地方人大規(guī)范性文件備案審查的實(shí)踐與建議

陳淑娟

近年來(lái)，特別是2012年9月底北京通過(guò)《北京市各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》以來(lái)，筆者一直關(guān)注人大規(guī)范性文件備案審查工作，也深深感到這項(xiàng)法定監(jiān)督職權(quán)的作用還有很大的發(fā)揮空間。這種監(jiān)督形式的使用雖然比質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定要常見(jiàn)，但又不如聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告、計(jì)劃和預(yù)決算的監(jiān)督、執(zhí)法檢查等受重視，處于“不上不下”的尷尬境地。

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》在“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”中提出，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。”2015年5月21日，《南方周末》報(bào)道了安徽省24家煙花爆竹企業(yè)聯(lián)名狀告省政府，省政府作出的45號(hào)通知行為被法院判決違法的案件[1]，讓人看到了新行政訴訟法生效后，法院可以對(duì)規(guī)范性文件與具體行政行為一并審查，從而加強(qiáng)規(guī)范性文件司法審查的可能性。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大環(huán)境下，加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查，固然應(yīng)該發(fā)揮政府內(nèi)部的備案審查制度、司法審查制度的重大作用，但更應(yīng)該依據(jù)立法法和監(jiān)督法等法律的規(guī)定，發(fā)揮人大常委會(huì)在保證憲法和法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一中的重要作用，通過(guò)人大監(jiān)督，推進(jìn)規(guī)范性文件的規(guī)范化，確保政府賴(lài)以作出具體行政行為的抽象行政行為合法、合理，從而推動(dòng)政府依法行政。

一、地方人大規(guī)范性文件備案審查的立法和實(shí)踐情況

備案審查是一項(xiàng)憲法性制度，也是一項(xiàng)重要的憲法監(jiān)督制度。憲法第六十二條、第六十七條對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施、監(jiān)督國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法行為進(jìn)行了規(guī)定，憲法第一百條、第一百一十六條對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案的制度作出了規(guī)定。2000年通過(guò)的立法法和2006年通過(guò)的監(jiān)督法，進(jìn)一步對(duì)備案審查制度作出了規(guī)定。從2000年以來(lái)，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)陸續(xù)制定了規(guī)范性文件備案審查條例，對(duì)備案審查的范圍、審查程序、處理結(jié)果、反饋和公開(kāi)等進(jìn)行了規(guī)定。

筆者仔細(xì)查閱了近30個(gè)省區(qū)市的地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)各地的規(guī)定主要涉及下列內(nèi)容。

1.規(guī)范性文件的定義和范圍。在審查范圍上，各地一般都包括政府規(guī)章；下一級(jí)人大及其常委會(huì)的決議、決定；本級(jí)政府的決定、命令等。但是，是否將地方“兩院”制定的規(guī)范性文件納入備案審查的范圍？大多數(shù)地方人大既沒(méi)有規(guī)定，也沒(méi)有要求法院、檢察院制定的文件向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案。部分地方人大明確規(guī)定法院、檢察院的文件向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案，如黑龍江、新疆、重慶、河南、安徽等。重慶規(guī)定，本規(guī)定所稱(chēng)規(guī)范性文件，是指市人民政府、市高級(jí)人民法院、市人民檢察院和區(qū)、縣（市）人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，依照法定職權(quán)和程序制定、發(fā)布或作出的具有普遍約束力的行為規(guī)則的文件的總稱(chēng)。安徽規(guī)定，“人民法院、人民檢察院制定的執(zhí)行最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的規(guī)范性文件”應(yīng)當(dāng)報(bào)送本級(jí)人大常委會(huì)備案。個(gè)別地方，如天津規(guī)定，市人民政府制定的具有普遍約束力的其他文件，市高級(jí)人民法院、市人民檢察院為執(zhí)行法律、法規(guī)和司法解釋而制定的具有普遍約束力的文件，應(yīng)當(dāng)抄送備查。

