服務(wù)型治理：社區(qū)服務(wù)中心參與社區(qū)治理的角色與路徑

徐宇珊

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服務(wù)型治理：社區(qū)服務(wù)中心參與社區(qū)治理的角色與路徑

徐宇珊

社區(qū)服務(wù)中心是政府主導(dǎo)下推進(jìn)的，通過政府購買服務(wù)，由民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)運營，為社區(qū)居民提供各種綜合性社區(qū)服務(wù)的平臺，目前已在深圳、廣州等珠三角城市全面覆蓋。社區(qū)服務(wù)中心在社區(qū)治理中扮演著“服務(wù)型治理”的角色，其服務(wù)性質(zhì)介于內(nèi)生性與外生性之間，居民參與的主體性介于完全被動和完全主動之間。因社區(qū)服務(wù)中心屬于社區(qū)外生的新生治理主體，其發(fā)揮服務(wù)型治理的作用面臨諸多困難和挑戰(zhàn)?！叭谌搿?wù)—孵化”是社區(qū)服務(wù)中心發(fā)揮服務(wù)型治理的可行路徑。

社區(qū)服務(wù)中心；服務(wù)型治理；社區(qū)治理；社區(qū)服務(wù)

一、 珠三角地區(qū)社區(qū)服務(wù)中心發(fā)展概況

社區(qū)服務(wù)中心*珠三角各地社區(qū)服務(wù)中心的具體名稱略有不同。廣州稱為家庭綜合服務(wù)中心，東莞稱為社區(qū)綜合服務(wù)中心，深圳稱為社區(qū)服務(wù)中心并在2016年改為社區(qū)黨群服務(wù)中心。為了行文方便，本文如無特別指明，統(tǒng)一用社區(qū)服務(wù)中心。是深圳、廣州、東莞等珠三角地區(qū)主要城市“十二五”期間重點推進(jìn)的社區(qū)公共服務(wù)項目。廣州市自2010年開始家庭綜合服務(wù)中心的試點工作，到2014年底共有家庭綜合服務(wù)中心171間，其中街道層面的138間，鎮(zhèn)層面的18間，社區(qū)層面的15間，實現(xiàn)了每個街道配備一個家庭綜合服務(wù)中心的目標(biāo)。*雷杰等：《廣州市政府購買家庭綜合服務(wù)分析研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第11頁。深圳市自2011年啟動社區(qū)服務(wù)中心項目，截至2015年12月已完成招投標(biāo)工作的社區(qū)服務(wù)中心有668家，實現(xiàn)全市各社區(qū)全覆蓋。*《市民政局公布社區(qū)服務(wù)中心評估結(jié)果 整體發(fā)展趨勢良好》，深圳新聞網(wǎng)，http://www.sznews.com/news/content/2016-04/26/content_13177984.htm，2016-04-26。東莞于2011年啟動“社區(qū)綜合服務(wù)中心示范點建設(shè)”，預(yù)計到2016年，該市50%的村(社區(qū))將建成社區(qū)綜合服務(wù)中心。*根據(jù)《東莞市社區(qū)綜合服務(wù)中心示范點建設(shè)實施方案》(東府辦〔2013〕72號)、《東莞市社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)“以獎代補(bǔ)”實施方案》(東民字〔2014〕55號)?；葜菔杏?013年將社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)作為“十件民生實事”項目之一，力爭到2017年實現(xiàn)各地50%以上的城鎮(zhèn)社區(qū)都建有社區(qū)綜合服務(wù)中心的目標(biāo)。*根據(jù)《2013年惠州市社區(qū)綜合服務(wù)中心運營示范點建設(shè)實施方案》(惠市社委〔2013〕21號)。

盡管珠三角各個城市社區(qū)服務(wù)中心的具體名稱有所不同，經(jīng)費規(guī)模、運營模式、覆蓋范圍等略有差異，但總體上來看都是通過政府購買服務(wù)，形成以社會組織為載體，以專業(yè)社工為骨干，以義工隊伍為基礎(chǔ)的社區(qū)綜合服務(wù)模式。具體地說，各地社區(qū)服務(wù)中心呈現(xiàn)出以下特點：

1. 以綜合性基礎(chǔ)服務(wù)為重點。珠三角各個城市的社區(qū)服務(wù)中心均為面向社區(qū)各類居民提供綜合性服務(wù)的場所，服務(wù)對象包括老年人、兒童青少年、家庭等。深圳和東莞的規(guī)定性服務(wù)內(nèi)容更多，如根據(jù)《深圳市社區(qū)服務(wù)中心運營與評估標(biāo)準(zhǔn)》(深民函〔2013〕121號)(以下簡稱《2013年標(biāo)準(zhǔn)》)，社區(qū)服務(wù)中心需要提供的社區(qū)公共服務(wù)包括老人、殘疾人、婦女兒童及家庭、青少年、優(yōu)撫對象等基礎(chǔ)人群服務(wù)，藥物濫用者、社區(qū)矯正人員、失業(yè)及特困人員等特定人群服務(wù)以及居民自助互助服務(wù)。而廣州市家庭綜合服務(wù)中心的服務(wù)項目則采取“3+X”的模式。3為必選項目，分別為老年人、家庭、青少年，X為自選項，各中心只需根據(jù)中心實際情況，因地制宜，重點選擇2項或以上服務(wù)即可，如殘障康復(fù)、義工服務(wù)、社區(qū)矯正等。

