促進(jìn)綠色制造技術(shù)擴(kuò)散的政策模式創(chuàng)新研究

劉朋，周可迪，延建林，周源，薛瀾

（1. 中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京100088；2. 清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084）

促進(jìn)綠色制造技術(shù)擴(kuò)散的政策模式創(chuàng)新研究

劉朋1,2，周可迪1，延建林1，周源2，薛瀾2

（1. 中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京100088；2. 清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084）

本文旨在探索中國促進(jìn)綠色制造技術(shù)擴(kuò)散的治理模式和政策工具，探討完善節(jié)能治理模式的新方向。首先，通過文獻(xiàn)綜述揭示綠色制造技術(shù)擴(kuò)散的障礙，并以全國電機(jī)能效提升計(jì)劃為例，總結(jié)各地方政府推廣綠色技術(shù)的典型政策和措施。采用案例研究方法，分析東莞市針對(duì)萬臺(tái)注塑機(jī)電機(jī)節(jié)能改造所面臨的困難而采取組合政策和措施，特別是為推動(dòng)合同能源管理而創(chuàng)新的金融模式。最后，分析了新模式克服綠色技術(shù)擴(kuò)散障礙，達(dá)到示范推廣效果。其政策體系和新模式將有助于促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

綠色制造；節(jié)能減排；模式創(chuàng)新

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.04.015

一、前言

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得舉世矚目的成就。然而，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，不能以犧牲資源和破壞環(huán)境為代價(jià)。中國的能源、環(huán)境已經(jīng)沒有太多的發(fā)展空間，但還要繼續(xù)發(fā)展，所以必須

要走一條綠色發(fā)展道路。黨的十八大提出，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，這是中國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的一個(gè)根本任務(wù)和基本途徑，也是中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要方向和關(guān)鍵內(nèi)容。

實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，首先要依靠科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，其次還要執(zhí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策。中國目前的能源消耗高，能效很低，節(jié)能擁有巨大的空間。2014年,中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（單位GDP）能耗是世界平均水平的2.14倍，日本的4.56倍。如果通過提高能效，將單位GDP能耗降到世界平均水平，在不增加能源消耗條件下，中國GDP可以再翻一番；如果降到日本目前水平，中國GDP可以再翻兩番[1]。因此,節(jié)約能源是中國綠色發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的重要目標(biāo)之一，重點(diǎn)瞄準(zhǔn)制造業(yè)節(jié)約成本和提高能效。

節(jié)能對(duì)于中國能源危機(jī)具有重要的戰(zhàn)略意義，因?yàn)橹圃鞓I(yè)的能源消耗大概占到中國能源消耗的56 %以上[2]。特別是提升制造業(yè)裝備（例如電機(jī)）綠色化水平，包括促進(jìn)大范圍綠色制造技術(shù)擴(kuò)散，最終使量大、面廣的生產(chǎn)設(shè)備降低能耗。節(jié)能是一項(xiàng)公共治理特征明顯的工作，單純依靠市場(chǎng)無法奏效，需要政府積極干預(yù)。制造業(yè)裝備節(jié)能與普通節(jié)能項(xiàng)目不同，普通節(jié)能項(xiàng)目中地方政府動(dòng)力不足。針對(duì)制造業(yè)升級(jí)節(jié)能來說，涉及到制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的提升，地方政府及企業(yè)都有積極性。但是，由于涉及到高新技術(shù)創(chuàng)新和推廣，并且存在著大量技術(shù)和市場(chǎng)的不確定性，仍然需要政府的積極干預(yù)才能推進(jìn)節(jié)能項(xiàng)目。在傳統(tǒng)節(jié)能模式中，自上而下（強(qiáng)制命令）的節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制發(fā)揮了重要作用，解決了地方政府的積極性問題，也通過監(jiān)控（中央、省屬、市屬等）節(jié)能重點(diǎn)企業(yè)來達(dá)到部分節(jié)能目標(biāo)[3]。但是，節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制執(zhí)行成本高，而且地方政府、企業(yè)缺乏主動(dòng)性，尤其是當(dāng)制造業(yè)節(jié)能工作從“節(jié)能重點(diǎn)企業(yè)”拓展到更廣泛的制造業(yè)中小企業(yè)的時(shí)候，實(shí)施自上而下的政策遇到很大的困難。更好地引入并發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，提高政策執(zhí)行效率，充分利用政策調(diào)動(dòng)制造業(yè)企業(yè)節(jié)能的積極性，是制造業(yè)節(jié)能升級(jí)改造面臨的核心問題。