2.被動(dòng)審查為主、主動(dòng)審查為輔。實(shí)踐中，由于規(guī)范性文件的范圍比較廣、數(shù)量比較大，承辦審查工作的機(jī)構(gòu)在人力、物力方面普遍不足，對(duì)規(guī)范性文件的備案審查普遍采取以被動(dòng)審查為主、主動(dòng)審查為輔的方式。被動(dòng)審查的情況主要有兩種，一是本級(jí)政府、法院、檢察院，下級(jí)人大常委會(huì)提出的審查要求；二是其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民，可以提出審查建議，由接受備案的機(jī)關(guān)決定是否審查。目前，在條例中明確寫(xiě)出“主動(dòng)審查”的并不多，山東明確規(guī)定，“人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，認(rèn)為規(guī)范性文件有本規(guī)定第七條所列情形之一的，依照本規(guī)定的有關(guān)程序處理?！备拭C規(guī)定，“具體審查機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查?！钡珜?shí)際上，各地的法規(guī)和實(shí)踐中都是存在主動(dòng)審查的。比如，天津規(guī)定“市人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者市和區(qū)縣人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，認(rèn)為存在下列不適當(dāng)情形的，應(yīng)當(dāng)會(huì)同備案審查工作機(jī)構(gòu)提出書(shū)面審查意見(jiàn)，經(jīng)主任會(huì)議研究同意后，建議制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止”。根據(jù)相關(guān)立法情況的說(shuō)明，這里進(jìn)行的審查即包括主動(dòng)審查的內(nèi)容[2]。由于提出審查要求和審查建議的情況并不常見(jiàn)，目前各地開(kāi)展備案審查的實(shí)踐基本都是主動(dòng)審查的結(jié)果。以北京為例，2013年以來(lái)，備案審查辦公室對(duì)收到的21件政府規(guī)章進(jìn)行了登記，按照職責(zé)分工轉(zhuǎn)送常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)審查并提出書(shū)面審查意見(jiàn)。

3.重點(diǎn)審查制度。大部分省區(qū)市并沒(méi)有重點(diǎn)審查的規(guī)定，但近兩年制定和修改地方性法規(guī)的省份則作出了相關(guān)規(guī)定。如2015年制定的《山西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》規(guī)定，“對(duì)涉及改革發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題等方面的規(guī)范性文件，也可以通過(guò)聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告、組織視察調(diào)研、論證等方式，進(jìn)行重點(diǎn)審查。”西藏規(guī)定，“根據(jù)需要可以要求制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況或者補(bǔ)充材料；也可以通過(guò)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、組織視察調(diào)研等多種方式進(jìn)行審查，”“對(duì)涉及改革發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題等方面的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)審查。”考慮到備案的規(guī)范性文件數(shù)量較多的現(xiàn)實(shí)，根據(jù)人民群眾的關(guān)心關(guān)注，有針對(duì)性地主動(dòng)開(kāi)展重點(diǎn)審查是必要的，也是可行的。

4.先督促制定機(jī)關(guān)自行糾正再行使撤銷(xiāo)權(quán)的制度。在審查程序上，各省區(qū)市的規(guī)定大同小異，一個(gè)共同的特征就是，發(fā)現(xiàn)備案的規(guī)范性文件存在不適當(dāng)、不適合情形后，首先通過(guò)一定的工作程序，督促制定機(jī)關(guān)自行糾正。一般的程序是，有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審查或者研究形成書(shū)面審查建議；主任會(huì)議研究同意；有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)向制定機(jī)關(guān)發(fā)出書(shū)面審查意見(jiàn)。如果制定機(jī)關(guān)按照書(shū)面審查意見(jiàn)自行糾正，予以修改或者廢止的，審查程序即告終結(jié)。如果制定機(jī)關(guān)不自行糾正，人大常委會(huì)才啟動(dòng)撤銷(xiāo)程序。這種制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了人大寓監(jiān)督于支持之中的特點(diǎn)，監(jiān)督的目的是督促政府改進(jìn)工作。

5.公開(kāi)制度。大部分省區(qū)市都規(guī)定了備案審查情況的報(bào)告和公開(kāi)制度，即備案審查工作機(jī)構(gòu)向本級(jí)人大常委會(huì)書(shū)面報(bào)告工作情況，常委會(huì)將備案審查工作情況印發(fā)全體市人大代表，并向社會(huì)公布年度備案審查目錄和審查情況。如上海規(guī)定，法工委應(yīng)當(dāng)每年向市人大常委會(huì)報(bào)告規(guī)范性文件備案審查情況；市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)每年將規(guī)范性文件備案審查情況的報(bào)告印發(fā)全體市人民代表大會(huì)代表，并將備案審查情況向社會(huì)公布。湖北規(guī)定，將規(guī)范性文件備案審查工作納入常務(wù)委員會(huì)年度工作要點(diǎn)，每年的常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)報(bào)告規(guī)范性文件備案審查工作情況，接受人民代表大會(huì)監(jiān)督；備案審查工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在每年第一季度向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面報(bào)告上一年度規(guī)范性文件備案審查情況，并向社會(huì)公布年度規(guī)范性文件備案審查目錄和審查情況。

