中拉整體合作：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與政策思路

周志偉　岳云霞

摘要 2015年1月，中拉整體合作進(jìn)入機(jī)制化正式運(yùn)行階段。從雙方政策意愿來看，中拉整體合作不僅具有充分的外生動力，而且存在充足的內(nèi)生動力。但作為“最后被納入中國跨地區(qū)合作戰(zhàn)略的地區(qū)”，拉丁美洲在地緣政治環(huán)境、地區(qū)一體化等方面具有其明顯特性，這也對中國深化與該地區(qū)之間的合作提出了挑戰(zhàn)。本文旨在從學(xué)理上分析中拉整體合作的形成邏輯、發(fā)展動力，從多維度視角對中拉整體合作的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)做出客觀判斷，并以此為根據(jù)，探索中短期中拉整體合作的政策思路。

關(guān)鍵詞 中國拉丁美洲整體合作動力挑戰(zhàn)

2015年1月，中國—拉丁美洲和加勒比共同體論壇（簡稱“中拉論壇”）首屆部長級會議在北京召開，會議通過的3個重要成果文件對中拉論壇的合作原則、合作路徑以及合作機(jī)制做出了規(guī)劃，中拉整體合作由此進(jìn)入機(jī)制化正式運(yùn)行階段。拉丁美洲和加勒比地區(qū)（簡稱“拉美”）在地緣政治環(huán)境、地區(qū)一體化、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面存在明顯的特性，這些因素不僅能回答“拉美為什么是最后被納入中國跨地區(qū)合作戰(zhàn)略的地區(qū)”這一問題，而且更是未來探索中拉整體合作發(fā)展思路、制定符合該地區(qū)合作方案的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。要全面了解中拉論壇和中拉整體合作，不僅需要從學(xué)理上分析其形成邏輯、發(fā)展動力，也需要從多維度視角對中拉整體合作的挑戰(zhàn)做出客觀判斷，并以此為根據(jù)，探索出符合該地區(qū)特性的政策思路和手段。

一、中拉整體合作的形成邏輯及發(fā)展動力

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中拉關(guān)系進(jìn)入發(fā)展的“快車道”，形成了以經(jīng)貿(mào)高速發(fā)展帶動雙方全方位合作的良好局面。在這一過程中，中國與拉美各國之間的雙邊紐帶都有了顯著的強(qiáng)化，中國與拉美區(qū)域組織之間也建立了常設(shè)性的協(xié)商對話機(jī)制，與此同時，中拉雙方在全球治理議題上的共同利益和立場交集也不斷擴(kuò)大?；诓粩鄨?jiān)實(shí)的雙邊關(guān)系基礎(chǔ)，中拉合作模式具備了“換擋升級”的條件，加之中拉雙方提升合作水平的共同訴求，中拉整體合作從“設(shè)想”高效地轉(zhuǎn)化為“現(xiàn)實(shí)”。從雙方主體的政策意愿來看，中拉整體合作具備充分的形成邏輯。

從中國來說，拉美是中國實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作全面覆蓋的重要板塊。在中國對外戰(zhàn)略體系中，南南合作一直處在非常優(yōu)先的位置。隨著自身綜合實(shí)力和國際影響力的提升，中國在南南合作方面體現(xiàn)出更強(qiáng)的政策主動性。在恪守平等互利、合作共贏、共同發(fā)展等基本原則的基礎(chǔ)上，中國加強(qiáng)了對新時期南南合作新思路的探索，并開展了一系列與發(fā)展中地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域整體合作的實(shí)踐，以期達(dá)到“既節(jié)約外交資源又提高合作效率”的政策目標(biāo)。過去十幾年來，中國相繼倡議建立起了中非合作論壇、中國—阿拉伯國家合作論壇、中國與東南亞國家聯(lián)盟的“10+1”“10+3”機(jī)制、中國—中亞合作對話會、上海合作組織等集體合作與對話機(jī)制。新一屆中國政府執(zhí)政后，尤其強(qiáng)調(diào)構(gòu)建與發(fā)展中國家的“命運(yùn)共同體”，提出了新型義利觀。拉美是一個發(fā)展中國家高度集中的地區(qū)，也是新時期中國外交積極開拓的“新邊疆”。在過去十年間，中國不僅提出了“從戰(zhàn)略高度重視拉美”，而且也啟動了對拉政策的全面籌劃。2008年11月，中國首次發(fā)表《中國對拉丁美洲和加勒比政策文件》，傳遞出中國與拉美進(jìn)行整體合作的信號。2012年6月，溫家寶總理在聯(lián)合國拉美經(jīng)委會的演講中提出了“成立中拉合作論壇”的具體倡議。2014年7月，習(xí)近平主席在巴西利亞與中拉領(lǐng)導(dǎo)人的首次集體會晤中倡導(dǎo)打造中拉“命運(yùn)共同體”，建立“政治上真誠互信、經(jīng)貿(mào)上合作共贏、人文上互學(xué)互鑒、國際事務(wù)中密切協(xié)作、整體合作和雙邊關(guān)系相互促進(jìn)”的中拉關(guān)系五位一體新格局。2015年1月，“中拉論壇”首屆部長級會議的召開標(biāo)志著中拉整體合作從“倡議”到“現(xiàn)實(shí)”。中拉整體合作的啟動實(shí)現(xiàn)了中國與全球各區(qū)域（尤其是發(fā)展中地區(qū)）整體合作的全覆蓋。從中國與域外地區(qū)整體合作機(jī)制的全局設(shè)計(jì)來看，中拉整體合作是中國全球戰(zhàn)略中的“必選項(xiàng)”，高度符合中國開展跨區(qū)域整體合作的政策思路。