本文通過案例研究來探索這個(gè)問題，并通過示范推廣項(xiàng)目有效地促進(jìn)綠色制造技術(shù)在制造業(yè)企業(yè)的擴(kuò)散。研究問題包括：電機(jī)能效提升面臨的困難是什么？地方政府解決電機(jī)能效提升困難的政策和措施是什么？這些政策和措施對(duì)未來中國政府的節(jié)能治理有什么借鑒意義？

二、障礙：綠色制造技術(shù)擴(kuò)散障礙分析

一般示范推廣項(xiàng)目可以加速工業(yè)創(chuàng)新的進(jìn)程，通過測(cè)試和降低技術(shù)不確定性來突破技術(shù)障礙，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。周源等[4]研究顯示，綠色技術(shù)擴(kuò)散的大部分研究集中在創(chuàng)新體系中的示范推廣項(xiàng)目，特別是在生態(tài)可持續(xù)性轉(zhuǎn)型和新能源技術(shù)發(fā)展方面受到強(qiáng)烈關(guān)注。但是很少有人關(guān)注主流制造業(yè)的綠色技術(shù)創(chuàng)新，尤其是在發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

綠色制造技術(shù)擴(kuò)散的障礙可以分成三類：技術(shù)障礙、非技術(shù)障礙和采用綠色技術(shù)的特殊障礙。其中，主要的技術(shù)障礙包括：定性分析對(duì)技術(shù)先進(jìn)性、安全性、可靠性、操作性、適用性和節(jié)能技術(shù)兼容性的疑慮[5]。綠色技術(shù)的非技術(shù)障礙包括：信息不對(duì)稱，缺少公眾標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)認(rèn)證的信心，不確定的投資回款周期，有限的融資渠道和額外增加的成本費(fèi)用，不滿意的基礎(chǔ)建設(shè)、設(shè)備提供者和渠道，無法控制的維修費(fèi)用、維護(hù)服務(wù)，含糊不清或者過于嚴(yán)格的管理?xiàng)l例，以及各種利益相關(guān)者的利益沖突。特別是，對(duì)于中小企業(yè)來說，更愿意投資在擴(kuò)大再生產(chǎn)而不愿意投資在低優(yōu)先權(quán)的節(jié)能項(xiàng)目上，對(duì)節(jié)能管理的投入則更少，并且很少采用綠色技術(shù)[6]。 通常，綠色制造示范項(xiàng)目需要一系列的政策工具[7]，為了應(yīng)對(duì)多方面的障礙，政策工具組合被認(rèn)為是有效手段[8]。然而，政策組合工具模型需要明確的目標(biāo)和政策框架。本研究遵循“技術(shù)推動(dòng)”和“需求拉動(dòng)”的政策框架?！凹夹g(shù)推動(dòng)”政策包括政府資助的研發(fā)創(chuàng)新、學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)、教育和培訓(xùn)等；“需求拉動(dòng)”政策可以提高收益，促進(jìn)創(chuàng)新，例如：知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、減免稅收和顧客購買新技術(shù)退稅等[9]。上述文獻(xiàn)研究表明，政策工具組合有技術(shù)測(cè)試認(rèn)證、促進(jìn)信息交流學(xué)習(xí)和降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的效果。本文通過全國電機(jī)能效提升項(xiàng)目中各地方政府的典型做法和東莞市的金融創(chuàng)新模式，探索克服綠色制造技術(shù)擴(kuò)散障礙的政策框架和政策工具組合。

