政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建：以數(shù)據(jù)安全為視角

曹雨佳，黃偉群（深圳市委黨校圖書館）

政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建：以數(shù)據(jù)安全為視角

曹雨佳，黃偉群
（深圳市委黨校圖書館）

為構(gòu)建安全和諧、可持續(xù)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)，提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本指導(dǎo)原則：數(shù)據(jù)安全依托于所有利益相關(guān)方的良性互動(dòng)。并且，政府在保障數(shù)據(jù)安全的同時(shí)開放更多數(shù)量、更高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開發(fā)者在創(chuàng)新利用的同時(shí)承擔(dān)數(shù)據(jù)安全利用的責(zé)任；公眾在積極分享數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新成果的同時(shí)保持對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的絕對(duì)掌控權(quán)。最后，提出了建立數(shù)據(jù)管理專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開放安全審查；對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行分層分級(jí)分類管理；制定個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法；加強(qiáng)政府、數(shù)據(jù)利用者與公眾之間的互動(dòng)與反饋等建議。

政府?dāng)?shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開放；數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)；數(shù)據(jù)安全；數(shù)據(jù)開放原則

1　引言

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開的進(jìn)一步發(fā)展，要求政府相關(guān)信息和數(shù)據(jù)的公開、透明，但政府?dāng)?shù)據(jù)開放將開放對(duì)象進(jìn)一步提升到了原始數(shù)據(jù)的粒度，并且政府信息公開強(qiáng)調(diào)的是公民的知情權(quán)，公眾有權(quán)了解政府的各項(xiàng)活動(dòng)及決策信息。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)的再利用，公眾可以分享數(shù)據(jù)利用創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，并且可以根據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)的分析判斷政府的決策是否合理。目前，世界已有63個(gè)國(guó)家和地區(qū)以及國(guó)際組織推行了政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策。政府?dāng)?shù)據(jù)開放所帶來的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值日益被人們所認(rèn)可和期待。但值得注意的是，政府?dāng)?shù)據(jù)中包含大量涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及其他涉密內(nèi)容，一旦被泄露或?yàn)E用會(huì)造成難以估量的數(shù)據(jù)危機(jī)，威脅國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和個(gè)人隱私。安全是數(shù)據(jù)開放的生命線，只有更好地保護(hù)和利用，才會(huì)有更好的開放。如何在開放中確保數(shù)據(jù)安全，構(gòu)建安全和諧、可持續(xù)發(fā)展的政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)是各級(jí)政府部門面對(duì)的挑戰(zhàn)和亟待解決的難題。

2　政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建

2.1政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)主體構(gòu)成

在數(shù)據(jù)開放的同時(shí)確保數(shù)據(jù)安全，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不是依靠任何一方或者個(gè)體就能實(shí)現(xiàn)的，它有賴于政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)中的各主體，即政府、數(shù)據(jù)利用者以及作為數(shù)據(jù)消費(fèi)者的公眾。各主體各司其職，同時(shí)又分享數(shù)據(jù)，互利依存，共同實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化效益，維持生態(tài)系統(tǒng)的和諧及可持續(xù)發(fā)展。

2.1.1政府

政府在生態(tài)系統(tǒng)中起著重要作用。首先，政府是政府?dāng)?shù)據(jù)的源頭和生產(chǎn)者，政府擁有海量數(shù)據(jù)資源，并且掌握著數(shù)據(jù)是否對(duì)外開放以及如何開放的決定權(quán)。從數(shù)據(jù)安全角度說，政府需要在開放和保密中尋求平衡，保護(hù)數(shù)據(jù)的利用創(chuàng)新和安全。國(guó)外政府在這方面做出了很好的示范，主要有以下四種做法。

（1）規(guī)定豁免開放數(shù)據(jù)范圍，保護(hù)國(guó)家安全、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，缺乏可依據(jù)的開放或保密的范圍容易導(dǎo)致政府工作人員在數(shù)據(jù)開放工作中無從判斷某一類型數(shù)據(jù)是否公開，處于免責(zé)的考慮而不予開放。因此，推行政府?dāng)?shù)據(jù)開放的國(guó)家主要采取三種方式來確定豁免數(shù)據(jù)范圍。

