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    中國(guó)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位問(wèn)題”備忘錄

    2016-11-22 17:03:24盧鋒李雙雙
    財(cái)經(jīng) 2016年30期
    關(guān)鍵詞:替代國(guó)入世日落

    盧鋒+李雙雙

    隨著“日落條款”到期后終止反傾銷替代國(guó)方法的前景趨于明朗,美國(guó)等WTO成員國(guó)限制中國(guó)出口將越來(lái)越多采用反補(bǔ)貼措施

    我國(guó)入世時(shí)務(wù)實(shí)考慮各方面情況接受了若干特殊條款。《中國(guó)入世議定書(shū)》第15條陳述反傾銷與反補(bǔ)貼特殊方法,并就反傾銷特殊方法規(guī)定了15年截止期的“日落條款”。

    入世后不久,國(guó)內(nèi)出現(xiàn)有關(guān)“日落條款”闡釋討論,流行觀點(diǎn)認(rèn)為條款到期后WTO成員國(guó)有義務(wù)自動(dòng)承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。2011年國(guó)際法學(xué)界出現(xiàn)質(zhì)疑“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”觀點(diǎn),在解讀“日落條款”上引發(fā)持續(xù)爭(zhēng)議。

    今年5月歐洲法院通過(guò)不承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位決議與我國(guó)政府回應(yīng),標(biāo)志著相關(guān)爭(zhēng)論進(jìn)入官方表態(tài)的攤牌階段。我們最近完成長(zhǎng)篇報(bào)告梳理這一問(wèn)題來(lái)龍去脈,分析有關(guān)“日落條款”諸多解讀觀點(diǎn)是非曲折,同時(shí)考察美國(guó)對(duì)我國(guó)“雙反”政策立場(chǎng)演變,定量探討入世特殊條款對(duì)我國(guó)外貿(mào)影響。本文概括該報(bào)告主要發(fā)現(xiàn)和結(jié)論。

    自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)

    作為對(duì)“日落條款”的較早流行解讀,“自動(dòng)承認(rèn)論”認(rèn)為依據(jù)《中國(guó)入世議定書(shū)》,我國(guó)入世15年后WTO成員國(guó)有義務(wù)自動(dòng)承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。這一觀點(diǎn)至遲到2004年已有學(xué)術(shù)論文表達(dá),并很快成為國(guó)內(nèi)學(xué)界主流看法與媒體流行表述。與這一認(rèn)識(shí)相一致,爭(zhēng)取世貿(mào)成員國(guó)盡早承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位成為一段時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)外交政策優(yōu)先目標(biāo)之一。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示,2004年?duì)幦〉?0多個(gè)國(guó)家承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,2005年-2007年每年各有十多個(gè)國(guó)家承認(rèn)。

    2011年6月《人民網(wǎng)》發(fā)表中央某研究機(jī)構(gòu)專家題為“中國(guó)入世十周年——完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位并不遙遠(yuǎn)”文章,該文把中國(guó)爭(zhēng)取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位努力進(jìn)程分為“交流溝通、零的突破、飛速發(fā)展、艱難攻堅(jiān)”四個(gè)階段,并在“前景展望”中指出“歐美承認(rèn)中國(guó)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位是必然的,也是指日可待的”。第一條依據(jù)就是“根據(jù)中國(guó)加入世貿(mào)組織的議定書(shū),加入世貿(mào)組織的15年后即2016年,世貿(mào)組織成員應(yīng)承認(rèn)中國(guó)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”。

    在2011年9月14日大連夏季達(dá)沃斯論壇上,我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人敦促歐盟盡早承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。當(dāng)時(shí)歐債危機(jī)惡化,我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人“表示中國(guó)愿意伸出援助之手,繼續(xù)加大對(duì)歐洲的投資”。同時(shí)敦促歐盟領(lǐng)導(dǎo)人“大膽地從戰(zhàn)略上看待中歐關(guān)系,比如承認(rèn)中國(guó)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”。

