論政府在環(huán)境治理中的責(zé)任

王丹丹　李曼

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830049）

論政府在環(huán)境治理中的責(zé)任

王丹丹1李曼2

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830049）

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，環(huán)境問題所帶來的威脅日益明顯。一方面，環(huán)境問題損害著國內(nèi)社會公眾的利益，另一方面，作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國在國際社會上承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任也越來越重要。不斷加劇的環(huán)境問題，對我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提出巨大的挑戰(zhàn)。面對來自多方面的壓力與挑戰(zhàn)，我國政府必須轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，在環(huán)境治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立、完善環(huán)境治理體系與制度，同時動員全社會的成員參與到環(huán)境治理當(dāng)中，為我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

政府責(zé)任；環(huán)境治理

一、政府承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的必要性

（一）作為公共物品的環(huán)境。

眾所周知，環(huán)境是一種公共物品，它具有公共物品的非競爭性和非排他性這兩個重要特征，這種情況下的“公地悲劇”、“搭便車”及其所產(chǎn)生的外部效應(yīng)現(xiàn)象，是環(huán)境污染的根本原因。因此，想單純依靠市場運作提供環(huán)境資源的想法是不現(xiàn)實的。實踐已經(jīng)證明，自由市場難以提供環(huán)境資源這種公共物品，起碼不能單一地承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任。此外，政府作為社會公共事務(wù)的管理者，環(huán)境治理也是其職能之一。因此，在環(huán)境治理的問題上，政府必須作為主體，承擔(dān)主要責(zé)任。

（二）環(huán)境對社會經(jīng)濟發(fā)展的作用。

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人與環(huán)境之間的矛盾與沖突日益明顯。環(huán)境問題開始反過來制約社會經(jīng)濟的發(fā)展。我國北方地區(qū)嚴重的霧霾，南方地區(qū)的酸雨，以及水污染等已經(jīng)嚴重影響公眾利益，政府每年都需要投入大量的資金治理環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計，北京近5年來在霧霾治理上的投資已經(jīng)達到7700億元。近幾年因環(huán)境問題所產(chǎn)生的國際糾紛事件呈上升趨勢。環(huán)境治理不僅僅是對國內(nèi)民眾的權(quán)益負責(zé)，更關(guān)系到維護社會穩(wěn)定和國際關(guān)系的穩(wěn)定。

綜上所述，無論是從哪一個角度來看，政府都必須積極主動承擔(dān)起環(huán)境治理的責(zé)任。

二、政府在環(huán)境治理中存在的問題

（一）政府環(huán)境責(zé)任意識缺失。

政府環(huán)境責(zé)任意識缺失表現(xiàn)在幾個方面：仍然存在以GDP論成敗的思想觀念，片面追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境治理；在環(huán)境治理過程中存在畏難、急功近利的心理；認為環(huán)境問題無關(guān)緊要，不需要投入過多精力；不注重環(huán)境治理工作的整體性與配合性；忽視公眾與社會環(huán)保組織在環(huán)境治理當(dāng)中的作用等等。環(huán)境治理是一個系統(tǒng)、長期的過程，需要投入大量的人力、物力、財力，多部門相互配合、通過長期的努力才能見效。有些政府由于存在上述錯誤觀念，缺乏對環(huán)境治理的重視，造成環(huán)境治理的政府失靈現(xiàn)象。

（二）環(huán)境治理法律體系不完善。

自20世紀70年代以來，國家和地方先后制定、修改了《憲法》、《刑法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等數(shù)十項法律、法規(guī)以及管理條例，并認可《京都議定書》等十余項國際環(huán)境保護條約，現(xiàn)在已經(jīng)形成了相對完善的環(huán)境法律體系，但仍然不夠完善，如法律條文多規(guī)定的是泛指的某一類行為造成的法律后果，而沒有確定到具體行為；法律更多的規(guī)定了某種行為違反法律，但卻并沒有指出需要承擔(dān)的后果與責(zé)任，許多違法行為得不到相應(yīng)的懲罰，從而缺乏對違法行為的制約；此外，環(huán)境保護部分的立法對執(zhí)法機關(guān)的約束性也不夠強。