目前，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的備案審查工作機(jī)構(gòu)，配備了專(zhuān)職人員，開(kāi)展備案審查工作。由于重視程度不同、備案范圍不同等因素，各地的工作開(kāi)展情況并不平衡。查閱2016年初各省區(qū)市人大常委會(huì)的工作報(bào)告，有的省份工作報(bào)告對(duì)備案審查工作一筆帶過(guò)，有的省份則用了較大的篇幅和筆墨。根據(jù)各省區(qū)市工作報(bào)告，主要情況如下：

二、幾項(xiàng)具體建議

備案審查的目的，是確保一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章都與憲法不相抵觸，確保下位法與上位法的規(guī)定相一致，維護(hù)整個(gè)法律體系的統(tǒng)一?，F(xiàn)實(shí)中，備案審查職權(quán)并未得到地方人大常委會(huì)應(yīng)有的重視，規(guī)范性文件與上位法不一致，超越法定權(quán)限設(shè)置行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)的情況偶有發(fā)生，造成了非常不好的社會(huì)效果，勢(shì)必會(huì)影響憲法和法律法規(guī)的權(quán)威，削弱人們的法治信仰。圍繞如何加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

1.統(tǒng)一各省區(qū)市關(guān)于備案審查范圍的規(guī)定

規(guī)范性文件到底如何定義，是一個(gè)一直存有爭(zhēng)議的問(wèn)題。有學(xué)者考證，“規(guī)范性文件”最早出現(xiàn)于1989年的行政訴訟法，該法第三十二條規(guī)定，“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”，隨后行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法也都采用了此種用法[3]。行政強(qiáng)制法第十條對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政強(qiáng)制措施的情形作出了限制性規(guī)定，并明確“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施”。根據(jù)“其他”的表述，規(guī)范性文件的范圍是包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等在內(nèi)的有法律效力的抽象性文件。

至于“兩院”的規(guī)范性文件是否應(yīng)納入審查，2006年出臺(tái)的監(jiān)督法第五章“規(guī)范性文件的備案審查”，雖然只有6條原則性的規(guī)定，但涵蓋了應(yīng)當(dāng)備案的規(guī)范性文件類(lèi)型。其第二十八條明確“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷(xiāo)，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理”。第二十九條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。第三十一條規(guī)定，“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！边@些規(guī)定中涉及的，都應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范性文件備案審查的范圍。

2012年2月2日，“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》，重申地方“兩院”不得制定具有司法解釋性質(zhì)的文件，并要求地方“兩院”對(duì)于以前制定的文件進(jìn)行清理，并向最高人民法院、最高人民檢察院報(bào)告清理結(jié)果。2015年修改的立法法明確規(guī)定：最高人民法院、最高人民檢察院以外的其他審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)不得作出具體應(yīng)用法律的解釋[4]。有人認(rèn)為，既然地方“兩院”不能制定具有司法解釋性質(zhì)的文件，那么這類(lèi)文件本身即存在違反法定權(quán)限，也就不存在備案審查的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，“兩院”制定規(guī)范性文件的行為事實(shí)上仍然存在，只要存在，就應(yīng)納入監(jiān)督，通過(guò)備案審查，使所有規(guī)范性文件的制定都依法、依權(quán)限、依程序進(jìn)行。人大常委會(huì)可以就“兩院”規(guī)范性文件制定和執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，聽(tīng)取“兩院”專(zhuān)題報(bào)告，加強(qiáng)監(jiān)督。按照立法法，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)。因此，對(duì)地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查的范圍，可以由全國(guó)人大常委會(huì)研究并作出統(tǒng)一的規(guī)定。這種統(tǒng)一，本身就是維護(hù)法制統(tǒng)一的體現(xiàn)。