第一種是劃分豁免開放數(shù)據(jù)類型，即確定特定數(shù)據(jù)是否可以被認(rèn)定為豁免開放的框架，大多數(shù)與其信息自由法規(guī)定豁免公開的信息類型相同，如表1所示。

表1　三國(guó)豁免開放數(shù)據(jù)范圍［1］

第二種是制定開放數(shù)據(jù)清單。如，韓國(guó)就是由主管部門確定具有共性的開放范圍，再通過公眾需求調(diào)查的方式進(jìn)行補(bǔ)充，去掉有爭(zhēng)議的數(shù)據(jù)范圍，最后選出36個(gè)領(lǐng)域，按計(jì)劃進(jìn)行開放。［2］

第三種類型則是制定豁免開放數(shù)據(jù)清單。如，印度就制定了一個(gè)豁免開放的數(shù)據(jù)清單，規(guī)定涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人信息方面的數(shù)據(jù)不予開放。

這三種方式各有優(yōu)劣，劃分豁免開放數(shù)據(jù)類型的方式已經(jīng)在大多數(shù)國(guó)家的信息自由法實(shí)踐過程中使用過，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)的類型太多太雜，無法通過一一列舉的方式確定所有開放的內(nèi)容，但缺點(diǎn)是賦予了政府部門較大的自由裁量權(quán)，工作人員主要根據(jù)自身理解來作出數(shù)據(jù)應(yīng)該劃分到某一豁免開放類型中去的判斷，容易引起爭(zhēng)議和糾紛。制定開放數(shù)據(jù)清單的方式在數(shù)據(jù)開放的初期比較適用，它有針對(duì)性地選出了適宜開放且滿足公眾需求的數(shù)據(jù)類型，有利于減小內(nèi)部阻力，培養(yǎng)政府部門開放數(shù)據(jù)的主動(dòng)意識(shí)，同時(shí)也可以通過“試點(diǎn)開放”的方式總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。但此種方式的局限是數(shù)據(jù)類型有限，從長(zhǎng)期看限制了政府?dāng)?shù)據(jù)的全面開放。制定豁免數(shù)據(jù)開放清單的方式是通過具體列舉不能開放的數(shù)據(jù)資源的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)安全的保護(hù)，它的優(yōu)勢(shì)是清晰明了，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作有相當(dāng)明確的指引作用，但制定過程相當(dāng)繁雜，且難以應(yīng)對(duì)日新月異的大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)變遷。

目前，我國(guó)雖頒布了全國(guó)性的政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)綱要，但暫無全國(guó)性政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐。地方層面自2012年起就開始了探索政府?dāng)?shù)據(jù)開放的活動(dòng)，并取得了一定成果。上海市是我國(guó)最早開始試行政府?dāng)?shù)據(jù)開放的城市，其采取的就是制定開放數(shù)據(jù)清單方式，重點(diǎn)開放11個(gè)領(lǐng)域總計(jì)190項(xiàng)政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)容。

（2）設(shè)立數(shù)據(jù)管理員，專門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的安全審查和開放。政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作一般依照法律規(guī)定、審查標(biāo)準(zhǔn)和以往案例對(duì)數(shù)據(jù)開放或保密作出審查，這在很大程度上依賴于工作人員的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。因此，指派掌握審查知識(shí)和技能的專業(yè)人員，確保其對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放與否的屬性準(zhǔn)確判定就顯得非常重要。美國(guó)在各部門內(nèi)部指定了數(shù)據(jù)管理員，他們負(fù)責(zé)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行安全和隱私審查，再予以開放。英國(guó)則要求政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門配備隱私保護(hù)專家，確保在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中依照隱私保護(hù)相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