    領(lǐng)導(dǎo)人還指出:“其實(shí),按照WTO規(guī)則,中國(guó)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位到2016年就為全世界所承認(rèn),早幾年表示出一種誠(chéng)意,是一種朋友對(duì)朋友的關(guān)系?!彼硎?,“10月將同歐盟領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行會(huì)晤,希望這次會(huì)晤能夠有所突破?!?h3>質(zhì)疑觀點(diǎn)出現(xiàn)

    我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人公開(kāi)闡述“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”并敦促歐盟盡早承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,影響力遠(yuǎn)超學(xué)界討論并在國(guó)外引發(fā)集中關(guān)注。當(dāng)時(shí)歐洲內(nèi)部也有觀點(diǎn)認(rèn)為,與其等幾年后履約被動(dòng)承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,還不如提前承認(rèn)以更好推動(dòng)中歐合作應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)。就在形勢(shì)似乎最有利于實(shí)現(xiàn)“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”所支持政策主張之際,2011年11月27日歐洲法學(xué)界人士伯納德·奧科納(Bernard OConnor)在VOX網(wǎng)站發(fā)表題為“中國(guó)不會(huì)自動(dòng)獲得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”文章,尖銳批評(píng)“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”是缺乏依據(jù)的“神話”。從此“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”共識(shí)不復(fù)存在,如何解釋“日落條款”進(jìn)入持續(xù)爭(zhēng)論新階段。

    奧科納文章著重解讀《中國(guó)入世議定書(shū)》第15條(d)項(xiàng)內(nèi)容,認(rèn)為該法條并不包含中國(guó)將由此自動(dòng)獲得承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的內(nèi)容。文章指出中國(guó)能否獲得歐盟承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,取決于中國(guó)是否符合歐盟制定的五個(gè)條件,如政府是否影響企業(yè)運(yùn)行決策,企業(yè)是否采用有效會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等等。在中國(guó)是否已達(dá)到歐盟定義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上,作者列舉幾點(diǎn)所謂證據(jù)給出消極答案。

    不難看出這位歐洲法學(xué)家對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況缺乏了解并抱有明顯偏見(jiàn)立場(chǎng)。不過(guò)從理解“日落條款”認(rèn)識(shí)過(guò)程看,該文對(duì)“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”質(zhì)疑有一定依據(jù)并產(chǎn)生逆轉(zhuǎn)性影響?;仡^研讀第15條內(nèi)容發(fā)現(xiàn),“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”雖有一定道理然而畢竟缺少足夠法條依據(jù)。將WTO成員國(guó)承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位與履行中國(guó)入世承諾無(wú)條件綁定起來(lái)理解,并以此作為敦促有關(guān)國(guó)家提早承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位依據(jù)可能確實(shí)不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

    爭(zhēng)議持續(xù)發(fā)酵

    奧科納博文當(dāng)天被“國(guó)際經(jīng)濟(jì)法和政策博客”(International Economic Law and Policy Blog)轉(zhuǎn)載,隨后一個(gè)多月在博客引發(fā)題為“中國(guó)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位何時(shí)結(jié)束”討論,就第15條尤其是“日落條款”提出不同解讀觀點(diǎn),討論還分析了該條款文本的瑕疵歧義。討論中不再有專業(yè)人士繼續(xù)堅(jiān)持“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”。

    WTO官方雜志《全球貿(mào)易與海關(guān)期刊》2014年第3期發(fā)表WTO法專家Jorge Miranda題為“解讀中國(guó)入世議定書(shū)第15條”文章,標(biāo)志有關(guān)討論深入到更具學(xué)術(shù)性階段。該文系統(tǒng)考察GATT-WTO歷史上不同國(guó)家面臨反傾銷歧視性方法情況,說(shuō)明這個(gè)議題比中國(guó)加入WTO更為久遠(yuǎn)以進(jìn)一步質(zhì)疑“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”。該文認(rèn)為截止期后WTO成員國(guó)對(duì)華反傾銷仍可采用特殊方法,但是需承擔(dān)指認(rèn)中國(guó)相關(guān)行業(yè)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的舉證責(zé)任。

