新時(shí)期廣東“城中村”發(fā)展困境與出路
——以廣州市C村為例

□戚芳妮

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 廣東 廣州 510642）

1 “城中村”發(fā)展困境分析

1.1 農(nóng)民集體土地權(quán)益未得到充分保障

隨著城市化快速推進(jìn)，“城中村”土地征收與流轉(zhuǎn)越來(lái)越普遍。在“城中村”土地征收與流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民作為土地所有權(quán)主體，其利益訴求往往得不到重視，存在著“國(guó)家獲利、開發(fā)商奪利、村集體損益”的局面[1]，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

首先，土地征收實(shí)踐中，征地補(bǔ)償無(wú)法體現(xiàn)真實(shí)的土地價(jià)值，農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障[2]。C 村所在的長(zhǎng)興街道土地補(bǔ)償參考價(jià)為32 萬(wàn)元/667 m2，廣州市天河區(qū)土地補(bǔ)償參考價(jià)為36 萬(wàn)元/667 m2，均低于近年來(lái)廣州市天河區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的成交價(jià)格。

其次，大量土地被征用，使集體經(jīng)濟(jì)賴以生存發(fā)展的土地空間日益縮減，制約了城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地被“零敲碎打”，使得村集體現(xiàn)有土地難以形成規(guī)模效益，加大了開發(fā)利用的難度[3]。

1.2 集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)設(shè)置不完善

“城中村”集體經(jīng)濟(jì)組織向現(xiàn)代股份制企業(yè)的演進(jìn)并不是一帆風(fēng)順的，其中的重要問(wèn)題之一就是股權(quán)設(shè)置與傳統(tǒng)村落社會(huì)觀念相沖突。

廣州“城中村”不乏具有數(shù)百年開村歷史的古村落，大多具有深厚的文化底蘊(yùn)。自明朝梁姓、陳姓、招姓先祖到此定居至今，C 村已有600 余年歷史。在漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程中，C 村形成了血緣關(guān)系與宗族資產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的傳統(tǒng)觀念。經(jīng)過(guò)宗族數(shù)百年開拓形成的村落土地，歷經(jīng)土地改革、互助組、合作社、人民公社等時(shí)期，逐漸明確了集體土地性質(zhì)并延續(xù)至今，成為村集體資產(chǎn)的主要組成部分[4]。土地征收以及集體土地和物業(yè)的租賃，成為村集體經(jīng)濟(jì)的收入和股東分紅的主要來(lái)源之一。

一旦股權(quán)被“一刀切”配置到個(gè)人并可以依法繼承，那么隨著股東世代更替或遷居外地，股權(quán)隨之發(fā)生繼承、外流等變動(dòng)，血緣關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系將不可避免地產(chǎn)生一定程度的分離，可能出現(xiàn)股權(quán)倒掛現(xiàn)象，即社區(qū)股東比社會(huì)股東人數(shù)更少。大量外姓、外地股東將成為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受益者，造成“改制公司為外人打工”的結(jié)果。這已經(jīng)引起部分村民的擔(dān)憂。

就C 村來(lái)說(shuō)，隨著年老股東去世，股權(quán)繼承與外流情況與日俱增，股權(quán)受益者群體將日益分化。隨著股權(quán)倒掛加劇，將會(huì)出現(xiàn)外地、外姓股東不關(guān)心公司經(jīng)營(yíng)、不方便投票，或股權(quán)過(guò)于集中在某些家庭手上的現(xiàn)象。在這樣的背景下，如果改制公司沿襲一人一票的投票原則，將會(huì)嚴(yán)重影響公司經(jīng)營(yíng)、民主決策和董事會(huì)選舉，最終影響公司的生存與發(fā)展。

1.3 社區(qū)與市場(chǎng)未實(shí)現(xiàn)制度性分治

自2002 年廣州市出臺(tái)《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦〔2002〕17 號(hào)）以來(lái)，經(jīng)過(guò)十幾年探索前行，廣州市“村改居”工作取得良好成效。但是截至目前，“城中村”社區(qū)與市場(chǎng)仍未完全實(shí)現(xiàn)制度性分治，這集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

首先，改制公司仍然參與社區(qū)的社會(huì)管理與服務(wù)。為了減輕改制公司的負(fù)擔(dān)，2016 年，天河區(qū)八屆人大常委會(huì)第五十五次會(huì)議審議通過(guò)《廣州市天河區(qū)關(guān)于組建“村改居”輔警隊(duì)伍的工作方案》等5 個(gè)專項(xiàng)方案，計(jì)劃用5 年時(shí)間，將“城中村”的治安、計(jì)生、環(huán)衛(wèi)、基礎(chǔ)設(shè)施等費(fèi)用納入政府財(cái)政體系。

其次，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員社會(huì)保障水平偏低。2006 年，廣州市出臺(tái)《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法（試行）》（穗府〔2006〕21 號(hào)），明確規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來(lái)源、繳費(fèi)比例及養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等。但是由于改制村和“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員經(jīng)濟(jì)條件差別比較大，包括C 村在內(nèi)的多數(shù)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員選擇了檔次較低的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2 “城中村”發(fā)展對(duì)策