對于拉美國家而言，中國已經(jīng)成為它們“太平洋戰(zhàn)略”的優(yōu)先目標(biāo)。隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)向亞洲和太平洋地區(qū)，圍繞亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作成為當(dāng)前國際關(guān)系中的最大亮點(diǎn)，受此趨勢的帶動，拉美國家也顯著增加了對亞太地區(qū)的戰(zhàn)略關(guān)注。特別是隨著中國綜合國力和在全球治理中引導(dǎo)力的整體提升，加之中拉經(jīng)貿(mào)內(nèi)生動力的增強(qiáng)與釋放，拉美國家普遍提高了中國在其外交中的排序位次，“中國機(jī)遇”和“太平洋意識”已經(jīng)成為該地區(qū)對外戰(zhàn)略的重要考量。對大多數(shù)拉美國家而言，中國的重要性不僅表現(xiàn)在對初級產(chǎn)品和原材料的巨大需求上，而且也體現(xiàn)在中國作為全球性資本輸出大國的新定位和作用上。無論是籌集其結(jié)構(gòu)調(diào)整所需的資金，還是獲得應(yīng)急性優(yōu)惠貸款，許多拉美國家都將中國視作重要的融資來源。Agustín Lewit， “Una Nueva Geopolítica： China-América Latina”， Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica， enero 7 de 2015. http：//www.celag.org/una-nueva-geopolitica-china-america-latina/，2016-05-10.除現(xiàn)實(shí)的經(jīng)貿(mào)考量外，強(qiáng)化與中國的協(xié)作伙伴關(guān)系也符合拉美國家推進(jìn)其外交多元化，增強(qiáng)外交獨(dú)立性，以“對沖美國在該地區(qū)主導(dǎo)權(quán)”的地緣政治利益考量Shannon Tiezzi， “Chinas Push Into “Americas Backyard”， The Diplomat， February 08，2014. http：//thediplomat.com/2014/02/chinas-push-into-americas-backyard/， 2016-04-09.。正因?yàn)槿绱?，很多拉美國家已開始重新籌劃對華政策。2008年，巴西政府發(fā)布“中國議程”包括工業(yè)、發(fā)展和外貿(mào)部、外交部、農(nóng)牧及墾荒部、巴中企業(yè)家委員會、全國工業(yè)聯(lián)合會。資料來源：http：//www.cebc.org.br/pt-br/projetos-e-pesquisas/projetos-realizados/agenda-china/agenda-china-acoes-positivas-para-relacoes， 2016-04-20.，相關(guān)智庫提出“制定系統(tǒng)和具體的對華政策”Roberto Abdenur， “Quem precisa da China”， Cebri Textos， 2011. http：//www.cebri.org/midia/documentos/texto06.pdf， 2015-12-15.呼吁。2009年，智利政府推出了“中國政策計(jì)劃”。墨西哥總統(tǒng)培尼亞也強(qiáng)調(diào)中墨“兩國能夠建立起一種可以開啟經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)新時代大門的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”付志剛：《墨西哥總統(tǒng)培尼亞撰文稱贊墨中關(guān)系：面向共同未來的千年古國》，載《 光明日報(bào)》，2013年6月5日第008版。。另外，值得強(qiáng)調(diào)的是，中國外交所倡導(dǎo)的“開放包容”的合作觀、義利觀，以及打造與廣大發(fā)展中國家“命運(yùn)共同體”等新型國際發(fā)展理念，其道德感召力增強(qiáng)了拉美國家深化與中國合作的信心。

如上所述，中拉整體合作具有其充分的內(nèi)在邏輯，是基于雙方全面務(wù)實(shí)合作共識的基礎(chǔ)上，雙方對外戰(zhàn)略調(diào)整的必然結(jié)果。與此同時，中拉整體合作還具備必要的內(nèi)部動力，能夠支持其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和不斷升級。只有認(rèn)識到些內(nèi)生發(fā)展動力，才能以更長遠(yuǎn)且客觀的視角評估中拉整體合作未來的發(fā)展，尤其避免因暫時的經(jīng)濟(jì)困難以及第三方因素而對剛起步的中拉整體合作做出誤判?？傮w來看，中拉整體合作的內(nèi)生發(fā)展動力主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，中拉關(guān)系的跨越式發(fā)展是中拉整體合作的基礎(chǔ)。21世紀(jì)以來，中拉關(guān)系在經(jīng)濟(jì)的高度互補(bǔ)互需的帶動下實(shí)現(xiàn)了全局式的跨越發(fā)展。政治關(guān)系方面，中國和巴西、阿根廷、智利、秘魯、委內(nèi)瑞拉、墨西哥、哥斯達(dá)黎加、厄瓜多爾等拉美國家建立了多類型的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，雙方的戰(zhàn)略互信提升明顯。與此同時，通過雙邊和多邊渠道，中拉之間“首腦外交”的頻率加快，本屆政府就任以來，習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理先后訪問拉美，充分釋放出中國強(qiáng)化與拉美合作的政治意愿。經(jīng)貿(mào)合作方面，快速增長的經(jīng)貿(mào)規(guī)模是中拉關(guān)系發(fā)展最為顯著的部分（見圖1）。2003—2012年，拉美成為中國對外貿(mào)易增長最快的地區(qū)，雙邊貿(mào)易額年均增長30%以上。2013年以來，盡管中拉貿(mào)易增長放緩，但中國仍保持拉美第二大貿(mào)易伙伴的地位。拉美也是中國對外投資增長最快的地區(qū)。2003—2014年，中國對拉美地區(qū)直接投資存量由46億美元增至1061億美元（總量占比12%），年均增幅近30%。目前，中國是拉美首要的投資來源國之一，而拉美則成為中國海外第二大投資目的地。經(jīng)濟(jì)合作同樣也是中拉經(jīng)貿(mào)合作的重要內(nèi)容。2014年，中國對拉美承包工程完成營業(yè)額132億美元（總量占比9.3%），勞務(wù)合作派出25，106人（總量占比8.6%），拉美已成為繼亞非之后的中國第三大海外工程市場。CEIC中國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫（檢索日期：2016年5月8日）。機(jī)制建設(shè)方面，中國與拉美大國基本實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略對話的制度性安排：與巴西建立了高層協(xié)調(diào)與合作委員會，與墨西哥、阿根廷分別成立了常設(shè)委員會，與委內(nèi)瑞拉設(shè)立了中委高級混合委員會和中委合作基金，與加勒比地區(qū)成立了中國—加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇，等等。同時，中國與智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加簽署了自由貿(mào)易協(xié)定，并啟動了與哥倫比亞自貿(mào)談判雙邊聯(lián)合可行性研究。在多邊領(lǐng)域，中國已先后成為美洲開發(fā)銀行、拉美一體化協(xié)會、美洲國家組織聯(lián)合國拉美經(jīng)委會和太平洋聯(lián)盟等一體化組織的觀察員，還建立起與里約集團(tuán)、南共市、安第斯集團(tuán)的對話機(jī)制及與主要國家外長級的磋商機(jī)制，形成了一個多渠道并行且互補(bǔ)的協(xié)調(diào)機(jī)制網(wǎng)絡(luò)。為落實(shí)整體合作的倡議，中拉雙方在最近幾年間開展了若干嘗試，如中拉企業(yè)家高峰會、中拉智庫交流論壇等交流機(jī)制相繼建立，并召開了中國—拉丁美洲青年政治家論壇和中拉農(nóng)業(yè)部長論壇?；谥欣P(guān)系的現(xiàn)實(shí)水平以及現(xiàn)行多種合作機(jī)制，中拉雙方具備了全面規(guī)劃整體合作的必要基礎(chǔ)和條件。