2. 政府主導(dǎo)推進(jìn)實施。珠三角地區(qū)的社區(qū)服務(wù)中心之所以得以在短短幾年內(nèi)迅速推廣，政府主導(dǎo)無疑是最重要的因素。政府主導(dǎo)的過程有如下兩個特征：(1)自上而下逐步推進(jìn)。各地的社區(qū)服務(wù)中心無論是在試點階段還是全面推行階段，無論是運營標(biāo)準(zhǔn)還是招投標(biāo)指引，都是政府政策先行，各種配套措施逐步完善和推進(jìn)。市級層面出臺指引性文件，區(qū)縣及街鎮(zhèn)出臺具體的操作細(xì)則。(2)以政府出資為主要經(jīng)費來源。無論是福彩公益金支持，還是市區(qū)政府財政出資；無論稱作獎勵，還是資助，抑或是補(bǔ)貼；社區(qū)服務(wù)中心當(dāng)前的運營經(jīng)費主要來自政府購買服務(wù)。

表1 廣州、深圳近幾年社區(qū)服務(wù)中心的經(jīng)費投入 (單位：萬元)

資料來源：廣州市的數(shù)據(jù)源自雷杰等《廣州市政府購買家庭綜合服務(wù)分析研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第145頁；深圳市的數(shù)據(jù)由深圳市社會工作者協(xié)會提供。

3. 以民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)為主要的服務(wù)供給主體。盡管珠三角的社區(qū)服務(wù)中心是政府主導(dǎo)推動的產(chǎn)物，但是卻采取了民間運作的方式，民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)成為社區(qū)服務(wù)中心的主要運營主體。政府和民間社工機(jī)構(gòu)合理分工，政府負(fù)責(zé)政策規(guī)劃、資金支持和統(tǒng)籌監(jiān)管，民間社工機(jī)構(gòu)則成為直接的服務(wù)主體。

社區(qū)服務(wù)中心并不具備法人地位，只是一個在社區(qū)提供服務(wù)的平臺，該平臺由中標(biāo)后的運營主體(主要為社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu))派駐工作人員進(jìn)行管理和服務(wù)。*深圳市鹽田區(qū)因歷史原因，有8家具有法人地位的社區(qū)服務(wù)中心。中標(biāo)的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)與社區(qū)服務(wù)中心的關(guān)系是這樣的：每一個社區(qū)服務(wù)中心均作為社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的一個項目來管理，由社工服務(wù)機(jī)構(gòu)向該社區(qū)派駐社工和行政輔助人員，社工服務(wù)機(jī)構(gòu)對該社區(qū)服務(wù)中心的工作人員提供管理、支持和指導(dǎo)。社區(qū)服務(wù)中心的推行帶動了珠三角地區(qū)民間社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，而社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展和專業(yè)提升又為社區(qū)服務(wù)中心的推進(jìn)奠定了良好的組織基礎(chǔ)。一是民辦社工機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速增加。據(jù)深圳市社會工作者協(xié)會統(tǒng)計，深圳市社區(qū)服務(wù)中心的運營主體中，有98%為民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，2%為其他社會組織。深圳市的社工機(jī)構(gòu)數(shù)從2007年的2家增至2014年的122家，參與社區(qū)服務(wù)中心運營的社工機(jī)構(gòu)數(shù)量從2011年的19家增加到2015年的48家。截至2014年底，廣州市社工機(jī)構(gòu)總計267個，是2009年的約20倍。*雷杰等：《廣州市政府購買家庭綜合服務(wù)分析研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第153頁。二是專業(yè)社會工作者人數(shù)迅速增長。廣州市2014年通過社會工作者考試的人數(shù)增至8435人，比2008年增長了約6.88倍。*雷杰等：《廣州市政府購買家庭綜合服務(wù)分析研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第146頁。深圳市的持證社工人數(shù)從2008年的1639人增至2015年的8303人，社工行業(yè)從業(yè)人員從2007年的96人增至2015年的6607人，其中專業(yè)社工人數(shù)2015年末達(dá)到5510人。*根據(jù)深圳市社會工作者協(xié)會提供的資料。

4. 通過第三方評估監(jiān)管社區(qū)服務(wù)中心運營?！罢鲑Y購買、社會組織承辦、全程跟蹤評估”是珠三角地區(qū)社區(qū)服務(wù)中心運作的基本模式，監(jiān)管評估是整個模式中重要的一環(huán)，在各地的政策文件中都專門提到了評估。深圳《2013年標(biāo)準(zhǔn)》要求，市主管部門委托第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行多主體綜合性評估，逐步建立以“全程督導(dǎo)、監(jiān)管與評估”為特征、過程性評估與總結(jié)性評估相結(jié)合的外部質(zhì)量監(jiān)控體系。廣州市在《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實施辦法》(穗辦〔2011〕22號)中提出，家庭綜合服務(wù)中心的評估工作由市民政局統(tǒng)籌指導(dǎo)，評估工作由區(qū)(縣級市)民政局具體負(fù)責(zé)。