三、政策：中國電機(jī)能效提升項(xiàng)目政策類型分析

電機(jī)廣泛應(yīng)用于冶金、石化、煤炭、建材、造紙等多個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)測(cè)算，目前我國電機(jī)保有量約1.7×109kW，總耗電量約3×1012kW·h，占全社會(huì)總用電量的64 %，其中工業(yè)領(lǐng)域電機(jī)總用電量為2.6×1012kW·h，占工業(yè)用電的75 %[10]。為了進(jìn)一步提高中國的電機(jī)效率，2013年6月28日，工業(yè)和信息化部和國家質(zhì)檢總局聯(lián)合印發(fā)了《電機(jī)能效提升計(jì)劃（2013—2015年）》[10]，提出五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)電機(jī)產(chǎn)品升級(jí)換代目標(biāo)：累計(jì)推廣高效電機(jī)1.7×108kW，淘汰在用低效電機(jī)1.6×108kW，實(shí)施電機(jī)系統(tǒng)節(jié)能技術(shù)改造1×108kW，實(shí)施淘汰電機(jī)高效再制造2×107kW。結(jié)合國家出臺(tái)的電機(jī)能效提升計(jì)劃及淘汰路線圖，各地方省市出臺(tái)了配套的政策措施和做法，中國電機(jī)能效提升政策類型如表1所示。

（一）行政命令型

政府通過國家行政命令，強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能是實(shí)現(xiàn)電機(jī)能效提升項(xiàng)目的有力保障。以高耗能產(chǎn)業(yè)為代表的重工業(yè)，如鋼鐵、化工、水泥等企業(yè)的能源成本占其總成本的70 %以上[3]。這些重工業(yè)部門除了依靠技術(shù)進(jìn)步之外，在很大程度上還依靠淘汰落后產(chǎn)能。國家以目標(biāo)責(zé)任制的方式加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能的執(zhí)行力度。例如，工業(yè)和信息化部發(fā)布的《高耗能落后機(jī)電設(shè)備產(chǎn)品淘汰目錄》是淘汰落后設(shè)備執(zhí)法的主要依據(jù)。行政命令型政策具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，在強(qiáng)制性政策措施的保障下，淘汰落后產(chǎn)能成效顯著。然而，由于大量淘汰產(chǎn)能被“以小換大”（大企業(yè)換成了中小企業(yè)），政府對(duì)中小企業(yè)實(shí)施節(jié)能監(jiān)管強(qiáng)制性政策的難度和成本大大增加，需要運(yùn)用更多的市場(chǎng)化手段激勵(lì)、監(jiān)督和引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能。

（二）能力建設(shè)型

能力建設(shè)型政策幫助企業(yè)了解并采納先進(jìn)綠色制造技術(shù)，挖掘企業(yè)節(jié)能潛力，提升企業(yè)的能源管理能力。能力建設(shè)型政策的特點(diǎn)是政府引導(dǎo)，企業(yè)自行投入，市場(chǎng)化運(yùn)作。能力建設(shè)類政策的重心主要放在提高企業(yè)節(jié)能技術(shù)和管理水平上，但是缺乏適當(dāng)?shù)恼吖ぞ邞?yīng)對(duì)企業(yè)面臨的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

表1 中國電機(jī)能效提升政策類型

（三）經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策主要包括節(jié)能補(bǔ)貼和投融資政策。例如，資金補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息和據(jù)實(shí)結(jié)算等方式，其特點(diǎn)是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過補(bǔ)貼政策提高節(jié)能政策執(zhí)行效率，充分動(dòng)員政策執(zhí)行中介（節(jié)能服務(wù)公司）的主動(dòng)性，做大節(jié)能市場(chǎng)。節(jié)能補(bǔ)貼政策可以幫助企業(yè)擺脫節(jié)能升級(jí)改造融資難的困境。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，節(jié)能減排單靠政府補(bǔ)貼是不可持續(xù)的，最終還是要依靠市場(chǎng)的力量促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，否則企業(yè)容易依賴補(bǔ)貼，一旦取消補(bǔ)貼，考驗(yàn)的是用電企業(yè)的技術(shù)實(shí)力。所以要實(shí)現(xiàn)工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，最終還是要靠企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，拉動(dòng)產(chǎn)品能效，降低制造成本。