歐洲國(guó)家一向注重個(gè)人的權(quán)利和自由，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)均設(shè)有特別的保護(hù)手段。即設(shè)立專門的個(gè)人數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，任命專門的數(shù)據(jù)保護(hù)專員，直接負(fù)責(zé)關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)處理的通報(bào)及預(yù)先審查。也就是說在處理個(gè)人數(shù)據(jù)之前，先要向本國(guó)的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)通報(bào)收集及處理的數(shù)據(jù)類型及數(shù)據(jù)處理目的。特別是可能給數(shù)據(jù)主體的權(quán)利和自由帶來特殊危險(xiǎn)的數(shù)據(jù)處理行為，數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行預(yù)先審查，在得到批準(zhǔn)之后數(shù)據(jù)控制者才能進(jìn)行后續(xù)的處理工作。這種由數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)實(shí)施的審查和批準(zhǔn)制度對(duì)限制個(gè)人數(shù)據(jù)的非法和不正當(dāng)公開和使用非常嚴(yán)格及有效。如瑞典、匈牙利、芬蘭等國(guó)就任命了數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)察專員，主要監(jiān)察數(shù)據(jù)控制者對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的使用情況，如果存在違反數(shù)據(jù)保護(hù)法的行為，它可以以要求修正或者賠償?shù)姆绞綖閭€(gè)人提供數(shù)據(jù)保護(hù)方面的救濟(jì)。另外，法國(guó)、波蘭和西班牙等國(guó)則采取了數(shù)據(jù)保護(hù)管制模式，也就是可以通過強(qiáng)制性手段來確保法律的遵守。

（3）建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站，分領(lǐng)域、分階段開放數(shù)據(jù)。美國(guó)、新西蘭、英國(guó)等國(guó)家均建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的“一站式”開放平臺(tái)，對(duì)開放數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和發(fā)布，如表2所示。

表2　國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站一覽表（數(shù)據(jù)截止2015年9月25日）

各國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)對(duì)各政府部門上傳的數(shù)據(jù)進(jìn)行安全檢查和質(zhì)量監(jiān)控。如，美國(guó)Data.gov網(wǎng)站規(guī)定所有提交到網(wǎng)站的數(shù)據(jù)均不能違反當(dāng)前隱私法的規(guī)定，內(nèi)容性質(zhì)均不能涉及國(guó)家安全或其他保密規(guī)定，各政府部門應(yīng)對(duì)各自提交的數(shù)據(jù)作隱私影響評(píng)估；［3］在Data.gov網(wǎng)站中，可以鑒別出個(gè)人信息而對(duì)個(gè)人隱私有損害或與國(guó)家安全議題相關(guān)的或非屬于聯(lián)邦政府管轄的數(shù)據(jù)都不在開放的范疇。并且規(guī)定在向data.gov網(wǎng)站提交數(shù)據(jù)集之前，各部門機(jī)構(gòu)應(yīng)使用《國(guó)家/國(guó)土安全和隱私保密檢查表和指南》［4］對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行安全審查，檢查表應(yīng)當(dāng)與申請(qǐng)公開的數(shù)據(jù)集一同提交。英國(guó)Data.gov.uk網(wǎng)站隱私政策條例中規(guī)定，其收集和使用數(shù)據(jù)均要遵循1998年的數(shù)據(jù)保護(hù)法。澳大利亞政府規(guī)定，政府要開放某一數(shù)據(jù)時(shí)，必須進(jìn)行隱私匿名化處理，以避免所開放數(shù)據(jù)對(duì)個(gè)人隱私權(quán)產(chǎn)生沖擊。同時(shí)，還需要考慮開放的數(shù)據(jù)是否會(huì)對(duì)國(guó)家安全造成危害。如果涉及隱私或會(huì)影響國(guó)家安全等，則不予公開。［5］

我國(guó)雖尚無全國(guó)范圍的統(tǒng)一平臺(tái)，但上海、北京等地已經(jīng)建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站，其中大多數(shù)是政府部門自己決定公開的一批開放難度較小的數(shù)據(jù)集，但相較于國(guó)外網(wǎng)站數(shù)據(jù)集來說數(shù)量和種類都較少。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作進(jìn)一步推動(dòng)，數(shù)據(jù)集的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，數(shù)據(jù)安全的壓力也隨之加大，網(wǎng)站需對(duì)政府部門上傳數(shù)據(jù)的安全情況進(jìn)行審查，并對(duì)開放對(duì)象安全使用數(shù)據(jù)作出明確規(guī)定，并根據(jù)開放對(duì)象以及利用數(shù)據(jù)方式的不同，分領(lǐng)域、分階段進(jìn)行開放（見表3）。