（三）環(huán)境治理執(zhí)法過程缺乏權(quán)威性。

各級環(huán)境監(jiān)管部門都受政府管轄，在政府指導(dǎo)下開展工作，其人員編制，資金來源等都受到政府的管理與制約，而一個區(qū)域的政府，不僅要關(guān)注環(huán)境治理問題，還要關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，城市建設(shè)等多方面問題。一些領(lǐng)導(dǎo)為了提高政績，片面追求經(jīng)濟增長，常常需要招商引資，降低環(huán)境標準，降低生態(tài)補償標準，給環(huán)境污染項目開綠燈，造成環(huán)境破壞。在這種情況下，環(huán)保部門很難有所作為。此外，環(huán)境監(jiān)管部門工作人員專業(yè)素質(zhì)缺乏，專業(yè)能力弱，專業(yè)監(jiān)測設(shè)備落后等原因是導(dǎo)致環(huán)境治理執(zhí)法過程缺乏權(quán)威性的重要因素。

（四）環(huán)境治理缺乏監(jiān)督問責(zé)機制。

環(huán)境保護法律體系不健全導(dǎo)致環(huán)境治理有法可依卻無法定罪。很多污染企業(yè)排放過量、排放超標等破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象一直在發(fā)生，而懲治措施卻大多只局限于在經(jīng)濟上予以行政懲罰，企業(yè)對這些處罰所付出的代價卻遠低于恢復(fù)、治理環(huán)境的成本，并且很少有直接責(zé)令其停止污染的處理，使得環(huán)境監(jiān)管的成果不夠顯著，原因在于現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管方面的立法欠缺強制性。此外，環(huán)境監(jiān)管部門監(jiān)督不嚴，徇私枉法的行為也時有發(fā)生，我國環(huán)境治理仍然缺乏嚴格的監(jiān)督與問責(zé)機制。

（五）公民及社會環(huán)保組織參與環(huán)境治理渠道缺乏。

環(huán)保組織作為一種公益性組織，其所倡導(dǎo)的目標有可能與政府追求經(jīng)濟增長的目標出現(xiàn)沖突而成為不受政府歡迎的異類；作為公益組織的社會環(huán)保組織由于資金缺乏，無法不斷擴大規(guī)模與影響力，其專業(yè)水品會因此受到限制；公民個人因為環(huán)境意識淡漠以及處于政府的管理之下而較少參與環(huán)境治理問題，由此可見，公民及環(huán)保組織在參與環(huán)境治理的道路上前行并不順利?？偟膩碚f，目前，我國公民及社會環(huán)保組織參與環(huán)境治理的途徑主要存在于在監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，即將已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境問題上報給政府，再由政府出面解決問題，因此作用非常局限。

三、解決措施

（一）轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，樹立環(huán)境責(zé)任意識。

要改變環(huán)境治理中政府失靈的局面，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的發(fā)展觀念，樹立環(huán)境責(zé)任意識。這就要求政府繼續(xù)貫徹落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，認真執(zhí)行中央政府的各項環(huán)境政策，改變以經(jīng)濟增長率論英雄的傳統(tǒng)觀念，做到既重視經(jīng)濟價值，又重視生態(tài)價值，既關(guān)注眼前利益，也著眼長遠利益，既注重局部利益，也著眼整體利益；轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)環(huán)境治理中末端治理的觀念，從源頭抓起，倡導(dǎo)綠色經(jīng)濟，鼓勵科技創(chuàng)新，切實履行政府行使公共管理的職能，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，保證人民群眾根本利益。

（二）進一步完善環(huán)境治理法律體系。

使環(huán)境治理行為有法可依，對違法行為產(chǎn)生真正的約束是提高治理水平的第一步。針對政府對環(huán)境監(jiān)管部門的越權(quán)干預(yù)問題以及違法行為收益大于違法成本的現(xiàn)象，立法機關(guān)應(yīng)該繼續(xù)完善當(dāng)前環(huán)境法律體系，在法律層面為環(huán)境治理提供運行保障，對于企業(yè)及個人的違法行為，需要制定完善的法律，規(guī)定違法行為應(yīng)該受到的相應(yīng)懲罰，讓環(huán)境監(jiān)管部門的執(zhí)法行為真正做到有法可依，加強對違法行為的約束力。