在上述傳統(tǒng)的綠色制造技術(shù)推廣政策模式中，行政命令型政策需要政府強(qiáng)力介入大企業(yè)。然而，當(dāng)面對(duì)量大面廣的中小企業(yè)時(shí)，節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制執(zhí)行成本高，政府需要通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源，做大節(jié)能市場(chǎng)。單純依靠節(jié)能補(bǔ)貼政策是不可持續(xù)的，還要依靠能力建設(shè)。最終，企業(yè)依靠技術(shù)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)制造業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展。

開展電機(jī)能效提升綜合示范項(xiàng)目，是以點(diǎn)帶面推進(jìn)節(jié)能減排的重要途徑，是激勵(lì)地方開展制度創(chuàng)新的重要手段，具有十分重要的意義。把行政命令型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和能力建設(shè)型政策組合起來，強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)

節(jié)能減排工作。地方政府需要打好政策組合拳，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，制定產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、稅收、金融等政策，發(fā)揮好政府對(duì)節(jié)能企業(yè)的引導(dǎo)作用，充分激發(fā)節(jié)能減排的內(nèi)生動(dòng)力。

四、典范：東莞市電機(jī)能效提升政策創(chuàng)新分析

東莞市是制造業(yè)名城，也是廣東省第一用電大市。東莞市政府以“萬臺(tái)注塑機(jī)伺服節(jié)能改造”作為綠色制造示范推廣項(xiàng)目，組合各地方節(jié)能政策，同時(shí)主要通過能力建設(shè)型政策和金融創(chuàng)新確保電機(jī)能效提升工作高水平推進(jìn)。

（一）東莞市工業(yè)和電機(jī)行業(yè)用電現(xiàn)狀

2013年，東莞市全社會(huì)年用電超過6×1010kW·h，其中工業(yè)用電超過4.5×1010kW·h，用電量長(zhǎng)期位居廣東省首位?！笆晃濉币詠恚瑬|莞市工業(yè)用電量年均增幅3.77 %，同口徑工業(yè)增加值增速為年均9.56 %，比用電增幅快5.79 %，工業(yè)用電效率提升明顯。但是，東莞市萬元GDP電耗水平依然較高，2013年超過1 200 kW·h /萬元，排在廣東省前列，見圖1[11]。

2014年1月，東莞市能源行業(yè)協(xié)會(huì)開展電機(jī)能效提升調(diào)研報(bào)告抽樣數(shù)據(jù)顯示：全市653個(gè)重點(diǎn)用電企業(yè)在用電機(jī)總?cè)萘考s為5.12×106kW；2012年企業(yè)總耗電量為1.99×1010kW·h，約占全市工業(yè)用電量（4. 429 3×1010kW·h）的45 %。造紙及紙制品行業(yè)是東莞市的電機(jī)能耗第一大戶，占全市工業(yè)用電量的44.73 %，見圖2。

（二）東莞市電機(jī)節(jié)能面臨的難題

東莞市工業(yè)企業(yè)在電機(jī)能效提升方面面臨三大難題：節(jié)能意識(shí)較差、技術(shù)人才缺乏、資金壓力大。東莞市的電機(jī)用戶多是中小企業(yè)，之前沒有接觸過電機(jī)節(jié)能的相關(guān)項(xiàng)目，對(duì)于電機(jī)節(jié)能的認(rèn)識(shí)不足。由于電機(jī)主要應(yīng)用于主生產(chǎn)線或關(guān)鍵工序，用戶擔(dān)心因電機(jī)節(jié)能改造影響正常生產(chǎn)，帶來質(zhì)量、安全等方面的問題，因此不愿意在電機(jī)節(jié)能方面投入資源。此外，大多數(shù)企業(yè)缺乏專業(yè)的技術(shù)改造人才，自身實(shí)施節(jié)能改造難度大。實(shí)施電機(jī)能效提升項(xiàng)目的另一大困難則是資金壓力，尤其是近年來受經(jīng)濟(jì)下行和市場(chǎng)需求雙重疲軟的影響，企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行節(jié)能技術(shù)改造的積極性不高。最后，電機(jī)能效提升還缺乏政策層面的支持。盡管政府的節(jié)能監(jiān)察任務(wù)中包涵淘汰落后電機(jī)，但是對(duì)于注塑機(jī)小型電機(jī)改造缺乏明確的政策依據(jù)，完全依靠企業(yè)自主進(jìn)行。