（4）鼓勵(lì)數(shù)據(jù)利用，促進(jìn)數(shù)據(jù)安全開發(fā)。從表2可以看出，國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站均提供了API應(yīng)用的接口，鼓勵(lì)用戶通過利用政府?dāng)?shù)據(jù)，創(chuàng)造出受公眾喜愛的應(yīng)用工具。自2009年起，紐約市政府便資助了“NYC Big Apps”的應(yīng)用開放競(jìng)賽，鼓勵(lì)用戶利用政府?dāng)?shù)據(jù)來開發(fā)網(wǎng)頁(yè)或者設(shè)計(jì)移動(dòng)應(yīng)用程序。［6］北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)也舉辦了主題為“政府?dāng)?shù)據(jù)開放，大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新”的創(chuàng)意大賽活動(dòng)，旨在通過競(jìng)賽活動(dòng)宣傳和推廣政府?dāng)?shù)據(jù)資源，引導(dǎo)和鼓勵(lì)更多公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)參與政務(wù)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。［7］

表3　國(guó)內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站一覽表（數(shù)據(jù)截止2015年9月25日）

另外，影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放和利用的因素很多，包括保守本部門工作秘密的固有價(jià)值觀、狹隘的部門利益主義，不愿意共享部門相關(guān)數(shù)據(jù)、擔(dān)心所開放的數(shù)據(jù)被誤用而可能導(dǎo)致責(zé)任歸屬問題。同時(shí)，若無相關(guān)法令或規(guī)范的授權(quán)，政府開放數(shù)據(jù)的意愿也會(huì)降低。［8］也就是說，政府開放政府?dāng)?shù)據(jù)的意愿會(huì)受到自身以及生態(tài)系統(tǒng)中其他生態(tài)主體行為及外部環(huán)境的影響。

2.1.2數(shù)據(jù)利用者

政府?dāng)?shù)據(jù)開放不是簡(jiǎn)單地收集和分發(fā)數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)，提高數(shù)據(jù)的利用率才是核心。數(shù)據(jù)利用者在資金、技術(shù)或者精力上相較于政府部門來說更有優(yōu)勢(shì)，他們通過分析、處理、挖掘和整合政府?dāng)?shù)據(jù)，開發(fā)出各種創(chuàng)新應(yīng)用，給人們生活提供各種便利和個(gè)性化服務(wù)。在一個(gè)良好的政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)利用者需做到以下三個(gè)方面。

（1）明確數(shù)據(jù)利用者的數(shù)據(jù)安全義務(wù)，為數(shù)據(jù)利用承擔(dān)責(zé)任。盡管政府已進(jìn)行了數(shù)據(jù)安全審查，但是，由于信息技術(shù)的加速發(fā)展，關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)增加，因此需要通過相關(guān)的法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)利用者的義務(wù)。在過去，數(shù)據(jù)利用者在收集和處理個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，均采取“告知和許可”的方式，一般來說，都是通過繁雜的法律條款方式告知數(shù)據(jù)所有者收集、使用數(shù)據(jù)的目的、方式和范圍，并得到數(shù)據(jù)所有者的認(rèn)可。但是，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，這種“告知和許可”原則面臨巨大挑戰(zhàn)，政府在收集數(shù)據(jù)時(shí)無法預(yù)料數(shù)據(jù)將如何被使用，也就無法告知數(shù)據(jù)所有者，數(shù)據(jù)所有者也無法想象被收集數(shù)據(jù)的粒度會(huì)在何種程度影響其生活，也就無法明確地許可，而未通過這一原則的規(guī)定，在一定程度上阻礙了數(shù)據(jù)開放和創(chuàng)新利用。因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，傳統(tǒng)的“告知和許可”原則應(yīng)該被修改，數(shù)據(jù)利用者應(yīng)提升數(shù)據(jù)安全意識(shí)，為數(shù)據(jù)利用的后果負(fù)責(zé)，承擔(dān)數(shù)據(jù)安全利用的責(zé)任。另外，對(duì)于可能給國(guó)家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私帶來威脅的數(shù)據(jù)處理行為，數(shù)據(jù)利用者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向相關(guān)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)匯報(bào)，得到安全審查批準(zhǔn)之后再進(jìn)行進(jìn)一步的處理。