（三）加強環(huán)境治理部門執(zhí)法的權(quán)威性。

加強環(huán)境治理部門的權(quán)威，要做到以下幾個方面：首先，制約政府在環(huán)境監(jiān)管方面的權(quán)利，這需要立法機關(guān)結(jié)合我國環(huán)境現(xiàn)狀和現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管模式對現(xiàn)有法律、法規(guī)在對環(huán)境監(jiān)管中的政府職責(zé)進行更為詳細的規(guī)定，防止政府的權(quán)力過大而職責(zé)不清，在賦予政府權(quán)利的同時用相應(yīng)的法律責(zé)任與義務(wù)進行約束，避免政府在環(huán)境問題上的不作為，同時也避免政府為追求經(jīng)濟發(fā)展而違反環(huán)境監(jiān)管制度問題。其次，加大對環(huán)境監(jiān)管部門的財政投資力度，根據(jù)環(huán)境監(jiān)管部門現(xiàn)有人員編制情況及需求，對人員不足的部門編制加以補充；大力引進環(huán)境監(jiān)管部門專業(yè)人才，提高監(jiān)管水平；對監(jiān)管部門工作人員進行定期培訓(xùn)，提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)及專業(yè)技能；在財政允許的情況下為環(huán)境監(jiān)管部門更新設(shè)備，完善環(huán)境監(jiān)管需要的各項設(shè)施，提高環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)管能力。

（四）建立完善環(huán)境治理監(jiān)督與問責(zé)機制。

這里的監(jiān)督與問責(zé)主要是針對政府、環(huán)境監(jiān)管部門與企業(yè)的違法行為。首先，要牢固樹立政府是環(huán)境治理第一責(zé)任人的意識，建立環(huán)保政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，對違法行為進行責(zé)任追究，只有建立完善的問責(zé)機制，才能對政府領(lǐng)導(dǎo)行為構(gòu)成約束，使其不敢碰觸環(huán)保紅線；各環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)也應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督，上訪接待室，接受來自社會各方面的上訪、監(jiān)督，提升環(huán)境治理質(zhì)量；其次，充分利用價格這一杠桿優(yōu)化環(huán)境資源配置，進行環(huán)境資源開發(fā)利用價格制度創(chuàng)新，并予以法律的保障，例如通過提高征收排污費限制企業(yè)污染物的排放，實施環(huán)保型價格政策，建立排污者繳費、治污者受益的機制。

（五）建立全民參與的環(huán)境治理。

環(huán)境治理僅僅依靠政府的作用是遠遠不夠的，因此政府必須建立一種全民參與的機制，拓寬公民及社會環(huán)保組織的參與渠道。首先，要在社會上樹立一種環(huán)境意識，讓全社會公民意識到，環(huán)境問題與自身利益息息相關(guān)，積極主動地投身到環(huán)境治理當(dāng)中來。其次，政府在確定一項政策是否可行時，除了聽取倡導(dǎo)專家意見外，也要讓公眾和社會組織參與進來，聽取他們的意見，集思廣益，減少決策中的失誤。再次，公民與社會環(huán)保組織協(xié)助政府加強在環(huán)境治理當(dāng)中的管制，同時對政府行為進行約束與限制；最后，建立政府與社會環(huán)保組織的溝通機制，密切政府與社會環(huán)保組織的合作關(guān)系，讓社會環(huán)境保護組織發(fā)揮應(yīng)有的作用。

［1］方世南.環(huán)境友好型社會與政府在環(huán)境治理中的作為［J］.學(xué)習(xí)論壇，2007，04：40-43.

［2］婁樹旺.環(huán)境治理：政府責(zé)任履行與制約因素［J］.中國行政管理 ，行政改革2016，03.

［3］王策.論政府在生態(tài)環(huán)境治理中的角色與責(zé)任［J］.經(jīng)營管理者，2015，33：344-345.

［4］婁樹旺.環(huán)境治理：政府責(zé)任履行與制約因素［J］.中國行政管理，2016，03：48-53.

D922.68；X32

A

1671-864X（2016）10-0027-02

王丹丹（1991-），女，漢族，山東聊城人，2015級碩士研究生，研究方向公共部門人力資源管理。