圖1 東莞市工業(yè)用電量和工業(yè)增加值增速（2005—2013）

（三） 東莞市政府的電機(jī)能效提升政策體系和模式創(chuàng)新

2013年以來，東莞市針對(duì)電機(jī)能效提升所面臨的困難，制定了組合政策工具和一系列推廣措施（見表2），主要包括：2013年6月，東莞市開展全市注塑機(jī)存量調(diào)查；2013年7月底，下發(fā)《東莞市萬臺(tái)注塑機(jī)伺服節(jié)能改造試點(diǎn)實(shí)施方案》；2013年10月，遴選節(jié)能服務(wù)公司，并將節(jié)能改造任務(wù)細(xì)化下達(dá)；2013年12月，發(fā)布補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則；2014年7月，啟動(dòng)補(bǔ)貼網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)；2014年11月，發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)能服務(wù)與金融產(chǎn)業(yè)融合加快推進(jìn)節(jié)能減排典型示范項(xiàng)目建設(shè)工作方案》。該方案構(gòu)建引入銀

行作為第三方擔(dān)保的節(jié)能改造新模式，主要實(shí)施措施如下。

1. 引入金融信用擔(dān)保模式破解融資難題（見圖3）

用能單位根據(jù)節(jié)能服務(wù)公司出具的擔(dān)保函，從銀行貸款進(jìn)行電機(jī)節(jié)能升級(jí)改造。擔(dān)保函保障銀行給用能單位貸款，產(chǎn)生了穩(wěn)定的現(xiàn)金流，同時(shí)保障節(jié)能服務(wù)公司能夠拿到合同能源管理的回款。政府把補(bǔ)貼真正給節(jié)能用戶單位，銀行也從中擴(kuò)大客戶群，增加存款。最終，政府通過補(bǔ)貼和金融手段平衡各方利益，促進(jìn)推廣高效電機(jī)節(jié)能項(xiàng)目。

圖2 東莞市在用電機(jī)行業(yè)分布情況

表2 東莞市注塑機(jī)電機(jī)能效提升項(xiàng)目的主要政策和推廣措施[12]

2. 推廣融資租賃模式破除金融風(fēng)險(xiǎn)（見圖4）

政府按金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行合作計(jì)劃及完成情況，分期以定期存款方式存入試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)專戶。試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)按照不低于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池10倍的規(guī)模進(jìn)行信貸放大，對(duì)電機(jī)能效提升的合同能源管理項(xiàng)目提供金融支持。因?qū)嵤╇姍C(jī)節(jié)能項(xiàng)目開立支付保函產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)損失的，市財(cái)政在不超過每個(gè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)際開出保函總額的10 %限額內(nèi)，給予風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償；風(fēng)險(xiǎn)損失總額超過10 %限額的超出部分由相

應(yīng)金融機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)。

3.建立第三方機(jī)構(gòu)核查制度保障項(xiàng)目實(shí)施效果

政府通過公開甄選，委托第三方機(jī)構(gòu)開展核查，解決節(jié)能效果認(rèn)定問題。東莞市經(jīng)濟(jì)和信息化局通過招標(biāo)方式，公開遴選專業(yè)第三方節(jié)能量審核機(jī)構(gòu)，并委托第三方對(duì)電機(jī)能效提升項(xiàng)目的節(jié)能效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，出具專業(yè)核查報(bào)告，并作為評(píng)定項(xiàng)目節(jié)能效果和申請(qǐng)補(bǔ)貼的主要依據(jù)。根據(jù)第三方核查報(bào)告，在項(xiàng)目實(shí)施完工和節(jié)能效果滿足合同約定的條件下，金融機(jī)構(gòu)才向節(jié)能技術(shù)服務(wù)單位提供不可撤銷的支付保函。東莞市經(jīng)信局負(fù)責(zé)第三方核查機(jī)構(gòu)的審核工作并進(jìn)行監(jiān)管。