（2）根據(jù)用戶需求，積極開發(fā)創(chuàng)意性數(shù)據(jù)產(chǎn)品。數(shù)據(jù)利用者在生態(tài)系統(tǒng)中的重要角色便是利用政府開放數(shù)據(jù)，創(chuàng)造出受公眾歡迎的創(chuàng)意性數(shù)據(jù)產(chǎn)品。如根據(jù)美國(guó)氣象局、美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局以及美國(guó)航空航天局?jǐn)?shù)據(jù)開發(fā)的應(yīng)用程序“Climate”，可以及時(shí)提供氣候信息、田野作業(yè)信息以及農(nóng)作物生長(zhǎng)階段信息，幫助農(nóng)民作出最優(yōu)決策，提高勞作效率并增加利潤(rùn)。［9］只有通過數(shù)據(jù)利用者的開發(fā)和利用，政府?dāng)?shù)據(jù)才能實(shí)現(xiàn)潛在的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。

（3）接受數(shù)據(jù)安全測(cè)評(píng)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，維持相應(yīng)的防護(hù)能力。對(duì)于處理一些敏感數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)利用者，還應(yīng)接受第三方機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)安全保護(hù)能力測(cè)評(píng)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)數(shù)據(jù)利用者的能力和資質(zhì)進(jìn)行審核，對(duì)其開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的安全性能進(jìn)行測(cè)試和評(píng)估，對(duì)于數(shù)據(jù)產(chǎn)品存在的安全隱患及時(shí)排查和通報(bào)，降低數(shù)據(jù)泄密或?yàn)E用的風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.3公眾

政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用需要較強(qiáng)的數(shù)據(jù)處理和挖掘能力，這將許多普通公眾排除在數(shù)據(jù)利用者的身份之外，在很多情況下，他們是以數(shù)據(jù)消費(fèi)者的形式參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)中，只有通過公眾的廣泛參與和使用，政府?dāng)?shù)據(jù)開放才能得到應(yīng)有的關(guān)注，才能實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源再利用的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。為了加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)，提升公眾在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的參與度，政府部門一般在政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站上通過博客、欄目以及實(shí)時(shí)在線交流等方式與公眾進(jìn)行良性互動(dòng)。政府應(yīng)該通過在網(wǎng)站開設(shè)虛擬社區(qū)等方式及時(shí)獲取公眾的反饋意見，營(yíng)造一個(gè)良性循環(huán)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)體系和生態(tài)系統(tǒng)。

公眾在享受政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用成果的同時(shí)，也應(yīng)注意保護(hù)涉及個(gè)人隱私方面數(shù)據(jù)的安全。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，為保護(hù)創(chuàng)新的自由發(fā)展，數(shù)據(jù)利用很難做到完全對(duì)公眾一一告知，但公眾必須保有對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)絕對(duì)的控制權(quán)。也就是說，當(dāng)發(fā)現(xiàn)個(gè)人數(shù)據(jù)遭濫用或錯(cuò)誤利用時(shí)，個(gè)人有權(quán)糾正其行為并選擇回收個(gè)人數(shù)據(jù)。美國(guó)《消費(fèi)者隱私權(quán)利法案》就對(duì)數(shù)字化環(huán)境下個(gè)人的權(quán)利作出了如下規(guī)定：個(gè)人控制，即個(gè)人可以控制企業(yè)收集和處理個(gè)人數(shù)據(jù)；透明度，即個(gè)人有權(quán)以簡(jiǎn)單明了的方式了解隱私以及安全保障的信息；安全，即個(gè)人數(shù)據(jù)必須得到安全和負(fù)責(zé)任的處理；可修改和準(zhǔn)確性，即個(gè)人數(shù)據(jù)有誤時(shí)，在與數(shù)據(jù)敏感性以及與數(shù)據(jù)錯(cuò)誤可能對(duì)消費(fèi)者帶來不利影響的風(fēng)險(xiǎn)性相適應(yīng)的情況下，個(gè)人有權(quán)糾正個(gè)人資料的準(zhǔn)確情況；問責(zé)，即擁有個(gè)人數(shù)據(jù)的公司有義務(wù)遵守《消費(fèi)者隱私權(quán)利法案》的規(guī)定等。［10］