第二，中拉雙方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對接是提升整體合作的新“引擎”。當(dāng)前，中拉雙方均不同程度地面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型，與以往以互補(bǔ)為驅(qū)動、以貿(mào)易為核心的合作模式不同，中拉之間的經(jīng)濟(jì)互動方式正在重構(gòu)。首先，中國企業(yè)“走出去”符合拉美國家產(chǎn)業(yè)多元化轉(zhuǎn)型的需要。在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”之下，中國還加大了對外投資的規(guī)模，通過資本和產(chǎn)業(yè)結(jié)合，帶動富余和優(yōu)勢產(chǎn)能“走出去”，其中，鋼鐵、水泥、紡織等傳統(tǒng)富余產(chǎn)能，光伏、風(fēng)電等新興富余產(chǎn)能，以及高鐵、核電等高端裝備已成為中國對外投資的重點(diǎn)。與此同時，拉美國家存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同且產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一的問題，基礎(chǔ)設(shè)施缺口嚴(yán)重，迫切需要通過投資促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)換代升級。因此，中拉雙方在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期存在有效對接的可行性。其次，中國消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變?yōu)槔郎唐泛头?wù)提供了巨大的潛在市場，有條件為拉美出口產(chǎn)品提供多樣化市場，改變其在對華貿(mào)易中產(chǎn)品過于集中的局面。中拉產(chǎn)業(yè)鏈對接和中國需求結(jié)構(gòu)的變化，有助于形成新的投資和貿(mào)易增長點(diǎn)，從而為中拉開展整體合作提供有力支撐。

第三，中拉經(jīng)貿(mào)合作的新階段對整體合作的“質(zhì)量”提出新訴求。經(jīng)貿(mào)合作不僅是中拉關(guān)系最活躍的部分，也一直是推動雙方關(guān)系發(fā)展的原動力之一。然而，經(jīng)歷21世紀(jì)初期十多年跨越式發(fā)展后，中拉經(jīng)貿(mào)合作步入轉(zhuǎn)型期，其核心特征有三：一是基于比較優(yōu)勢的互補(bǔ)型合作面臨動力不足困難，特別是中國對巴西、阿根廷等地區(qū)主要市場的出口呈現(xiàn)程度不一的超“飽和”狀態(tài)，貿(mào)易摩擦涉及領(lǐng)域有所擴(kuò)大；二是中國企業(yè)對拉投資早期意義上的“野蠻生長”階段大體結(jié)束，步入價(jià)值鏈導(dǎo)向的全球布局時期；三是投資和貿(mào)易便利化程度日漸成為影響中拉經(jīng)貿(mào)規(guī)模擴(kuò)大的關(guān)鍵性因素?？梢?，中國對拉經(jīng)貿(mào)合作正在由“自發(fā)”轉(zhuǎn)向“自覺”，對中拉間政策協(xié)調(diào)和一體化發(fā)展安排產(chǎn)生更高要求。這就要求整體合作產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，盡早形成“早期收獲”，從而適應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)合作規(guī)模、提升經(jīng)貿(mào)合作水平的新需求。

二、中拉整體合作的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

中拉整體合作體現(xiàn)了雙方深化合作的政治意愿，具備持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)和動力。但是，作為一項(xiàng)新的合作機(jī)制安排，中拉整體合作尚在起步階段，內(nèi)部磨合壓力和外部敏感性因素是其仍需直面的重大挑戰(zhàn)。因此，中拉雙方需要更多強(qiáng)調(diào)整體合作的質(zhì)量和可持續(xù)性，而不是片面地追求推進(jìn)速度。對相關(guān)決策部門來說，尤其需要對中拉整體合作所面臨的挑戰(zhàn)做出客觀判斷，只有這樣，才能有針對性地制定出可持續(xù)的政策規(guī)劃和合作路徑。