5. 通過持續(xù)培訓(xùn)提高社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)能力。為了提高社區(qū)服務(wù)中心的專業(yè)服務(wù)和管理水平，各地均把社工的培訓(xùn)和督導(dǎo)人才培養(yǎng)機(jī)制納入社區(qū)服務(wù)中心發(fā)展的總體規(guī)劃之中，專門拿出經(jīng)費用于業(yè)務(wù)培訓(xùn)和督導(dǎo)工作。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)工作的函》(穗民函〔2012〕263號)，廣州市規(guī)定各街道家庭綜合服務(wù)中心新入職的正式工作人員必須安排不少于5天的入職培訓(xùn)，另每年必須安排不少于72小時的專業(yè)提升培訓(xùn)。所需經(jīng)費由各區(qū)、縣級市民政局向區(qū)、縣級市財政申請，或由承接服務(wù)機(jī)構(gòu)在購買服務(wù)經(jīng)費中支出。深圳采取以社區(qū)服務(wù)中心管理人員專項系列培訓(xùn)為主、社區(qū)領(lǐng)域沙龍培訓(xùn)為輔的培養(yǎng)方式，同時結(jié)合各項主題培訓(xùn)，分別對社區(qū)服務(wù)中心主任、社工進(jìn)行針對性的特色培訓(xùn)。

6. 通過整合多種資源完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。服務(wù)場地是社區(qū)服務(wù)中心開展工作的基礎(chǔ)條件。但是，在已有的建成區(qū)新增社區(qū)服務(wù)中心的場地是有難度的。因此社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)設(shè)施基本上是在整合各社區(qū)現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上形成的，各社區(qū)對星光老年之家、黨員活動室、社區(qū)圖書室等場地及硬件設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。由政府整合為主，統(tǒng)籌解決社區(qū)服務(wù)中心場地設(shè)施并提供資金支持，較好地克服了以往社區(qū)服務(wù)設(shè)施不足、使用效率不高以及短中期內(nèi)難以大量規(guī)劃新建等問題。

二、 社區(qū)治理中的多元主體及其角色定位——以深圳為例

在深圳的社區(qū)層面，除了與全國其他地方類似的社區(qū)綜合黨委、社區(qū)居委會外，還有社區(qū)工作站。近些年隨著社區(qū)社會組織登記及備案門檻的降低，社區(qū)社會組織的數(shù)量也不斷增多。社區(qū)服務(wù)中心與以往的社區(qū)治理主體有何區(qū)別，在社區(qū)治理中將扮演什么角色，發(fā)揮什么作用呢？只有把它們進(jìn)行比較，找準(zhǔn)每一類治理主體的角色定位，才能理清社區(qū)服務(wù)中心的治理功能。

社區(qū)綜合黨委是街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的基層委員會、社區(qū)各類組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要在社區(qū)內(nèi)宣傳和貫徹黨的路線、方針、政策，突出黨在社區(qū)治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)。

社區(qū)居民委員會是根據(jù)《城市居民委員會組織法》設(shè)立的，居民實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。居民委員會的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，理論上講，社區(qū)居民委員會在社區(qū)治理中扮演的是“自治性治理”的角色，是全體居民自治的主體。但是在實踐中，社區(qū)居民委員會存在著“行政化”或者“邊緣化”*李江：《城市基層社會的治理困境及其化解》，《城市學(xué)刊》2015年第1期。的問題，自治性功能發(fā)揮有限。

社區(qū)工作站是深圳在社區(qū)治理中曾經(jīng)的創(chuàng)新性產(chǎn)物。2004年底，深圳市委市政府明確提出設(shè)立社區(qū)工作站。其目的是為了解決社區(qū)居委會行政化的問題，把屬于政府行政管理的職能從社區(qū)居民委員會中剝離出來，由社區(qū)工作站來承擔(dān)，旨在還居委會的自治面目。*侯伊莎：《“鹽田模式”的社區(qū)治理體制建構(gòu)：歷史路徑、政策過程和制度體系》，載侯伊莎主編《透視鹽田模式：社區(qū)從管理到治理體制》，重慶出版社2006年版，第3—42頁；劉潤華：《社區(qū)體制研究》，《廣東民政》2006第7期。社區(qū)工作站成為街道辦事處的工作延伸，承擔(dān)著社區(qū)綜合管理、安全事務(wù)、法制事務(wù)、人口和計生、社會保障和社會事務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)事務(wù)等大量基層建設(shè)和社會維穩(wěn)等基層管理任務(wù)。因此，社區(qū)工作站扮演的是代表政府實施基層管理的角色，是政府在社區(qū)的行政管理延伸，發(fā)揮的是“政府管理型治理”的功能。