2.1 深化土地管理制度改革

在國(guó)家層面，深化農(nóng)村土地制度改革的重要性已得到確認(rèn)，村集體生存發(fā)展的訴求已得到充分考慮。2019 年8 月26 日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，明確規(guī)定“允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過(guò)出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單經(jīng)或者個(gè)人直接使用。同時(shí)，使用者取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押”。

這一規(guī)定是重大制度突破，結(jié)束了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)的二元體制，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙。這表明，符合一定條件的集體建設(shè)用地可不必征收為國(guó)有而直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

2.2 推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)

近年來(lái)，盡管C 村集體經(jīng)濟(jì)收益不斷增長(zhǎng)，但是隨著全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，傳統(tǒng)的物業(yè)租賃模式已難以滿足未來(lái)高質(zhì)量發(fā)展的要求。抓住當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興的歷史機(jī)遇，立足于C 村的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，積極引入社會(huì)資本為本村編制規(guī)劃，主動(dòng)引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為C 村村民的共識(shí)。

2.3 完善改制公司管理體制

改制公司是集體資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)者。只有優(yōu)化完善管理體制，提升組織領(lǐng)導(dǎo)力和戰(zhàn)斗力，才能帶領(lǐng)集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。

首先，要打造堅(jiān)強(qiáng)有力的經(jīng)營(yíng)班子。改制公司經(jīng)營(yíng)班子必須具有高度的責(zé)任心、公信力，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨的路線、方針和政策，堅(jiān)持共同富裕的基本原則。只有這樣，才能增強(qiáng)股東對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心，保證企業(yè)的核心價(jià)值、理念和文化能夠跨代傳承。

其次，改制公司要加快引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度。集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略部署，最終要在基層執(zhí)行中落實(shí)，這就對(duì)改制公司的管理水平提出了新要求。一方面，改制公司要優(yōu)化企業(yè)的組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程，確保各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。另一方面，要針對(duì)企業(yè)人才需求，設(shè)置合理的崗位體系，科學(xué)制定人才招聘和培養(yǎng)體系、薪酬與績(jī)效考核體系、員工關(guān)系管理體系，夯實(shí)人才基礎(chǔ)。

再次，改制公司股權(quán)設(shè)置方案應(yīng)得到適度優(yōu)化。改制公司向現(xiàn)代股份制企業(yè)的轉(zhuǎn)型，并不意味著照搬照抄西方的股份制。在“城中村”集體資產(chǎn)中，最重要的組成部分是社區(qū)內(nèi)部的土地。如果按西方股份制，對(duì)持股成員資格不設(shè)限制，最終將導(dǎo)致社區(qū)外部人員占據(jù)大部分土地財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，從而損害社區(qū)天然成員（真正的土地所有者）的權(quán)益。

2.4 理清市場(chǎng)和社區(qū)的治理邊界

首先，政府要加大對(duì)“城中村”社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員生活保障的關(guān)注和投入，從人員和經(jīng)費(fèi)方面予以足夠支持，減輕集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。政府必須充分考慮“村改居”社區(qū)作為農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)之間過(guò)渡形態(tài)的特殊性，不能忽視村落社會(huì)傳統(tǒng)秩序與觀念在“城中村”依然存在的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，科學(xué)合理制定各項(xiàng)“村改居”社區(qū)建設(shè)方案，確保所制定的方案得到落實(shí)、所投入的經(jīng)費(fèi)取得實(shí)效。

其次，要培育社會(huì)組織，滿足社區(qū)成員對(duì)公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求?！俺侵写濉比丝诮Y(jié)構(gòu)較一般的農(nóng)村或城市社區(qū)復(fù)雜，不僅有同宗同族的原村民，還有來(lái)自全國(guó)各地的外來(lái)人口。來(lái)自不同地域，具有不同生活背景、不同文化習(xí)俗的人聚集在一起，使得“村改居”社區(qū)對(duì)公共服務(wù)的需求日益多元化，單靠政府一己之力無(wú)法滿足所有需求。黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，明確了社會(huì)力量和社會(huì)資源在社區(qū)治理中的重要作用。

3 結(jié)束語(yǔ)

多年來(lái)的研究與實(shí)踐證明，“城中村”作為一個(gè)兼具地理空間屬性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性的存在，是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中從鄉(xiāng)土社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的一種“中間”形態(tài)，是我國(guó)“告別鄉(xiāng)土社會(huì)”“村落終結(jié)”的必經(jīng)階段。C村所面臨的農(nóng)民集體土地權(quán)益、集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)設(shè)置、社區(qū)治理等問(wèn)題，實(shí)際上是新時(shí)期我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制下城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中所面臨的各種挑戰(zhàn)的縮影。必須站在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打造共建共治共享社會(huì)治理格局的高度，通過(guò)深化制度改革、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、多方協(xié)同合作等，在繼承中國(guó)傳統(tǒng)村落宗族文化的同時(shí)，化解“城中村”困局，走出一條具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。