第一，拉美地區(qū)地緣政治環(huán)境錯綜復(fù)雜

拉美地區(qū)環(huán)境總體穩(wěn)定，但依然存在諸多復(fù)雜因素。首先，該地區(qū)尚未完全解決個別國家之間的領(lǐng)土、領(lǐng)海劃界問題。比如，在中美洲，尼加拉瓜和洪都拉斯之間，危地馬拉與伯利茲之間的邊界問題尚未得到解決；在安第斯地區(qū)，委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、蘇里南、圭亞那等國也存在領(lǐng)土與領(lǐng)海糾紛，玻利維亞、智利、秘魯之間存在涉及玻出?？诘念I(lǐng)土爭議，智利、秘魯之間在海域劃界問題上分歧依舊。此外，阿根廷與英國在馬島主權(quán)的爭議長期未能得到有效解決，緊張局面不時出現(xiàn)。

其次，美國對拉美政策的調(diào)整使該地區(qū)地緣政治環(huán)境更趨復(fù)雜。2013年11月，美國國務(wù)卿克里正式做出“門羅主義的時代已經(jīng)終結(jié)”的表態(tài)，強(qiáng)調(diào)“美洲國家間關(guān)系建立在平等伙伴和共同責(zé)任基礎(chǔ)之上”；2015年7月，美古正式恢復(fù)外交關(guān)系；2016年3月，奧巴馬訪問古巴和“右轉(zhuǎn)”的阿根廷，這一系列存在邏輯關(guān)聯(lián)的舉動釋放出“美國加大對拉美政策力度”的強(qiáng)烈信號。尤其隨著當(dāng)前拉美地區(qū)出現(xiàn)左派勢力“走弱”趨勢，美拉很有可能進(jìn)入一個互動頻繁的階段，美國因素對中拉整體合作的影響可能會大幅提升。

再次，其他域外大國成為拉美地區(qū)地緣政治中的新增變量。過去十年間，印度與拉美關(guān)系增長明顯，尤其是與巴西互動頻繁，雙方在“金磚國家”“基礎(chǔ)四國”“印度—巴西—南非三國論壇”“四國集團(tuán)”此處的“四國集團(tuán)”指的是由日本、德國、巴西、印度四國組成的以“入常”為目標(biāo)的臨時性集團(tuán)。以及貿(mào)易與金融領(lǐng)域的“二十國集團(tuán)”等機(jī)制框架內(nèi)的戰(zhàn)略對話覆蓋了當(dāng)前全球治理的諸多重要議題。在與拉美地區(qū)的整體合作方面，印度在2012年8月與拉共體的“三駕馬車”舉行了首屆外長會議，并開始籌建一系列雙邊合作機(jī)制，其意在于攻克其外交的“最后的邊疆”，將拉美大陸變?yōu)樾碌暮献骰锇?。Ashok B Sharma， “India to host India-CELAC Dialogue”， The Indian Awaaz， July 11， 2012. http：//theindianawaaz.com/index.php？option=com_content&id=8338， 2016-04-14.俄羅斯在拉美的存在也明顯增強(qiáng)。2008年11月，時任俄羅斯總統(tǒng)之職的梅德韋杰夫高調(diào)宣布“重返拉美”。2013年5月，俄羅斯與拉共體“三駕馬車”召開外長會議，計(jì)劃將其發(fā)展成為“常設(shè)性的政治對話與合作機(jī)制”，旨在扭轉(zhuǎn)其在拉美地區(qū)影響力下降的局面。Ivan Nechepurenko， “Russia seeks to restore influence in Latin America”， The Moscow Times， May 30， 2013. http：//in.rbth.com/world/2013/05/30/russia_seeks_to_restore_influence_in_latin_america_25591.html， 2016-01-16.除新興大國外，歐盟和日本同樣加大了對拉美的政策力度。歐盟與拉共體已經(jīng)舉行三屆首腦峰會，實(shí)現(xiàn)了將該機(jī)制與歐盟—拉美國家首腦會議（1999年成立）的整合。同樣，日本也表達(dá)了與拉共體建立對話機(jī)制的想法，加強(qiáng)雙方在諸多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)。

可見，拉美地區(qū)的地緣政治環(huán)境存在諸多復(fù)雜變量，尤其是隨著美國強(qiáng)化對拉美的政策力度，以及域外大國與拉美地區(qū)合作趨于機(jī)制化，中國在拉美地區(qū)不僅將面臨更復(fù)雜的競爭局面，而且極可能面臨拉美在大國之間采取“平衡戰(zhàn)略”、提高合作要價(jià)的局面。