社區(qū)社會組織是指由社會組織或個人在社區(qū)范圍內(nèi)單獨或聯(lián)合舉辦的、以社區(qū)居民為主要成員或服務(wù)對象、在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動的、滿足社區(qū)居民多樣化需求的民間自發(fā)組織。與社區(qū)居民委員會類似，社區(qū)社會組織是代表社區(qū)居民的自治性組織，具有居民自發(fā)性和基層參與性，可以成為居民自治的有效載體。但是，與社區(qū)居委會代表社區(qū)全體居民所不同的是，社區(qū)社會組織代表的是社區(qū)中某一部分利益或志趣群體居民的意愿，具有內(nèi)生需求性和微小多元性特點，比社區(qū)居委會這一自治主體更加靈活多樣。作為滿足居民個性化需求的群眾自發(fā)性組織，社區(qū)社會組織通過社區(qū)居民的廣泛參與提供多樣化的社區(qū)公益或互益性服務(wù)和基礎(chǔ)性社區(qū)管理，從而推進(jìn)社區(qū)自治。因此，社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中的角色定位就是滿足社區(qū)不同居民多元需求的自治載體，代表部分居民發(fā)揮的“自治型治理”的功能。

圖1 社區(qū)治理主體及其功能

社區(qū)服務(wù)中心是社區(qū)中的非實體機(jī)構(gòu)，由社區(qū)工作站整合社區(qū)內(nèi)的各種公共資源提供服務(wù)場所，通過政府采購招投標(biāo)，由民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐運營，為社區(qū)居民提供各種綜合性專業(yè)化的社工服務(wù)，發(fā)揮的是“服務(wù)型治理”的功能。

三、 社區(qū)服務(wù)中心的“服務(wù)型治理”

(一) “服務(wù)型治理”的理論淵源

所謂服務(wù)型治理，指的是社會工作機(jī)構(gòu)通過承接政府委托的服務(wù)任務(wù)，利用政府和社會資源向困難群體、特殊群體和有需要的人士提供專業(yè)服務(wù)，緩解和解決他們在基本生活方面問題的社會治理行動。服務(wù)型治理的內(nèi)涵在于：通過這種服務(wù)，可以解決服務(wù)對象的困難和基本生活問題，緩和社會矛盾，可以通過服務(wù)促進(jìn)政府、社會、社會組織和服務(wù)對象之間的溝通、協(xié)商和共識，也有助于社會領(lǐng)域特別是社會保障領(lǐng)域公共秩序的形成。*王思斌：《以社會工作為核心實現(xiàn)服務(wù)型治理》，《中國社會科學(xué)報》2015年1月23日。

社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理是服務(wù)型治理，即通過服務(wù)而實現(xiàn)的社會治理，主要表現(xiàn)在通過服務(wù)解決社會問題，增進(jìn)社會秩序；通過服務(wù)促進(jìn)社會治理創(chuàng)新；通過政策倡導(dǎo)促進(jìn)善治。與一般的非營利組織作為共同利益或志趣者組成的群體不同，社會工作機(jī)構(gòu)的宗旨是為第三方群體提供服務(wù)。社會工作所從事的不是一般的利益共同體與政府之間的協(xié)商共治，而是通過提供服務(wù)參與服務(wù)型治理。*王思斌：《社會治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)化與社會工作的服務(wù)型治理》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第6期。因社會工作自身的特點，其在參與服務(wù)型治理過程中具有其自身優(yōu)勢，這表現(xiàn)為價值觀念優(yōu)勢、參與身份優(yōu)勢、深入民眾生活、專業(yè)工作方法和目標(biāo)取向優(yōu)勢，基于這些優(yōu)勢，社會工作切合社會治理的要求，其服務(wù)型治理對社會治理有著獨特貢獻(xiàn)。*王思斌：《社會工作參與社會治理的特點及其貢獻(xiàn)——對服務(wù)型治理的再理解》，《社會治理》2015年第1期。

對比社區(qū)服務(wù)中心的特點與“服務(wù)型治理”的特征，不難看出，社區(qū)服務(wù)中心參與基層社會治理是一種典型的服務(wù)型治理。第一，社區(qū)服務(wù)中心的運營主體是民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，換言之，運營和管理社區(qū)服務(wù)中心是社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理的主要方式。第二，社區(qū)服務(wù)中心的工作人員以社會工作者為主，他們不同于以往傳統(tǒng)的社區(qū)工作者，以專業(yè)化、職業(yè)化的方式開展社區(qū)服務(wù)。第三，社區(qū)服務(wù)中心面向社區(qū)居民提供綜合性基礎(chǔ)服務(wù)。這些服務(wù)既包括入戶探訪、開展活動、輔導(dǎo)個案等內(nèi)容，即直接解決服務(wù)對象的困難和基本生活問題；也包括了面向各類群體提供相應(yīng)的政策咨詢、資源鏈接和轉(zhuǎn)介，即通過社工的間接服務(wù)促進(jìn)服務(wù)對象與政府及其他組織之間的溝通交流，協(xié)助社區(qū)居民更好地了解政府的政策，從而達(dá)成共識。第四，社區(qū)服務(wù)中心為社會工作者提供了參與基層社會治理的場域。與珠三角地區(qū)社會工作發(fā)展初期的崗位社工和項目社工相比，社區(qū)服務(wù)中心為社工參與社會治理提供了一個社區(qū)治理的場域。社區(qū)治理場域指在影響社區(qū)治理的各種要素的共同作用下形成的網(wǎng)絡(luò)空間。*王麗麗：《城市社區(qū)管理創(chuàng)新的動力及其作用——一個場域理論視角的分析》，《城市發(fā)展研究》2011年第2期。社區(qū)居民、政府派出機(jī)構(gòu)、社會組織、轄區(qū)企業(yè)等構(gòu)成了社區(qū)治理場域中的關(guān)系主體。社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)通過派出社會工作者，借助社區(qū)服務(wù)中心這一平臺，與社區(qū)中的其他各方通過協(xié)商、合作等方式，共同參與社會治理。