圖3 東莞市政府采用的金融信用擔(dān)保模式框圖

圖4 東莞市政府推廣融資租賃模式工作方案和具體措施

（四）東莞市電機(jī)能效提升政策小結(jié)

東莞市制定了行政命令型、能力建設(shè)型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具組合和金融模式創(chuàng)新，解決了電機(jī)能效提升面臨的難題。

1. 行政命令型

東莞市各鎮(zhèn)（街）與用電企業(yè)簽訂電機(jī)能效提升目標(biāo)責(zé)任書，將電機(jī)能效提升目標(biāo)完成情況作為企業(yè)節(jié)能目標(biāo)考核的重要內(nèi)容；東莞市嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性電機(jī)能效標(biāo)準(zhǔn)，加大落后電機(jī)設(shè)備檢查淘汰力度，嚴(yán)禁企業(yè)采用國家明令淘汰的落后電機(jī)。網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)管申報(bào)企業(yè)淘汰落后舊電機(jī)情況，降低了電機(jī)節(jié)能政策的執(zhí)行成本。

2.能力建設(shè)型

東莞市召開現(xiàn)場(chǎng)示范技術(shù)推廣會(huì)，幫助企業(yè)了解電機(jī)節(jié)能技術(shù)。東莞市舉辦電機(jī)能效提升核查工作培訓(xùn)班，培訓(xùn)有關(guān)單位的節(jié)能工作人員，培訓(xùn)內(nèi)容包括電機(jī)基本知識(shí)、電機(jī)節(jié)能政策和第三方核查程序等。舉辦技術(shù)推廣會(huì)和培訓(xùn)班，解決技術(shù)認(rèn)證和信息學(xué)習(xí)的問題。能力建設(shè)型政策突出企業(yè)引領(lǐng)作用，發(fā)揮典型示范作用，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)綠色制造技術(shù)在中小企業(yè)進(jìn)行擴(kuò)散。

3.經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型

東莞市落實(shí)電機(jī)能效提升及注塑機(jī)伺服節(jié)能改造專項(xiàng)資金，首批獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃惠及44個(gè)項(xiàng)目，包括23個(gè)電機(jī)系統(tǒng)改造項(xiàng)目，20個(gè)注塑機(jī)伺服節(jié)能改造示范項(xiàng)目，以及一個(gè)更換高效電機(jī)項(xiàng)目，共獲得2 060萬元的獎(jiǎng)勵(lì)資金。東莞市政府通過金融授信擔(dān)保政策，把風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金擴(kuò)大了10倍，利用少量的財(cái)政資本撬動(dòng)了大量的金融資本，解決了企業(yè)電機(jī)節(jié)能升級(jí)改造融資難和貸款需要信用擔(dān)保的難題。

4.金融模式創(chuàng)新

東莞市提出了促進(jìn)節(jié)能、產(chǎn)業(yè)和金融“三融合”的創(chuàng)新模式，助力企業(yè)節(jié)能升級(jí)改造。這一新模式促進(jìn)了節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)與金融產(chǎn)業(yè)融合，加強(qiáng)了合同能源管理的誠信監(jiān)管體系，一方面有助于消除節(jié)能服務(wù)公司對(duì)用能單位能否如期分享節(jié)能效益的顧慮，另一方面有助于消除用能單位對(duì)節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力以及項(xiàng)目改造效果的疑慮。通過金融模式創(chuàng)新，東莞市解決了企業(yè)電機(jī)節(jié)能改造的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)的顧慮問題，為其他城市探索節(jié)能市場(chǎng)化模式提供了示范經(jīng)驗(yàn)。

五、結(jié)語

本文總結(jié)了中國電機(jī)能效提升項(xiàng)目的典型政策模式，包括行政命令型、能力建設(shè)型和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策?；跂|莞萬臺(tái)注塑機(jī)電機(jī)能效提升示范項(xiàng)目這個(gè)案例，揭示了利用示范推廣項(xiàng)目促進(jìn)綠色制造技術(shù)擴(kuò)散，利用政策工具組合和模式創(chuàng)新來解決具體的擴(kuò)散障礙。本文的案例研究有助于探索中國可持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展的新模式。