2.2政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)外部環(huán)境

良好的外部環(huán)境對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建也非常重要，只有將數(shù)據(jù)產(chǎn)生者、數(shù)據(jù)利用者、數(shù)據(jù)消費(fèi)者與數(shù)據(jù)政策、數(shù)據(jù)技術(shù)等進(jìn)行良性互動(dòng)，才能構(gòu)建安全的生態(tài)系統(tǒng)。首先，數(shù)據(jù)安全有賴于科學(xué)、完善的數(shù)據(jù)政策。美國(guó)一方面對(duì)原有政策進(jìn)行了修改以適應(yīng)開放政府的需求，如《開放政府指令》提出要在120天內(nèi)通過審查現(xiàn)有的美國(guó)政府預(yù)算辦公室政策，如《削減文書方案》和《隱私指導(dǎo)方案》等，識(shí)別其中阻礙開放政府和新技術(shù)使用的問題并予以修正；另一方面發(fā)布了13526號(hào)總統(tǒng)令、13556號(hào)總統(tǒng)令等一系列相關(guān)政策，在促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放透明的同時(shí)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍作出相關(guān)限制，對(duì)數(shù)據(jù)安全管理問題作了相關(guān)規(guī)定（見表4）。

表4　美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)政策內(nèi)容［11］

同時(shí)，數(shù)據(jù)技術(shù)能力也須齊頭并進(jìn)，包括在技術(shù)上去除敏感的手段，如人工合成數(shù)據(jù)技術(shù)，其通過隨機(jī)抽樣和填補(bǔ)等一系列統(tǒng)計(jì)方法產(chǎn)生多個(gè)版本的模擬數(shù)據(jù)，用來完全代替真實(shí)數(shù)據(jù)。人工合成技術(shù)既保留了原始數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)特性和統(tǒng)計(jì)特性，又能保證個(gè)體樣本的隱私性，在美國(guó)人口普查中有所利用，是保護(hù)隱私安全方面的一個(gè)重大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新。

2.3政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)能量流動(dòng)

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，外部環(huán)境，即完善的數(shù)據(jù)政策、先進(jìn)的數(shù)據(jù)技術(shù)水平和其他的一些政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素以及政府本身的開放意愿和管理水平?jīng)Q定著政府?dāng)?shù)據(jù)能否安全、完整地開放。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放之后，數(shù)據(jù)利用者的責(zé)任意識(shí)和開發(fā)水平則決定著政府?dāng)?shù)據(jù)能否被安全地處理和利用，生產(chǎn)出受人歡迎的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。而公眾對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的積極消費(fèi)，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品中存在的安全問題積極監(jiān)督和糾正，就能保證政府?dāng)?shù)據(jù)的開放利用既能產(chǎn)生巨大的公共價(jià)值，又能有效地避免國(guó)家安全、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私受到威脅。這樣會(huì)進(jìn)一步消除政府的顧慮，加強(qiáng)開放動(dòng)力，開放出更多數(shù)量、更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，從而有利于數(shù)據(jù)利用者的開發(fā)利用，形成一個(gè)良性循環(huán)。也就是說，要構(gòu)建一個(gè)安全和諧、共享、綠色、可持續(xù)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)，需要所有生態(tài)主體的良性互動(dòng)。政府在保障數(shù)據(jù)安全的同時(shí)開放更多數(shù)量、更高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開發(fā)者在創(chuàng)新利用的同時(shí)承擔(dān)數(shù)據(jù)安全利用的責(zé)任；公眾在積極享受數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新成果的同時(shí)保持對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)絕對(duì)的掌控權(quán)。

3　啟示與建議

3.1建立政府?dāng)?shù)據(jù)管理專門機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開放和安全審查