    該雜志2014年第4期接著發(fā)表四篇評(píng)論文章和一篇背景介紹短文,從不同角度分析解釋“日落條款”。例如一篇文章認(rèn)為,第15條是對(duì)WTO反傾銷規(guī)則一般安排的“暫時(shí)偏離”而不是“永久修改”,主張中國(guó)入世議定書(shū)并不必然要求特定國(guó)家承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,但是,中國(guó)此后將適用WTO反傾銷一般規(guī)則。

    還有論文認(rèn)為,WTO應(yīng)當(dāng)在反傾銷規(guī)則領(lǐng)域一勞永逸地拋棄早已過(guò)時(shí)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方法,在肯定中國(guó)適用反傾銷一般規(guī)則同時(shí),對(duì)轉(zhuǎn)型國(guó)家國(guó)有企業(yè)影響較大的特定行業(yè)和場(chǎng)合保留采取變通處理的權(quán)力。該雜志2016年第5期和第7/8期刊登5篇文章繼續(xù)上述討論。

    近年有關(guān)討論超出法學(xué)界。德國(guó)慕尼黑經(jīng)濟(jì)研究所2016年2月給歐洲議會(huì)提交一份報(bào)告,從經(jīng)濟(jì)、政治和法律等角度分析歐盟如期履行《中國(guó)入世議定書(shū)》承諾的利弊得失,認(rèn)為是否承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位不僅涉及反傾銷問(wèn)題,還涉及歐盟未來(lái)與中國(guó)、美國(guó)關(guān)系等。報(bào)告認(rèn)為歐盟在承認(rèn)與不承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位之外還有第三種選擇,就是在承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位前提下保持一定程度自由裁量權(quán),對(duì)中國(guó)某些行業(yè)適用“特定市場(chǎng)條件”原則。去年以來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)界有關(guān)這一問(wèn)題研究增加,絕大部分研究人員不再堅(jiān)持“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”。

    主要觀點(diǎn)梳理

    系統(tǒng)梳理有關(guān)爭(zhēng)論,先后提出不同觀點(diǎn)可列舉八種之多,圖中表示這八種觀點(diǎn)及其關(guān)系。最左邊第一種觀點(diǎn)是早先流行的“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”,奧科納質(zhì)疑文章發(fā)表后專業(yè)人士很少有人繼續(xù)堅(jiān)持這一解讀,我國(guó)官方后來(lái)也改變了相關(guān)認(rèn)知立場(chǎng)。

    第二種觀點(diǎn)是“取消(a)款”觀點(diǎn),這個(gè)理解建立在對(duì)(a)款整體邏輯分析基礎(chǔ)上。第三種觀點(diǎn)是原則上取消非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位待遇但是針對(duì)特定行業(yè)體制特殊情況區(qū)別對(duì)待,2002年美國(guó)承認(rèn)俄羅斯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位方式可作為參考。第四種觀點(diǎn)是我國(guó)政府最近回應(yīng)歐洲法院決議時(shí)強(qiáng)調(diào)的“廢止替代國(guó)方法”,由于(a)款特殊方法表現(xiàn)為替代國(guó)方法,全面廢止替代國(guó)方法等于實(shí)質(zhì)性取消(a)款。

    最右邊第八種觀點(diǎn)是“實(shí)質(zhì)性保留(a)款”觀點(diǎn),認(rèn)為2016年底后WTO成員國(guó)仍有理由對(duì)中國(guó)反傾銷繼續(xù)采取特殊方法,這種解讀違背“有效條約解讀規(guī)則”因而難以成立。第七種觀點(diǎn)認(rèn)為,2016年底后WTO成員仍可采用特殊方法,但是相關(guān)舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到起訴方。第六種觀點(diǎn)是歐洲法院提出的,認(rèn)為“日落條款”到期后對(duì)華反傾銷仍有理由采取“非標(biāo)準(zhǔn)化方法”。第五種觀點(diǎn)認(rèn)為“保留(a)款論”及其對(duì)立觀點(diǎn)都有道理,是一種折中觀點(diǎn)。