(二) 社區(qū)服務(wù)中心發(fā)揮“服務(wù)型治理”的特征

社區(qū)服務(wù)中心在社區(qū)中作為“服務(wù)型治理”的定位，將王思斌教授提出的社會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行“服務(wù)型治理”的概念落實到社區(qū)層面，具體化地在社區(qū)治理場域中討論“服務(wù)型治理”的特點及其如何發(fā)揮作用。與一般意義的社會工作機(jī)構(gòu)參與“服務(wù)型治理”以及與社區(qū)中的其他治理主體相比，社區(qū)服務(wù)中心的“服務(wù)型治理”有其內(nèi)在特點。

首先，從參與治理的內(nèi)容上來看，社區(qū)服務(wù)中心是由專業(yè)人士提供的綜合性公共服務(wù)。這表現(xiàn)為提供服務(wù)的人士是具有社會服務(wù)或社會工作專業(yè)資質(zhì)的；提供的服務(wù)是帶有公共性的和公益性的，是面向社區(qū)各類居民的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，區(qū)別于一些純私人性的便民利民服務(wù)，也區(qū)別于貫徹上級政府意志的社區(qū)工作站的“政府管理型治理”。

其次，從參與治理的服務(wù)性質(zhì)來看，社區(qū)服務(wù)中心所實施的服務(wù)型治理的性質(zhì)介于內(nèi)生性與外生性之間。目前，政府在購買社區(qū)服務(wù)的過程中，規(guī)定了社區(qū)服務(wù)中心若干服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，這些服務(wù)對于社區(qū)居民來說是外生性的服務(wù)，是政府認(rèn)為社區(qū)居民所需要的，是政府要求社區(qū)服務(wù)中心提供給社區(qū)居民的，這些服務(wù)有可能符合社區(qū)居民的內(nèi)在需要，也有可能只是政府的一廂情愿。與此同時，社區(qū)服務(wù)中心在進(jìn)駐時都應(yīng)當(dāng)對該社區(qū)進(jìn)行社區(qū)需求調(diào)研，根據(jù)居民需要并結(jié)合本社區(qū)的自身特點開展服務(wù)。這些服務(wù)對于社區(qū)居民來說就是符合其內(nèi)生性需求的。因此，相對于社區(qū)社會組織所開展的源于社區(qū)居民內(nèi)生性需求的服務(wù)而言，社區(qū)服務(wù)中心的部分服務(wù)是自上而下，由社區(qū)之外的力量統(tǒng)一規(guī)定的；但與此同時，社區(qū)服務(wù)中心結(jié)合本社區(qū)特色的服務(wù)則具有一定的內(nèi)生性。這也可以理解為，社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)型治理，既實現(xiàn)了協(xié)助政府執(zhí)行和實施社會政策并傳遞社會福利的功能，又起到了發(fā)現(xiàn)社區(qū)需求，滿足社區(qū)居民服務(wù)要求的功能。

再次，從參與治理的主體來看，居民參與的主體性介于完全被動和完全主動之間。社區(qū)工作站所實施的政府管理型治理中，居民處于完全被動的地位，是作為被管理者的角色被動地接受管理。而社區(qū)社會組織則代表了居民的利益，居民是參與治理的主體，他們自發(fā)性地開展公益或互益服務(wù)，屬于自治型治理。社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)型治理中，居民的參與介于上述二者之間。一方面，社區(qū)服務(wù)中心作為社區(qū)外生的公共服務(wù)的提供者，而社區(qū)居民作為社區(qū)公共服務(wù)的受益者接受服務(wù)；另一方面，專業(yè)社會工作者服務(wù)中會貫穿“助人自助”的服務(wù)理念，特別強(qiáng)調(diào)服務(wù)對象的參與和能力發(fā)展。社會工作者會鼓勵服務(wù)對象在接受服務(wù)同時，積極參與、表達(dá)需要，發(fā)現(xiàn)自身的知識和能力，實現(xiàn)增能。因此，社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)型治理中，包含了為居民提供服務(wù)和居民自我服務(wù)的雙重機(jī)制，激發(fā)社區(qū)居民自我服務(wù)、自我管理的能力，孵化社區(qū)社會組織，也是社區(qū)服務(wù)中心提供服務(wù)的重要組成部分。