第二，拉美國家對中拉整體合作的訴求存在差異

針對中拉整體合作，拉美國家的立場存在較大差異。相比而言，墨西哥、智利、秘魯、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加等國對整體合作的倡議回應(yīng)積極，因?yàn)檫@些國家均以“開放市場，加強(qiáng)與亞太地區(qū)合作，融入亞太生產(chǎn)鏈”作為其國際合作的優(yōu)先目標(biāo)，而中拉整體合作既符合他們加強(qiáng)對華合作的戰(zhàn)略取向，也為他們打通了連接亞太市場的渠道。古巴、厄瓜多爾對中拉整體合作的主要平臺“中拉論壇”表現(xiàn)出較大熱情。尤其是古巴，它在推動拉共體接受中方成立“中拉論壇”倡議上發(fā)揮了極為重要的協(xié)調(diào)作用。厄瓜多爾對“中拉論壇”的主要期待在于爭取經(jīng)濟(jì)援助，開拓貿(mào)易和投資，并強(qiáng)化與中國的科技合作。同樣，與中國未建交的拉美國家對中拉整體合作的態(tài)度也持歡迎態(tài)度，中拉整體合作機(jī)制為這些國家強(qiáng)化與中國的合作提供了機(jī)遇，既便于他們擺脫“選邊站隊(duì)”的困境，也有助于他們實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。加勒比國家、委內(nèi)瑞拉的心態(tài)與上述國家存在差異，他們在經(jīng)濟(jì)上對中國單向依賴嚴(yán)重，且與中國建立了相應(yīng)的合作機(jī)制，如中國—加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇、中委合作基金，因此擔(dān)心中拉整體合作將削弱中國對它們的經(jīng)濟(jì)合作力度。態(tài)度最為復(fù)雜的是巴西和阿根廷兩國。阿根廷最近幾年經(jīng)濟(jì)形勢一直不佳，保護(hù)主義較為嚴(yán)重，加之中阿雙邊關(guān)系在最近幾年間遇到一些障礙，因此對中拉整體合作的倡議反應(yīng)相對較冷淡，但又不愿意錯過中拉整體合作的趨勢。巴西的復(fù)雜心態(tài)性主要體現(xiàn)在：一方面，巴西認(rèn)識到，隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大和海外利益的擴(kuò)展，中國加大對拉美的合作力度是不可逆的趨勢，而基礎(chǔ)設(shè)施是當(dāng)前中拉雙方最聚焦的合作領(lǐng)域，中拉整體合作有助于拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的升級換代，也將促進(jìn)本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施一體化，而這很符合巴西地區(qū)戰(zhàn)略中“互聯(lián)互通”“市場整合”的政策目標(biāo)；另一方面，中國在拉美地區(qū)存在空間的擴(kuò)大不僅可能壓縮巴西在本地區(qū)的市場空間，而且也可能削弱巴西在本地區(qū)的大國領(lǐng)導(dǎo)力，而這又是與其地區(qū)戰(zhàn)略思想和地緣政治利益相背離的。

雖然拉美國家在建立中拉整體合作機(jī)制上具備相對一致的政治意愿，但在具體合作過程中則不可避免地存在側(cè)重不一的政策導(dǎo)向，從而使各方協(xié)調(diào)難度增大，甚至給早期收獲的預(yù)期帶來不確定性。首先，由于在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、合作需求、合作能力方面存在差異，拉美國家內(nèi)部整合尚存在較大難度，加之對華訴求存在較大差異，因此中拉整體合作的初期動力更多取決于中方，給中方帶來的壓力甚至?xí)^中非合作初期的難度。其次，拉共體是新生的地區(qū)性組織，其制度建設(shè)、凝聚力、整合力都處在初創(chuàng)階段，難以像非盟一樣與中方平行互動。再次，拉美一體化模式存在碎片化趨勢，尤其是隨著太平洋聯(lián)盟和南共市的同步發(fā)展，南美一體化的東西差異加大。另外，拉美地區(qū)國家利益和訴求的多元化將是中拉論壇未來發(fā)展中面臨的一大難題。比如，太平洋國家希望通過“中拉論壇”機(jī)制進(jìn)一步融入亞洲生產(chǎn)鏈，甚至達(dá)到與中國建立自由貿(mào)易機(jī)制，體現(xiàn)出了某種“脫拉入亞”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，并且在當(dāng)前拉美國家的地區(qū)政策中，很少再將“拉美”看成整體概念，而這與“中拉論壇”以拉共體為抓手的做法存在偏差。

第三，實(shí)現(xiàn)中拉貿(mào)易目標(biāo)面臨較大壓力

2002—2012年，中拉經(jīng)貿(mào)的快速增長是建立在雙方經(jīng)濟(jì)快速增長的基礎(chǔ)之上的。最近兩年間，隨著中拉雙方經(jīng)濟(jì)增速的回落，加之大宗商品價(jià)格的大幅下跌，中拉貿(mào)易增長乏力。根據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計(jì)，繼連續(xù)2年的微幅增長后，中拉貿(mào)易在2015年大幅下滑10.3%，2016年第一季度，同比降幅進(jìn)一步擴(kuò)大到16%（圖2）CEIC中國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫（檢索日期：2016年5月8日）。。中拉論壇首屆部長級會議通過的《合作規(guī)劃》確定了“中拉貿(mào)易額十年內(nèi)達(dá)到5000億美元”的目標(biāo)。根據(jù)該目標(biāo)核算，2015—2024年之間，中拉貿(mào)易需達(dá)到年均6.6%的增長率。客觀分析，中拉雙邊貿(mào)易現(xiàn)狀與“十年目標(biāo)”所需要的潛在增長率之間存在較大差距，而消除這一差距尚面臨三大挑戰(zhàn)：一是雙方經(jīng)濟(jì)下滑導(dǎo)致的需求不足；二是大宗商品價(jià)格持續(xù)低迷帶來的價(jià)格壓力；三是前期超速增長引發(fā)的局部市場“超容”問題。

盡管中拉貿(mào)易目標(biāo)不是約束性指標(biāo)，但由于它在當(dāng)前中拉關(guān)系評估體系中屬于重要的權(quán)重項(xiàng)，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否具有很強(qiáng)的象征意義，直接關(guān)乎中拉整體合作的效率，影響雙方持續(xù)互動的動力。中拉雙方經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型均難在短期內(nèi)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，中拉整體合作需要對這一挑戰(zhàn)有清楚認(rèn)識，適當(dāng)調(diào)整合作節(jié)奏和預(yù)期，或?qū)ふ译p方合作的新增長點(diǎn)。