    合理解釋與爭(zhēng)議原因

    全面分析有關(guān)法條上下文及其語(yǔ)境,比較合理的解釋?xiě)?yīng)是“廢止替代國(guó)方法”,同時(shí)意味著實(shí)質(zhì)性“取消a款特殊方法”。道理并不復(fù)雜:依據(jù)第15條只有(a)-(ii)條件下WTO成員國(guó)才有理由對(duì)中國(guó)反傾銷采用替代國(guó)方法,(d)款“日落條款”規(guī)定中國(guó)入世15年后(a)-(ii)作廢,實(shí)際上也就否定了整個(gè)替代國(guó)方法。進(jìn)一步理解,隨著反傾銷替代國(guó)方法終止,(a)條款實(shí)質(zhì)內(nèi)容也就失去意義。

    支持上述解讀的重要輔助證據(jù),是中美有關(guān)中國(guó)入世雙邊協(xié)議以及中國(guó)入世議定書(shū)簽訂后,美國(guó)政要與政府機(jī)構(gòu)在很多場(chǎng)合闡述中美協(xié)議及中國(guó)入世議定書(shū)中包含的反傾銷特殊條款存在15年有效期限制。我們搜集了美國(guó)官方在40多個(gè)場(chǎng)合就此問(wèn)題發(fā)表的觀點(diǎn),無(wú)一例外地反復(fù)重申針對(duì)我國(guó)反傾銷特殊條款存在15年有效期理解。

    這個(gè)本有確定含義法條引發(fā)持續(xù)爭(zhēng)議主要有兩點(diǎn)原因:一是早先流行的“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”受到質(zhì)疑后,連帶引發(fā)國(guó)際法學(xué)界對(duì)“日落條款”過(guò)于技術(shù)性和懷疑性的解釋傾向。二是有關(guān)條款個(gè)別細(xì)節(jié)表述方式百密一疏存在瑕疵歧義,不利于學(xué)界彌合爭(zhēng)議達(dá)成共識(shí)。

    現(xiàn)狀與前景

    我國(guó)官方有關(guān)“日落條款”理解和政策立場(chǎng),從早先認(rèn)同“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”轉(zhuǎn)變?yōu)橐蟆皬U止替代國(guó)方法”。目前官方立場(chǎng)具有較強(qiáng)合理依據(jù),在未來(lái)履行條約磋商方面應(yīng)能處于主動(dòng)有利地位。然而國(guó)內(nèi)媒體一些評(píng)論囿于“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”,批評(píng)歐洲議會(huì)決議時(shí)仍隱然堅(jiān)持履行“日落條款”承諾與承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位直接相關(guān)的認(rèn)知方式,與目前我國(guó)官方立場(chǎng)表現(xiàn)出反差。

    目前美歐采取的策略則是利用中國(guó)官方在公開(kāi)場(chǎng)合不愿過(guò)多涉及過(guò)往的處理方式,有意把落實(shí)“日落條款”承諾轉(zhuǎn)換為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位議題以提升其話語(yǔ)權(quán)。

    有關(guān)問(wèn)題最終應(yīng)在WTO框架內(nèi)尋求解決。一種可能是我國(guó)堅(jiān)持最近明確表述的“終止替代國(guó)方法”立場(chǎng),在“日落條款”到期后對(duì)仍采用替代國(guó)方法國(guó)家提出磋商,并保留在WTO框架內(nèi)訴諸爭(zhēng)端解決機(jī)制的權(quán)利。二是在我國(guó)“終止替代國(guó)方法”主張與歐盟維持“非標(biāo)準(zhǔn)方法”訴求之間尋求交集合作,并達(dá)成某種共識(shí)。三是美歐等國(guó)在承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位同時(shí)保留對(duì)某些行業(yè)適用“特定市場(chǎng)條件”原則,但是有關(guān)“特定市場(chǎng)條件”舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到進(jìn)口國(guó)。