最后，從參與治理的方式來看，社區(qū)服務(wù)中心實施服務(wù)型治理需整合多方資源參與社區(qū)治理過程。一方面，社區(qū)服務(wù)中心本身就是資源整合下的產(chǎn)物，在場地硬件設(shè)施方面，社區(qū)服務(wù)中心整合了社區(qū)內(nèi)已有的各種公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。另一方面，社區(qū)服務(wù)中心自身的條件使其必須通過整合資源來實現(xiàn)社區(qū)治理功能，政府購買服務(wù)所配備的人財物并不足以完成社區(qū)服務(wù)中心所承載的功能，社區(qū)服務(wù)中心需要協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外其他各個治理主體的相關(guān)資源，向其他轄區(qū)企事業(yè)單位爭取場地、設(shè)施、資金、人力等資源支持，向其他專業(yè)社會組織爭取專業(yè)服務(wù)支持，向其他政府部門及社區(qū)工作站等爭取政府資源支持，向社區(qū)社會組織和社區(qū)居民爭取社區(qū)志愿服務(wù)資源支持等，擴(kuò)大社區(qū)服務(wù)中心的資源渠道，最終實現(xiàn)服務(wù)型治理。

(三) 社區(qū)服務(wù)中心發(fā)揮“服務(wù)型治理”的條件與困難

社區(qū)服務(wù)中心作為社區(qū)中一個不具實體地位的平臺，專業(yè)服務(wù)是其參與社區(qū)治理的最核心要素，參與的主體性及服務(wù)性質(zhì)具有內(nèi)外兼收的特點，這使得服務(wù)型治理介于純粹的政府管理型治理與純粹的自治型治理之間。這樣的“中間”狀態(tài)既給了社區(qū)服務(wù)中心參與社區(qū)治理的巨大空間，使其具備了整合各種資源提供社區(qū)公共服務(wù)的先天條件，但也對其能否真正發(fā)揮作用提出一些客觀要求。作為處于政府管理與居民自治之間的服務(wù)型治理主體，社區(qū)服務(wù)中心既需要得到政府的支持，又必須得到社區(qū)居民的信任。只有兩方都接納認(rèn)可社區(qū)服務(wù)中心的工作，社區(qū)服務(wù)中心才有可能發(fā)揮其服務(wù)型治理的功能。然而，作為一個由外部植入社區(qū)的新生事物，社區(qū)服務(wù)中心在推進(jìn)之初并不天然具備這一條件，存在諸多困難。

社區(qū)服務(wù)中心是社區(qū)外生的服務(wù)主體，這表現(xiàn)在，一是與社區(qū)服務(wù)中心相關(guān)的政策是由本社區(qū)之外的主體——上級政府部門制定的；二是社區(qū)服務(wù)中心的運營是由本社區(qū)之外的主體——社工服務(wù)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)的；三是社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)者大都是由本社區(qū)之外的成員——社工來提供的。根據(jù)深圳市社會工作者協(xié)會2015年末的統(tǒng)計，社區(qū)服務(wù)中心一線社工中，62%非深圳戶籍，僅13%為深圳本地院校畢業(yè)。由此可見，社區(qū)服務(wù)中心從設(shè)立到運營的整個過程中，社區(qū)基本上是置身于外的，社區(qū)內(nèi)的原有主體以及社區(qū)居民基本上難以參與到社區(qū)服務(wù)中心的籌建及運營工作中來。建立社區(qū)服務(wù)中心并由其提供社區(qū)公共服務(wù)，并不是社區(qū)內(nèi)部的主動選擇，而是外部社會福利政策和社會服務(wù)介入的結(jié)果。在這一背景下，外生的社區(qū)服務(wù)中心自然面臨著被社區(qū)內(nèi)的各種利益相關(guān)者所接納和認(rèn)可的問題。

