9個省級地方立法基地，為地方立法工作提供智力支持?？梢钥隙?，隨著廣東省各地級市均獲得地方立法權，各地方立法需求增多，各地方將會構建越來越多的立法基地，提供專業(yè)立法服務。同時，新獲立法權的地市也將虛心“取經(jīng)”，加緊向舊有立法權的地級市學習立法經(jīng)驗。同時，新獲立法權的地級市立法人才緊缺，各地方一方面將加緊招收法律人才尤其是立法人才的同時，全省還將組織立法部門工作者定期學習，提升立法工作水平。

注釋：

[1] 參見石佑啟、朱最新主編：《地方立法學》，廣東教育出版社，2015年，118-120頁。

[2] 參見吳興國著：《論我國公眾參與地方立法的完善路徑》，載《江西社會科學》2013年第7期。

[3] 參見周旺生著：《立法學》（第二版），法律出版社，2009年，196-197頁。