    中國(guó)在入世后15年過(guò)渡期內(nèi)爭(zhēng)取承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位是必要合理的,不過(guò)“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”依據(jù)不夠充分并在客觀上帶來(lái)不利影響。入世議定書(shū)規(guī)定WTO成員國(guó)在我國(guó)入世15年內(nèi)對(duì)我反傾銷可實(shí)施替代國(guó)特殊方法,同時(shí)依據(jù)“可置疑推定原則”規(guī)定,如果中國(guó)獲得國(guó)內(nèi)法包含有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的WTO成員國(guó)承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,便能提前終止反傾銷特殊方法。

    基于這一規(guī)則,我國(guó)入世后積極爭(zhēng)取相關(guān)國(guó)家承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,以便在局部提前終結(jié)反傾銷歧視性待遇是合理必要舉措。然而考慮WTO成員國(guó)中僅有少數(shù)在中國(guó)入世時(shí)國(guó)內(nèi)法包含有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),爭(zhēng)取各國(guó)普遍承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位是否必要?jiǎng)t有待探討,以“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”作為勸說(shuō)WTO成員國(guó)提前承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位理由之一是否適當(dāng)也有待反思?!白詣?dòng)承認(rèn)說(shuō)”案例顯示我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策決策科學(xué)化水平仍有待進(jìn)一步提高完善,從一個(gè)角度證明中國(guó)決策層近年提出的加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)決策是必要和正確的。

    入世特殊條款對(duì)我國(guó)出口帶來(lái)困擾,然而未能改變?nèi)胧罃U(kuò)大開(kāi)放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速追趕趨勢(shì)。入世后我國(guó)反傾銷案件發(fā)生頻率與涉案金額都呈現(xiàn)上升趨勢(shì),主要原因應(yīng)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速追趕與相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力提升在經(jīng)貿(mào)關(guān)系領(lǐng)域產(chǎn)生的反彈效應(yīng),同時(shí)入世特殊條款為爭(zhēng)端發(fā)起國(guó)提供便利也應(yīng)有影響。入世以來(lái)歷年各類貿(mào)易爭(zhēng)端涉案金額占我國(guó)出口總額比例在1.35%和0.21%之間,簡(jiǎn)單均值約為0.5%,可見(jiàn)入世特殊條款未能改變?nèi)胧罃U(kuò)大開(kāi)放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速追趕大趨勢(shì)。

    另外“日落條款”具有積極意義:由于歷史原因美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)企業(yè)反傾銷調(diào)查一直任意采用歧視性方法,“日落條款”借助多邊規(guī)則在入世15年后終結(jié)上述狀態(tài),對(duì)我國(guó)企業(yè)外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境長(zhǎng)期改善具有積極作用。

    隨著“日落條款”到期后終止反傾銷替代國(guó)方法的前景趨于明朗,美國(guó)等WTO成員國(guó)限制我國(guó)出口將越來(lái)越多采用反補(bǔ)貼措施。面對(duì)新形勢(shì)我國(guó)要更加旗幟鮮明地堅(jiān)持自由貿(mào)易與積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化方針,反對(duì)形形色色貿(mào)易保護(hù)主義政策。要總結(jié)早先應(yīng)對(duì)“雙反”及其他貿(mào)易爭(zhēng)端的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),更積極更有效地利用WTO體系內(nèi)部協(xié)調(diào)與調(diào)解機(jī)制,維護(hù)我國(guó)企業(yè)合法權(quán)益并制衡少數(shù)國(guó)家貿(mào)易保護(hù)主義舉動(dòng)。同時(shí)要著力推進(jìn)國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)性改革,特別要加快推進(jìn)要素價(jià)格、金融體制、國(guó)有企業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域改革以完善市場(chǎng)體系,在提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率同時(shí)增強(qiáng)我國(guó)應(yīng)對(duì)外部反補(bǔ)貼和其他貿(mào)易爭(zhēng)端的能力。

    作者盧鋒為北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授,李雙雙為博士后,編輯:王延春

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