一是社區(qū)居民對社會工作者及社區(qū)服務(wù)中心的認(rèn)知程度低。社會工作作為一個新興的職業(yè)，目前的社會認(rèn)知度還比較低。根據(jù)中國青年報社社會調(diào)查中心對全國3012人進(jìn)行的相關(guān)調(diào)查顯示，高達(dá)73.4%的受訪者不了解社工行業(yè)，其中，50.2%的人誤以為社工就是義工或志愿者，23.2%的人將社工當(dāng)成了居委會人員。*周易：《73.4%受訪者不了解社工是一種職業(yè)》，《中國青年報》2014年5月22日。即便在已經(jīng)開展社工服務(wù)幾年的深圳，依然存在著居民對社工服務(wù)的了解程度偏低的問題，根據(jù)南都民調(diào)中心聯(lián)合大粵網(wǎng)發(fā)起的調(diào)查問卷結(jié)果顯示，深圳近六成的受訪者對社工這個職業(yè)不了解。*《社工的尷尬你知道多少？》，《南方都市報》2015年1月22日。深圳及珠三角其他地區(qū)的社會工作是在學(xué)習(xí)香港經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的，然而香港的社會工作發(fā)展歷史悠久，已經(jīng)涵蓋到家庭和個人生活的各個方面，得到了香港居民的普遍認(rèn)可。而中國大陸在快速引入并推廣社會工作制度的時候，社會公眾對這一職業(yè)還是非常陌生的，需要一段時間了解和接納。同時，一般的社區(qū)居民往往很難說清社區(qū)中每一個治理主體的具體工作。在已有的諸多主體基礎(chǔ)上，又成立了社區(qū)服務(wù)中心，社區(qū)居民就更難弄清服務(wù)中心與社區(qū)工作站、居委會等究竟有何區(qū)別。特別是面對社區(qū)服務(wù)中心年輕的、外地的陌生面孔時，居民往往對這一新生事物持有觀望態(tài)度。

二是社區(qū)其他治理主體對社區(qū)服務(wù)中心的認(rèn)識不清。社區(qū)中已有的治理主體，特別是社區(qū)工作站，對待社區(qū)服務(wù)中心的態(tài)度則更為復(fù)雜和多樣。在市級政府自上而下層層推進(jìn)社區(qū)服務(wù)中心的過程中，并未給社區(qū)原有治理主體講清社區(qū)服務(wù)中心的制度設(shè)計框架，政策落實到街道辦事處或社區(qū)工作站時，街道辦事處或社區(qū)工作站的某些領(lǐng)導(dǎo)個人的態(tài)度和認(rèn)識對社區(qū)服務(wù)中心的推進(jìn)起著直接作用。街道辦事處和社區(qū)工作站是大力支持還是過度干預(yù)，是高度重視還是不理不睬，對服務(wù)中心的硬件設(shè)施能否順利落實，對社區(qū)服務(wù)中心能否順利入駐社區(qū)開展服務(wù)均起著至關(guān)重要的作用。當(dāng)全市上百家社區(qū)服務(wù)中心全面推開的時候，并非所有的街道辦事處或社區(qū)工作站均已在思想上和具體實施上做好準(zhǔn)備，并非每個基層領(lǐng)導(dǎo)都形成了對社區(qū)服務(wù)的統(tǒng)一認(rèn)識。部分街道辦事處及社區(qū)工作站期待讓政府直接管理社區(qū)服務(wù)中心，希望將資源控制在政府手中。部分社區(qū)工作站的工作人員對社區(qū)服務(wù)中心存有疑慮，擔(dān)心社區(qū)服務(wù)中心取代社區(qū)工作站。*在社區(qū)服務(wù)中心推進(jìn)之初，在深圳市南山區(qū)招商街道的花果山社區(qū)作為試點，將社區(qū)工作站的職能劃分成15個項目，全部實行政府購買服務(wù)，由中標(biāo)的社工機(jī)構(gòu)提供服務(wù)并取消了社區(qū)工作站。這一試點社區(qū)成為媒體競相報道的典型，也在社區(qū)工作站的現(xiàn)有工作人員中引起軒然大波?！痘ü缴鐓^(qū)取消工作站》，《深圳商報》2012年9月18日。部分社區(qū)工作站的領(lǐng)導(dǎo)把社區(qū)服務(wù)中心當(dāng)作協(xié)助工作站處理日常行政事務(wù)的助手，把社會工作者當(dāng)作工作站的臨聘人員。這些態(tài)度都阻礙了社區(qū)服務(wù)中心發(fā)揮服務(wù)型治理的功能。

四、 社區(qū)服務(wù)中心發(fā)揮“服務(wù)型治理”功能的路徑分析

理論上，社區(qū)服務(wù)中心在社區(qū)治理中應(yīng)當(dāng)扮演“服務(wù)型治理”的角色。但是，作為社區(qū)治理中的一個新生事物，社區(qū)服務(wù)中心進(jìn)駐社區(qū)之后，由于存在著上述困難，并非可以天然發(fā)揮服務(wù)型治理的功能。根據(jù)社區(qū)服務(wù)中心的治理特點以及筆者對深圳多家社區(qū)服務(wù)中心幾年來的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)服務(wù)中心發(fā)揮服務(wù)型治理的作用需要經(jīng)歷“融入—服務(wù)—孵化”的路徑。

(一) 融入社區(qū)：發(fā)揮服務(wù)型治理的敲門磚

社區(qū)服務(wù)中心之所以存在著開展服務(wù)的困難，根源在于作為一個政府自上而下推進(jìn)的新興的社區(qū)以外的主體，尚未融入社區(qū)，尚未成為被社區(qū)各方主體認(rèn)可的一員。因此，融入社區(qū)是社區(qū)服務(wù)中心發(fā)揮服務(wù)型治理的第一步。在基層社區(qū)或街道，存在著多種利益主體、多種人員結(jié)構(gòu)、多種社區(qū)類型，社區(qū)服務(wù)中心作為社區(qū)外生的服務(wù)平臺，面臨著了解社區(qū)、“進(jìn)入”社區(qū)的問題，了解和處理好與社區(qū)各種利益相關(guān)者的關(guān)系，得到各方信任和支持，是實現(xiàn)服務(wù)型治理的基礎(chǔ)。向上，得到社區(qū)、街道辦事處，乃至市區(qū)政府的認(rèn)可；向下，得到社區(qū)最廣大居民的擁護(hù)，在政府管理與居民自治之間，通過服務(wù)架起一座服務(wù)型治理的橋梁。