政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作涉及多個(gè)政府部門以及眾多的數(shù)據(jù)開發(fā)利用者，需要建立一個(gè)專門的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展數(shù)據(jù)開放工作。①數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助各級(jí)政府部門確定開放的數(shù)據(jù)范圍，確保開放數(shù)據(jù)不會(huì)威脅國(guó)家安全、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私等法定保密事宜；②制定詳盡的數(shù)據(jù)安全審查工作指南，統(tǒng)一全國(guó)保密審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定具體的保密審查流程，包括根據(jù)指南評(píng)估機(jī)密，對(duì)涉及保密信息的數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的脫敏處理等，便于工作人員根據(jù)工作指南和保密審查流程開展工作；③對(duì)各部門上傳數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，確保數(shù)據(jù)高質(zhì)量、高互聯(lián)；④對(duì)開放數(shù)據(jù)進(jìn)行安全審查，通過有效的數(shù)據(jù)技術(shù)手段，對(duì)開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量、安全作出評(píng)估；⑤數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)數(shù)據(jù)利用者的數(shù)據(jù)開發(fā)利用情況進(jìn)行監(jiān)管，當(dāng)涉及不當(dāng)利用或危害安全隱私的行為時(shí)及時(shí)進(jìn)行處理。

3.2依照相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行分層分級(jí)分類管理

政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作不可一蹴而就，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況和實(shí)際對(duì)象，分層次、分級(jí)別、分大類進(jìn)行管理和開放。即根據(jù)我國(guó)的行政體系，協(xié)調(diào)好中央政府與地方各級(jí)政府開放渠道的關(guān)系，建立一條層次縱貫中央－省－市－縣的政府?dāng)?shù)據(jù)鏈，并對(duì)這條政府?dāng)?shù)據(jù)鏈中的數(shù)據(jù)進(jìn)行安全審查，劃分保密級(jí)別。如將一些具有重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值，能夠促進(jìn)生產(chǎn)、便捷生活、推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新的數(shù)據(jù)劃分為完全開放級(jí)別，優(yōu)先對(duì)所有公眾和數(shù)據(jù)開發(fā)利用者開放；將有可能威脅到國(guó)家安全、違反商業(yè)秘密和侵犯?jìng)€(gè)人隱私等的數(shù)據(jù)劃分為豁免開放級(jí)別，納入完全保密處理；將暫時(shí)不宜完全對(duì)外開放的數(shù)據(jù)劃分為依申請(qǐng)開放類型，需經(jīng)公眾或開發(fā)者申請(qǐng)，經(jīng)過對(duì)敏感數(shù)據(jù)的處理或者有效分割處理再予以開放。再者，應(yīng)為各部門上傳的政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)建元數(shù)據(jù)，并根據(jù)元數(shù)據(jù)的類別劃分?jǐn)?shù)據(jù)群，將其覆蓋到社會(huì)生活中各個(gè)主題，以方便公眾和開發(fā)利用者查看和利用。

3.3制定個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法，規(guī)定數(shù)據(jù)利用者的責(zé)任和義務(wù)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人數(shù)據(jù)被肆意收集和濫用的風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，個(gè)人的一言一行都處于被監(jiān)控和暴露的威脅中，個(gè)人對(duì)保護(hù)隱私的意愿也越來越強(qiáng)烈。因此，要盡快推出我國(guó)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法，協(xié)調(diào)政府機(jī)構(gòu)和開發(fā)利用者在收集、處理和利用個(gè)人數(shù)據(jù)方面產(chǎn)生的種種問題。值得指出的是，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法的立法原則需順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代以及數(shù)據(jù)開放利用的新特點(diǎn)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)開發(fā)利用者的責(zé)任和義務(wù)。相關(guān)法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定數(shù)據(jù)開發(fā)利用者使用個(gè)人數(shù)據(jù)的類型，以及個(gè)人數(shù)據(jù)被何種方式利用，同時(shí)對(duì)敏感數(shù)據(jù)的處理和通報(bào)以及違反安全利用規(guī)則的嚴(yán)格懲罰，使其承擔(dān)數(shù)據(jù)安全利用的責(zé)任。