這些政策組合工具不同于傳統(tǒng)的示范政策，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，綠色制造示范項(xiàng)目可能會(huì)面臨各種問題，更多的是市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)問題，特別是面臨對(duì)成本收益特別敏感的大規(guī)模技術(shù)擴(kuò)散涉及大量中小企業(yè)的問題。第二，政府要解決這些問題，更多地需要考慮“需求拉動(dòng)”政策。此外，還需要考慮非行政命令、市場(chǎng)化的政策執(zhí)行者。例如，節(jié)能服務(wù)公司能更有效滿足用電企業(yè)對(duì)于節(jié)能服務(wù)的需求。第三，示范推廣項(xiàng)目往往是復(fù)雜的，不能單獨(dú)依靠某項(xiàng)政策來解決問題，需要?jiǎng)?chuàng)新型的政策。

中國的創(chuàng)新政策也有一些特殊性。第一，中國正在經(jīng)歷由行政治理模式向市場(chǎng)調(diào)控模式的轉(zhuǎn)變，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，頂層設(shè)計(jì)政策框架和政策工具組合受到更多的關(guān)注。在這種情況下，東莞市政府認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)的強(qiáng)制性政策不能調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的資源，所以探索利用非行政命令的利益相關(guān)者（例如節(jié)能服務(wù)公司等）實(shí)現(xiàn)利益共享模式。第二，中國正在由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中等適度的可持續(xù)發(fā)展，政策制定者需要更多的耐心促進(jìn)技術(shù)發(fā)展，以減少市場(chǎng)不確定性，增強(qiáng)潛在用戶的信心。然而，新的政策模式仍需要中國政府的強(qiáng)制力來保障加速追趕轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。第三，現(xiàn)有的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件是非常重要的，可促進(jìn)綠色制造技術(shù)在企業(yè)中的擴(kuò)散。許多示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)表明綠色制造技術(shù)的成功擴(kuò)散離不開企業(yè)低成本的本地技術(shù)和穩(wěn)定良好的現(xiàn)金流，中國不能減少對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的努力。

本文的研究還有一些局限性，目前只是一個(gè)探索和試點(diǎn)研究，總結(jié)了一個(gè)政策工具組合的框架，下一步還需要通過更多的案例研究使得政策框架更加完善。另外，充分評(píng)估政策措施還需要時(shí)間，所以未來對(duì)電機(jī)能效政策評(píng)估方面還有待繼續(xù)研究。最后，這個(gè)政策框架研究集中在政府推廣示范項(xiàng)目上，下一步從研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)者角度出發(fā)，進(jìn)行比較研究將會(huì)更有意義。

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Promoting Green Manufacturing Technology Diffusion Using an Innovative Policy Implementation Method

Liu Peng1,2, Dillon K. Zhou1, Yan Jianlin1, Zhou Yuan2, Xue Lan2
(1. The CAE Centre for Strategic Studies, Beijing 100088, China; 2. School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

This paper presents initial findings on a current approach in public policy to promote green technology diffusion using innovative policy measures, through the case of the electric motor upgrading project (EMUP), and examines the degree of success of local governments in their effort to encourage the adoption of high efficiency motors (HEMs). The barriers to green technology diffusion are explored to showcase the challenges faced by local implementer. This research demonstrates the successes of various regions with an emphasis on Dongguan City, which has enjoyed great success using subsidies and financial tools to promote the use of energy performance contracts as an innovative financing mode. Finally, this article analyzes the methods and outcomes of the EMUP, thus far, in order to explain the reasons behind the success of this initial phase of implementation. Further research will be needed to monitor the progress of this initiative. This article summarizes the policy system and the new model will help to promote the development of energy conservation and environmental protection industry in the strategic emerging industries.

green manufacturing; energy saving and emission reduction; innovative mode

TH16；X22

A

2016-05-12；

2016-06-27

劉朋，中國工程院，清華大學(xué)，博士后，研究方向?yàn)橹圃鞆?qiáng)國戰(zhàn)略、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、綠色制造戰(zhàn)略研究；E-mail: lp@cae.cn

中國工程院重大咨詢項(xiàng)目“‘十三五’戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展規(guī)劃研究”(2014-ZD-7)

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