至于實(shí)踐中，哪些類(lèi)型的政府規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)備案，比如公告、通告、通知、辦法、函等是否都應(yīng)納入備案審查，筆者認(rèn)為，無(wú)論文件名稱(chēng)是什么，只要文件的內(nèi)容符合以下五個(gè)特點(diǎn)，就應(yīng)被視為規(guī)范性文件。第一，公開(kāi)發(fā)布的文件，而不是單位內(nèi)部的文件、標(biāo)有密級(jí)的文件。第二，根據(jù)文件的內(nèi)容，而不是標(biāo)題中有沒(méi)有“決議”“決定”“命令”等字樣，確定是否備案。第三，具有普遍約束力，針對(duì)不特定的人和事的文件。第四，可以反復(fù)適用，而不是一次性的文件。第五，涉及規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)[5]。至于具體范圍，可由各地根據(jù)實(shí)際情況，在工作規(guī)程中作出規(guī)定。如北京市政府及政府辦公廳發(fā)文文種主要有五種，根據(jù)工作規(guī)程，應(yīng)當(dāng)報(bào)備的是政府令和京政發(fā)兩類(lèi)文件。

2.樹(shù)立人大常委會(huì)開(kāi)展備案審查的權(quán)威性

2013年5月公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》明確，建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。事實(shí)上，不僅黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查需要銜接聯(lián)動(dòng)，分散在人大、政府的備案審查工作也需要銜接聯(lián)動(dòng)。

政府備案審查的開(kāi)展一般早于人大，也形成了比較完善的備案審查機(jī)制，可以根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民提出的審查要求或建議進(jìn)行審查，并向制定機(jī)關(guān)提出自行修改或者廢止的審查意見(jiàn)。有些省市政府還建立了事前審查、事后備案的制度，把審查作為規(guī)范性文件能否通過(guò)的前置性條件，這樣的制度設(shè)計(jì)比規(guī)范性文件公布后才向人大常委會(huì)備案更具有約束力，因而社會(huì)影響力更大。以北京為例，早在2005年10月8日，市政府就制定公布了《北京市行政規(guī)范性文件備案監(jiān)督辦法》，2016年5月又公布了《北京市行政規(guī)范性文件備案規(guī)定》，廢止了《辦法》，要求報(bào)送備案的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)已經(jīng)制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核；對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響的行政規(guī)范性文件，已經(jīng)制定機(jī)關(guān)集體討論；行政規(guī)范性文件已經(jīng)公布。

筆者認(rèn)為，政府的備案審查屬于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，畢竟是自己監(jiān)督自己，但人大的規(guī)范性文件備案審查屬于人大監(jiān)督的范疇，是人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的重要內(nèi)容，更有權(quán)威性?，F(xiàn)實(shí)中，由政府、法院、檢察院向本級(jí)人大常委會(huì)提出審查要求的情況非常少，主要原因就是“一府兩院”作為規(guī)范性文件的主要制定機(jī)關(guān)，很難由自己發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出審查要求。建議人大進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查制度建設(shè)，鼓勵(lì)作為行政相對(duì)人的公民、法人和有關(guān)組織，直接應(yīng)用規(guī)范性文件的法官、檢察官、律師等專(zhuān)業(yè)人員，就規(guī)范性文件執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)提出審查建議，同時(shí)加強(qiáng)主動(dòng)審查，用備案審查工作的實(shí)效，樹(shù)立人大規(guī)范性文件備案審查工作的權(quán)威性。下一步，應(yīng)研究建立由黨委牽頭、人大協(xié)調(diào)、政府參與的備案審查聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)人大、政府備案審查工作之間的協(xié)作配合，建立審查線索轉(zhuǎn)送、征求意見(jiàn)、信息溝通等制度。