第四，擴(kuò)大對拉投資有一定難度

投資是中拉“1+3+6”“1+3+6”是習(xí)近平出席在巴西利亞舉行的中國-拉美和加勒比國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤時提出的中拉合作框架。“1”是“一個規(guī)劃”，即以實(shí)現(xiàn)包容性增長和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)；“3”是“三大引擎”，即以貿(mào)易、投資、金融合作為動力，推動中拉務(wù)實(shí)合作全面發(fā)展，力爭實(shí)現(xiàn)10年內(nèi)中拉貿(mào)易規(guī)模達(dá)到5000億美元，力爭實(shí)現(xiàn)10年內(nèi)對拉美投資存量達(dá)到2500億美元，推動擴(kuò)大雙邊貿(mào)易本幣結(jié)算和本幣互換；“6”是“六大領(lǐng)域”，即以能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、信息技術(shù)為合作重點(diǎn)，推進(jìn)中拉產(chǎn)業(yè)對接。合作新框架的三大引擎之一，也是實(shí)現(xiàn)中拉產(chǎn)能合作“3×3”“3×3” 模式是李克強(qiáng)總理在中巴工商界峰會致辭中提出的中拉產(chǎn)能合作新模式，即共建物流、電力、信息三大通道；實(shí)行企業(yè)、社會、政府三者良性互動；拓展基金、信貸、保險(xiǎn)三條融資渠道。新模式的主渠道之一，是中拉整體合作未來發(fā)展的重點(diǎn)。合作規(guī)劃中提出，未來十年內(nèi)，“雙方投資存量達(dá)到至少2500億美元”。

在這一目標(biāo)下，中拉雙方均面臨較大壓力。然而，考慮到中拉投資存量有明顯不對稱性，中國對拉投資存量遠(yuǎn)大于拉美在華投資存量，且前者潛能相對較大，中國在投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方面承擔(dān)著較大義務(wù)。在假設(shè)中國完成全部承諾目標(biāo)的極端情況下此假設(shè)的合理性在于，2014年，習(xí)近平主席在出訪拉美時表示，未來10年內(nèi)，中國在拉美地區(qū)直接投資存量將達(dá)到2500億美元。，十年間，中國在拉美的投資存量的年均增幅應(yīng)超過11.2%。然而從現(xiàn)實(shí)情況來看，全球環(huán)境的變化使得這一目標(biāo)面臨雙重壓力。一是投資動力壓力。2015年以來，拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)下滑，巴西和委內(nèi)瑞拉等中國重點(diǎn)投資國出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的“負(fù)增長、高通脹、高失業(yè)”現(xiàn)象，企業(yè)經(jīng)營面臨實(shí)際困難，進(jìn)一步的投資意愿受到抑制。二是營商環(huán)境壓力。就營商便利度、生產(chǎn)力培育環(huán)境和產(chǎn)業(yè)配套能力三大類評價(jià)指標(biāo)而言，拉美地區(qū)的全球排名不佳，瓶頸性因素主要體現(xiàn)在稅收標(biāo)準(zhǔn)高、融資可獲性差、政府治理能力有限、基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足、勞動力市場不完善，以及產(chǎn)業(yè)協(xié)作與配套不足等方面，抑制了外部資本的積極性。在上述壓力下，中國企業(yè)進(jìn)入拉美市場尚存在阻礙性因素，這使得中國對拉投資額年度流量值近年內(nèi)出現(xiàn)明顯波動，在一定程度上將影響中拉整體合作投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第五，非建交國因素存在敏感性

目前，與中國未建交的國家共計(jì)24個，而拉美地區(qū)便占到12個。在與拉丁美洲開展整體合作過程中，中國須謹(jǐn)慎處理非建交國因素。首先，非建交國因素將直接影響中方與非建交國之間溝通與配合問題。拉共體由拉美和加勒比地區(qū)33個獨(dú)立國家組成，“四駕馬車”（現(xiàn)任輪值主席國、前任輪值主席國、候任輪值主席國及加勒比共同體代表）雖為中國與拉美整個地區(qū)協(xié)調(diào)合作提供便利，但當(dāng)非建交國參與拉共體“四駕馬車”協(xié)調(diào)團(tuán)體時（理論上存在3個非建交國同時參與該機(jī)制的可能），中國與該機(jī)制對話協(xié)商的效率便將面臨挑戰(zhàn)。因此，如何規(guī)避因未建交因素引發(fā)整體合作運(yùn)行中官方渠道不暢和工作不便等問題，需要中拉雙方提前協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)圜。其次，涵蓋非建交國在內(nèi)的中拉整體合作有可能引起臺海兩岸關(guān)系的連鎖反應(yīng)，尤其當(dāng)兩岸關(guān)系趨緊時，未建交國因素的影響程度將更大，且可能對兩岸關(guān)系形成“反作用”。從這一角度來看，“非建交國”“臺灣因素”在中短期內(nèi)不可避免地成為中拉整體合作中的兩個重要變量。

三、 中拉整體合作的政策思路

中拉整體合作具備諸多內(nèi)在發(fā)展動力，但同時也面臨不少難以回避（甚至無法掌控）的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。在中拉整體合作開始機(jī)制化運(yùn)轉(zhuǎn)后，對于中拉雙方相關(guān)決策部門來說，客觀評估中拉合作的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并對雙方合作的內(nèi)容和途徑進(jìn)行科學(xué)論證，才能保障中拉雙方合作的有效性和可持續(xù)性。中拉整體合作是著眼于長遠(yuǎn)的制度安排，合作的推進(jìn)與落實(shí)需注重循序漸進(jìn)、逐步深化的節(jié)奏把控，實(shí)現(xiàn)短、中、長期目標(biāo)的有效搭配，尤其避免提出盲目的合作目標(biāo)。從中短期來看，中拉中短期的整體合作政策思路可以從以下幾個方面著手。