3.4加強(qiáng)政府、數(shù)據(jù)利用者與公眾之間的互動(dòng)與反饋

政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中的各主體相互依賴又相互促進(jìn)，加強(qiáng)政府、數(shù)據(jù)利用者與公眾之間的互動(dòng)和反饋，可以促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)中能量流動(dòng)和價(jià)值創(chuàng)造。政府只有通過溝通了解數(shù)據(jù)利用者和公眾的需求，才能開放更多有利用價(jià)值的數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)利用者只有更多地了解公眾的喜好和個(gè)性需求，才能開發(fā)更多受人歡迎的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，政府?dāng)?shù)據(jù)開放才創(chuàng)造了應(yīng)有的價(jià)值。因此，政府一方面要通過各種應(yīng)用競(jìng)賽或者招標(biāo)購(gòu)買、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)和吸引公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)新性開發(fā)利用，提供更多有助于提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)生產(chǎn)活躍發(fā)展的數(shù)據(jù)應(yīng)用，另一方面要通過網(wǎng)上論壇、在線交流以及數(shù)據(jù)應(yīng)用下載頻次管理的方式了解公眾對(duì)數(shù)據(jù)類型、質(zhì)量、使用方面的偏好和需求，調(diào)整開放數(shù)據(jù)的重點(diǎn)和鼓勵(lì)開發(fā)應(yīng)用的方向。

［1］Rininta Putri Nugroho,et al．A comparison of nationalopendatapolicies：lessonslearned［J］．Transforming Government:People,Process and Policy，2015，9（3）：286－308.

［2］姜涵.“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代如何確定公共數(shù)據(jù)開放范圍？［EB/OL］.［2015－09－20］．http://www.cnii. com.cn/informatization/2015-07/13/content_1597371.htm.

［3］侯人華，徐少同．美國(guó)政府開放數(shù)據(jù)的管理和利用分析——以www.data.gov為例［J］．圖書情報(bào)工作，2011（4）：121－124，144.

［4］National/Homeland Security and Privacy/Confidentiality Checklist and Guidance［EB/OL］.［2015－09－20］．http://www.data.gov/sites/default/files/attachments/ Privacy%20and%20Security%20Checklist.pdf.

［5］楊東謀，等．國(guó)際政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)施現(xiàn)況初探［J］．電子政務(wù)，2013（6）：16－25.

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［7］北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng).“2014年北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)應(yīng)用創(chuàng)意大賽頒獎(jiǎng)儀式暨應(yīng)用推介會(huì)”在京舉行［EB/OL］.［2015－09－20］．http://www. bjeit.gov.cn/zwgk/ztzl/zhbjjs/zhcy/djxm/80627.htm

［8］楊東謀，等．政府開放數(shù)據(jù)與信息增值:臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］．圖書情報(bào)工作，2013（10）：67－73.

［9］Data.gov［EB/OL］.［2015－09－28］.http://www. data.gov/applications.

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［11］陳美．美國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的保障機(jī)制研究［J］.情報(bào)雜志，2013，32（7）：148－153.

Construction of Government Data Open Ecosystem:a Perspective of Data Security

Cao Yu-jia，Huang Wei-qun

In order to build a safe,harmonious and sustainable government data open ecosystem,this article presents some basic guidelines:Since data security relies on the positive interaction of all stakeholders,government should open more and higher quality of government data while keeping it security;data developer should take responsibility for data security while making creative use of data;the public should maintain their personal data under absolute control while enjoying the innovative data usage.Specific recommendations are made as follows:establishing a specialized agency responsible for data management;managing the data through layer,hierarchy and classification channels;developing Data Protection Act;strengthening the interaction and feedback among the government,developers and the public.

Government Data;Open Government Data;Open Data Ecosystem;Data Security;Open Data Principle

G254.97；G203

A

1005－8214（2016）10－0020－05

本文系全國(guó)行政學(xué)院科研合作基金課題“政府?dāng)?shù)據(jù)開放安全審查制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15HZKT113），教育部人文社科研究青年基金項(xiàng)目“我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放保密審查體系構(gòu)建及保障機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15YJCZH237）階段性研究成果之一。

曹雨佳（1988－），女，碩士，深圳市委黨校圖書館助理館員，研究方向：政府?dāng)?shù)據(jù)開放，政府信息資源管理等；黃偉群（1966－），研究生，研究館員，研究方向：政府信息公開、政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

2016－02－04［責(zé)任編輯］菊秋芳