3.加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性審查

從目前各地備案審查的結(jié)果看，審查合格率很高，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、督促制定機(jī)關(guān)自行糾正的情況較少，人大常委會(huì)啟動(dòng)撤銷(xiāo)程序予以撤銷(xiāo)的更是寥寥。在一些省市相關(guān)工作情況的通報(bào)中，備案審查工作存在的主要問(wèn)題是不能按時(shí)報(bào)備、規(guī)范性文件的報(bào)備格式不夠規(guī)范等問(wèn)題。如遼寧省人大常委會(huì)辦公廳發(fā)布的《2014年省人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案工作情況的通報(bào)》中，指出審查率達(dá)到100%，未發(fā)現(xiàn)存在不合法或者不適當(dāng)情形需要繼續(xù)審查的規(guī)范性文件；福建省人大常委會(huì)2014年度共收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件93件，除有2件不屬于備案范圍外，其余91件中，經(jīng)審查90件未發(fā)現(xiàn)合法性問(wèn)題，有1件存在與上位法不一致情形[6]。而存在的問(wèn)題，則是不能按照相關(guān)規(guī)定在規(guī)范性文件公布之日起一個(gè)月內(nèi)報(bào)備，部分報(bào)備機(jī)關(guān)沒(méi)有按要求于一月底前將上一年度規(guī)范性文件的目錄報(bào)送省人大常委會(huì)辦公廳備查，一些規(guī)范性文件的報(bào)備格式還不夠規(guī)范等形式和程序問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，按照目前的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范性文件備案審查主要審查的是一致性和合法性問(wèn)題，即是否同憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)相抵觸；是否同本級(jí)或者上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定相抵觸；是否超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)；是否違背法定程序；等等。許多省市的法規(guī)都有兜底條款，即“依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)的情形”。實(shí)踐中，隨著整個(gè)社會(huì)依法辦事的理念越來(lái)越強(qiáng)，政府法制部門(mén)也加強(qiáng)了對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查，這種明顯可見(jiàn)的與上位法不一致，限制或剝奪公民、法人和其他組織合法權(quán)利的“硬傷”越來(lái)越少。

因此，地方人大常委會(huì)在開(kāi)展合法性審查的同時(shí)，更需要加強(qiáng)的是合理性審查。比如，規(guī)范性文件的制定是否必要，制度設(shè)計(jì)是否符合公平正義法則，是否考慮了法律目的以外的因素或追求，是否有違事物客觀規(guī)律，是否符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際等。2013年11月，有公民就《〈北京市見(jiàn)義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)條例〉實(shí)施辦法》提出審查建議，認(rèn)為《實(shí)施辦法》對(duì)見(jiàn)義勇為行為規(guī)定“30個(gè)工作日”的申請(qǐng)時(shí)限，有違《條例》的立法本意且相抵觸，建議予以修改或廢止。北京市人大常委會(huì)主任會(huì)議研究提出審查意見(jiàn)認(rèn)為，制定《條例》及其《實(shí)施辦法》，是為了獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)見(jiàn)義勇為行為，弘揚(yáng)正氣，在全社會(huì)倡導(dǎo)正確的價(jià)值觀，建議市政府廢止相關(guān)規(guī)定。最終，市政府修改了《實(shí)施辦法》，廢止了相關(guān)時(shí)限規(guī)定，并對(duì)若干其他條款進(jìn)行了修改完善。筆者認(rèn)為，這種審查更能夠發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件實(shí)施中不合理的地方，更符合公平正義、以民為本的立法原則，值得提倡。

4.督促政府完善規(guī)范性文件清理制度

我國(guó)規(guī)范性文件的數(shù)量十分龐大。到2014年9 月，我國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律242件、行政法規(guī)737 件、地方性法規(guī)8500多件、自治條例和單行條例800 多件。規(guī)范性文件的數(shù)量就更大了。據(jù)《瞭望》雜志報(bào)道，從1949年到2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)文約3萬(wàn)件。國(guó)務(wù)院從2015年起，對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的國(guó)務(wù)院文件進(jìn)行全面清理，先后宣布489件和506件國(guó)務(wù)院文件失效。2015年，重慶人大常委會(huì)開(kāi)展了對(duì)政府規(guī)范性文件備案審查工作的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議，督促市政府及部門(mén)、區(qū)縣政府對(duì)直轄以來(lái)出臺(tái)的規(guī)范性文件進(jìn)行了全面清理，共廢止規(guī)范性文件7105件，數(shù)量之龐大可想而知。