第一，中國應(yīng)充當(dāng)整體合作的主要推動者和貢獻(xiàn)者，促成取得早期收獲

在當(dāng)前階段，中拉雙方以及拉美國家內(nèi)部對整體合作的訴求存在一定差異，特別是中拉整體合作的拉美對接方——拉共體并不是一個政治實(shí)體，僅是地區(qū)各國就拉美一體化而達(dá)成的一項(xiàng)政治協(xié)議，且未設(shè)立常設(shè)秘書處，因而無法產(chǎn)生具有實(shí)質(zhì)性的約束性決議，在決議執(zhí)行方面也受到諸多限制。因此，拉共體尚難扮演中拉整體合作機(jī)制中的主導(dǎo)角色，中方在現(xiàn)階段應(yīng)發(fā)揮更多的主動性，并相應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任，以此來促成這一合作機(jī)制盡快取得早期收獲和階段性成果，增強(qiáng)機(jī)制的向心力，為其可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。為此，基于中拉雙方的發(fā)展需要，中國應(yīng)在“十三五”規(guī)劃開放理念的導(dǎo)引下，銜接當(dāng)前“一帶一路”等重要戰(zhàn)略性舉措，在中拉整體合作中承擔(dān)公共產(chǎn)品的提供者，通過推動拉美地區(qū)互聯(lián)互通建設(shè)，擴(kuò)大雙方的共同利益，并消除基礎(chǔ)設(shè)施對地區(qū)一體化的制約，增強(qiáng)拉共體的合力，促使其在整體合作中對稱性地位和作用的形成。

第二，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易、投資、金融同步驅(qū)動，推動達(dá)成中拉經(jīng)貿(mào)合作目標(biāo)

經(jīng)貿(mào)合作是中拉整體合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與推進(jìn)平臺，也是2015年制定的《合作規(guī)劃》中涉及內(nèi)容最多的領(lǐng)域。未來10年中，中拉雙方確立了“貿(mào)易規(guī)模達(dá)到5000億美元和直接投資存量至少達(dá)到2500億美元”的經(jīng)貿(mào)合作目標(biāo)。這一目標(biāo)不僅是整體合作機(jī)制設(shè)定的重要早期收獲之一，還是制定機(jī)制未來發(fā)展方向的基石，是凝聚雙方深化合作的政策意愿和信心的重中之重。中短期內(nèi)，由于拉美經(jīng)濟(jì)下滑，經(jīng)貿(mào)合作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還關(guān)系到拉美對中拉整體合作機(jī)制經(jīng)濟(jì)效益的判斷。為了更好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中國提出構(gòu)建“1+3+6”的合作新框架，并提供了中拉產(chǎn)能合作的“3×3”新路徑?；谏鲜鏊枷耄袊鴮?jīng)貿(mào)合作模式應(yīng)逐步由貿(mào)易主導(dǎo)轉(zhuǎn)為貿(mào)易、投資和金融多元驅(qū)動。在未來一段時期內(nèi)，在貿(mào)易方面，應(yīng)推動進(jìn)出口數(shù)量和種類二元邊際的擴(kuò)張，突破大宗商品價(jià)格下降對貿(mào)易額的向下拉動效應(yīng)，以此來迎合中拉雙方產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的共同需要，促使中拉貿(mào)易的良性升級。在投資方面，應(yīng)在傳統(tǒng)的能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)合作基礎(chǔ)上，加大制造業(yè)投資，增加基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，切實(shí)推進(jìn)中拉產(chǎn)能合作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，使投資成為中拉經(jīng)貿(mào)合作的新增長點(diǎn)。在金融方面，應(yīng)利用中拉整體合作平臺，充分發(fā)揮中拉產(chǎn)能合作投資基金、中拉合作基金等項(xiàng)目的效用，深化雙方在本幣結(jié)算、聯(lián)合融資等合作，從而更好地滿足中拉貿(mào)易和投資升級的需要，也更好地服務(wù)于中國的人民幣國際化需求以及拉美的金融穩(wěn)定性需要，并為中拉在全球貨幣體系改革中增強(qiáng)合作提供基礎(chǔ)。整體而言，促進(jìn)中拉雙方形成多元驅(qū)動經(jīng)貿(mào)合作模式，是實(shí)現(xiàn)雙方經(jīng)貿(mào)合作10年目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)路徑，也是推動經(jīng)貿(mào)合作深化的必經(jīng)之路。