許多地方政府也都建立了規(guī)范性文件清理制度，如《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》明確，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)規(guī)定規(guī)范性文件的有效期；有效期屆滿(mǎn)，規(guī)范性文件自動(dòng)失效。根據(jù)上海的規(guī)定，規(guī)范性文件的有效期自施行之日起一般不超過(guò)5年；需要超過(guò)5年的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在起草說(shuō)明中載明理由。未明確有效期的，其有效期為5年。規(guī)范性文件的名稱(chēng)為“通告”的，有效期自施行之日起一般不超過(guò)1年；未明確有效期的，其有效期為1年。規(guī)范性文件的名稱(chēng)冠以“暫行”“試行”的，有效期自施行之日起不超過(guò)2年；未明確有效期的，其有效期為2年。這種有效期制度值得推廣和借鑒，也便于對(duì)文件進(jìn)行清理。

建議地方人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)政府規(guī)范性文件制定和實(shí)施工作的監(jiān)督，督促政府適時(shí)開(kāi)展文件清理工作。應(yīng)當(dāng)清理的規(guī)范性文件可以包括：因法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策的調(diào)整、廢止而與其規(guī)定不一致或者缺失依據(jù)的；與新制定的法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策的規(guī)定不一致的；調(diào)整對(duì)象已不存在的；與相關(guān)規(guī)范性文件相互抵觸的；含有地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)等不適當(dāng)內(nèi)容的；不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的；與政府職能轉(zhuǎn)變的要求不一致的；等等?？傊褪嵌酱僬鶕?jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程和法治建設(shè)進(jìn)程，適時(shí)修改、廢止與形勢(shì)不相適應(yīng)的規(guī)范性文件，避免這些“過(guò)時(shí)”的規(guī)范性文件仍然能夠成為行政或司法依據(jù)，維護(hù)公民、法人和社會(huì)組織的合法權(quán)益。

5.綜合采用多種監(jiān)督形式

規(guī)范性文件備案審查不應(yīng)該是一個(gè)孤島，而是和常委會(huì)各方面工作緊密聯(lián)系的。針對(duì)立法、監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的規(guī)范性文件存在的問(wèn)題，常委會(huì)可以主動(dòng)開(kāi)展審查工作；備案審查中提出的審查建議，也可以成為下一步修改相關(guān)立法的重要意見(jiàn)來(lái)源。2015年，重慶市人大常委會(huì)開(kāi)展了對(duì)政府規(guī)范性文件備案審查工作的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議；四川省人大常委會(huì)審議了開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作情況報(bào)告。北京市人大常委會(huì)也在工作中提出，有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以結(jié)合法規(guī)立項(xiàng)論證、立法后評(píng)估、聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、代表議案督辦、代表建議辦理等常委會(huì)工作，對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。建議人大常委會(huì)創(chuàng)新工作思路，綜合采用多種監(jiān)督方式，加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查工作。通過(guò)將備案審查工作列入常委會(huì)工作計(jì)劃、年度備案審查工作情況向常委會(huì)報(bào)告并向社會(huì)公開(kāi)等制度，促進(jìn)備案審查工作向縱深拓展。

注釋?zhuān)?/p>

[1]《紅頭文件也可能違法？》，載《南方周末》2015年5月21日第2版。2013年12月27日，安徽省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安監(jiān)局等7部門(mén)署名的第45號(hào)文件：《關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出意見(jiàn)的通知》，要求全省75家煙花爆竹企業(yè)在2014年12月31日前全部關(guān)閉。2015年4月20日，合肥市中級(jí)人民法院判決認(rèn)為，煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出雖然屬于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整范疇，但調(diào)整應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的規(guī)定，不能因此損害相對(duì)人的合法權(quán)益，“確認(rèn)安徽省政府作出45號(hào)通知行為違法”。

[2]關(guān)于《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和區(qū)、縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查監(jiān)督規(guī)范性文件辦法（草案）》的說(shuō)明，

http：//www.tjrd.gov.cn/rdzlk/system/2008/12/01/000005108.shtml，訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月13日。

[3]黃金榮：《“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力》，http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=10042，訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月14日。

[4]《規(guī)范性文件備案審查的幾個(gè)重要問(wèn)題》，http：//www.ccpc.cq.cn/Home/Index/more/id/160247.html，訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月12日。

[5]《規(guī)范性文件備案審查的幾個(gè)重要問(wèn)題》，http：//www.ccpc.cq.cn/Home/Index/more/id/160247.html，訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月12日。

[6]《關(guān)于2014年度備案規(guī)范性文件審查情況的報(bào)告》，福建人大網(wǎng)，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/68-93646，訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月12日。

（作者單位：北京市人大常委會(huì)研究室綜合處）