第三，強(qiáng)化中拉人文交流，增進(jìn)相互理解與認(rèn)知

與中拉經(jīng)貿(mào)快速推進(jìn)相比，中拉雙方在相互認(rèn)知和政治互信上尚顯不足。尤其是，加強(qiáng)人文交流應(yīng)該成為中短期持續(xù)加力的合作項(xiàng)目，通過多渠道的人文交流強(qiáng)化雙方相互認(rèn)知與理解，夯實(shí)中拉整體合作的基礎(chǔ)?；趯χ欣宋慕涣鳜F(xiàn)狀的認(rèn)識，可考慮的政策有：（1）加強(qiáng)孔子學(xué)院的“窗口”角色。作為中拉人文教育交流的重要媒介，孔子學(xué)院在日常教學(xué)中可以考慮增加有關(guān)中國國情內(nèi)容的推廣，實(shí)現(xiàn)孔子學(xué)院的角色從“漢語推廣平臺”向“中國國情普及窗口”的轉(zhuǎn)變。（2）實(shí)現(xiàn)中拉智庫交流的機(jī)制化。當(dāng)前，中拉智庫對話機(jī)制主要有兩個，其一是中國國際問題研究基金會和中國人民外交學(xué)會聯(lián)合組建的“中拉智庫交流論壇”2010年啟動，但至今僅召開兩屆；其二是中國社會科學(xué)院社會科學(xué)雜志社、拉丁美洲研究所聯(lián)合與拉美主要國家“中國問題研究網(wǎng)絡(luò)”聯(lián)合設(shè)立的“中拉學(xué)術(shù)高層論壇”，2012年至今已連續(xù)舉辦4屆，采取中拉輪流承辦的方式。下一步思路有二：或是整合上述兩個機(jī)制，建立覆蓋面更廣的中拉智庫對話論壇；或是保持兩個機(jī)制的并行獨(dú)立，通過政策投入做實(shí)各個論壇。此外，中拉雙方智庫可以加強(qiáng)聯(lián)合研究，有針對性地為中拉整體合作提供智力支持。（3）加強(qiáng)智庫與政府、企業(yè)之間的互動。資金保障是當(dāng)前中拉智庫交流所面臨的主要難題。中拉智庫（尤其是中國智庫）應(yīng)加強(qiáng)與政府、企業(yè)、國際組織之間的互動，其中既包括機(jī)制性的框架合作協(xié)議，也可以是靈活性較強(qiáng)的專項(xiàng)協(xié)議，爭取多途徑的資金支持，以支撐中拉智庫之間的交流。（4）強(qiáng)化中拉雙方僑民的“橋梁”作用。隨著中拉交往的頻繁，雙方僑民數(shù)量（特別是中國在拉美的僑民）將進(jìn)一步增加。該群體對中國和拉美國家的國情以及中拉關(guān)系現(xiàn)狀都有較客觀的認(rèn)識，甚至直接或間接地參與到所在國的決策過程，其重要性應(yīng)予以重視。在發(fā)揮雙方僑民作用方面，一方面加強(qiáng)僑辦工作的力度，強(qiáng)化領(lǐng)事保護(hù)，通過僑民團(tuán)體開展促進(jìn)中拉相互認(rèn)知的活動；另一方面，加強(qiáng)與拉美僑民在華社團(tuán)的溝通與聯(lián)系。盡管目前在華的拉美僑民社團(tuán)規(guī)模有限，但其僑民多為使領(lǐng)館官員、企業(yè)駐華代表、在華留學(xué)生，對中國的認(rèn)識相對客觀和正面，其重要性不容低估。（5）加強(qiáng)地方政府間的交流。在全國對外友協(xié)的推動下，締結(jié)友好城市成為中國與拉美國家地方政府搭建的主要合作平臺。自1983年北京與利馬建立第一個友好城市以來，中國與拉美地區(qū)的17個國家的56個省95個城市共建立了151對友好城市（省州）關(guān)系。中國國際友好城市聯(lián)合會。資料來源：http：//www.cifca.org.cn/Web/WordGuanXiBiao.aspx。尤其自2000年以來，中國與拉美結(jié)成的友好城市（省州）達(dá)到了110對。在地方政府層面，中拉雙方存在深化交流的巨大空間，其作用還可以進(jìn)一步強(qiáng)化?？傮w來看，留學(xué)生交流、智庫交流尤其可以作為中短期人文交流的優(yōu)先目標(biāo)。

第四，協(xié)調(diào)現(xiàn)有雙邊、多邊合作機(jī)制，搭建多渠道協(xié)作機(jī)制網(wǎng)絡(luò)

盡管中拉雙方啟動了整體對話合作的機(jī)制，但其基礎(chǔ)和核心內(nèi)容仍舊是中國與拉美國家的雙邊關(guān)系、中國與拉美地區(qū)組織和次區(qū)域組織之間的關(guān)系。尤其是在中拉整體合作機(jī)制的起步初期，中國與拉美國家的雙邊關(guān)系、中國與拉美地區(qū)組織之間的關(guān)系更是支撐該機(jī)制的重要支柱。另外，“中拉論壇”是超越雙邊關(guān)系之上的整體合作機(jī)制，合作內(nèi)容和合作方式均是通過多個參與國共同協(xié)商且決策的，這與雙邊合作中的“優(yōu)勢互補(bǔ)”原則存有差異，在整體合作的框架下，相關(guān)參與國可能會在某些領(lǐng)域、某些具體合作項(xiàng)目上存在直接的競爭關(guān)系，一定程度上取決于雙邊層面的協(xié)商解決。因此，在整體合作機(jī)制下，一方面需要通過與關(guān)鍵國家的協(xié)調(diào)來推動中拉整體合作機(jī)制的順暢運(yùn)行，另一方面也需要通過雙邊渠道協(xié)調(diào)在合作過程中難以避免的利益關(guān)系，避免因局部競爭影響中拉整體合作的全局推進(jìn)。此外，通過雙邊渠道，中國也可以協(xié)調(diào)拉美國家在整體合作過程中可能出現(xiàn)的立場和利益差異，盡可能使中拉雙方在整體合作中實(shí)現(xiàn)高效“聚焦”。還需要注意的是，由于中拉整體合作建立在拉美和加勒比地區(qū)一體化基礎(chǔ)之上，中國可利用已建立的對話機(jī)制（如1990年與里約集團(tuán)建立了對話機(jī)制，1997年與南共市建立了對話機(jī)制，1999年與安第斯共同體建立了磋商機(jī)制，等等），支持包括拉共體、南方共同市場、安第斯共同體、加勒比共同體、里約集團(tuán)、南美洲國家聯(lián)盟、美洲玻利瓦爾聯(lián)盟、太平洋聯(lián)盟等區(qū)域一體化進(jìn)程，一方面促進(jìn)拉美和加勒比地區(qū)一體化機(jī)制的穩(wěn)定發(fā)展，另一方面也可以根據(jù)次區(qū)域的特征制定合理、細(xì)致的區(qū)域合作安排，實(shí)現(xiàn)小與大、點(diǎn)與面的相互銜接、相互促進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：崔建樹）