(二) 服務(wù)社區(qū)：發(fā)揮服務(wù)型治理的關(guān)鍵點

社區(qū)服務(wù)中心本質(zhì)上是要發(fā)揮服務(wù)職能的，為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)、專業(yè)、高效的服務(wù)是其發(fā)揮服務(wù)型治理的核心。作為政府主導(dǎo)、民間運作的社區(qū)服務(wù)平臺，社區(qū)服務(wù)中心在服務(wù)中需要平衡以下關(guān)系。

首先，平衡綜合服務(wù)與專業(yè)服務(wù)的關(guān)系。珠三角各地的社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)均為面向各類居民的綜合性基礎(chǔ)公共服務(wù)，但同時要求專業(yè)社會工作者來運營社區(qū)服務(wù)中心。如何在綜合性服務(wù)上體現(xiàn)社會工作者的專業(yè)性，如何將社會工作的專業(yè)手法運用到各種綜合服務(wù)中，如何為各類群體開展差異化的專業(yè)服務(wù)，都是社區(qū)社會工作者需要考慮的問題。

其次，平衡規(guī)定服務(wù)與特色服務(wù)的關(guān)系。如前所述，社區(qū)服務(wù)中心所實施的服務(wù)型治理的服務(wù)性質(zhì)介于內(nèi)生性與外生性之間，社區(qū)服務(wù)中心需要在有限的人、財、物的條件下，在有限的工作時間內(nèi)，既完成好協(xié)議中規(guī)定的服務(wù)指標(biāo)，又要開發(fā)符合居民需求的特色服務(wù)。

最后，平衡直接服務(wù)與整合資源的關(guān)系。如前所述，社區(qū)服務(wù)中心參與社區(qū)治理過程是一個整合資源的過程。那么哪些服務(wù)須由社會工作者親自提供，哪些服務(wù)體現(xiàn)社會工作者不可替代的專業(yè)性，哪些服務(wù)可以由社工協(xié)調(diào)其他資源完成？社區(qū)服務(wù)中心的社工要有所為有所不為，善于整合和利用其他外部資源，才可能將精力用于專業(yè)性服務(wù)中。

(三) 孵化培育：強(qiáng)調(diào)服務(wù)對象的參與

由社會工作者在社區(qū)服務(wù)中心所實施的服務(wù)型治理中，特別強(qiáng)調(diào)“助人自助”的服務(wù)理念，重視服務(wù)對象的參與。只有服務(wù)對象的能動性和潛能發(fā)揮了，讓他們成為社會工作過程中的主體，才是真正解決他們的問題。因此，社區(qū)服務(wù)中心在開展服務(wù)的同時，要注意培養(yǎng)社區(qū)骨干，讓服務(wù)對象變?yōu)榉?wù)的參與者，變被動接受服務(wù)為主動接受、主動參與、主動協(xié)助、主動提供服務(wù)。社區(qū)服務(wù)中心在進(jìn)行服務(wù)型治理中，需要考慮在推動社區(qū)自治方面如何發(fā)揮作用。要考慮如何培育、孵化社區(qū)社會組織，如何培育社區(qū)志愿者隊伍，形成“義工+社工”的工作模式。

“融入—服務(wù)—孵化”，這三個部分是一個有機(jī)統(tǒng)一的整體，構(gòu)成社區(qū)服務(wù)中心發(fā)揮服務(wù)型治理的路徑與模式。三個階段并非割裂的，它們在服務(wù)型治理中會同時發(fā)揮作用，只是在社區(qū)服務(wù)中心推進(jìn)的不同時期各有側(cè)重。例如，“融入”不僅靠處理好各種利益群體的關(guān)系，更要靠提供社區(qū)居民所需要的高品質(zhì)服務(wù)以及社工真誠的工作態(tài)度，要用服務(wù)打動社區(qū)，最終獲得在社區(qū)的社會合法性，贏得社區(qū)居民的信任。再如，“服務(wù)”的提供主體中，本身就會包括社區(qū)社會組織，社區(qū)服務(wù)中心通過資源整合，協(xié)調(diào)各類社區(qū)社會組織提供專業(yè)服務(wù)。這一過程既涉及服務(wù)，也涉及孵化培育。

綜上所述，社區(qū)服務(wù)中心在社區(qū)發(fā)揮“服務(wù)型治理”的功能，將社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理落腳到社區(qū)層面。理論上看，社區(qū)服務(wù)中心在社區(qū)中的作用符合“服務(wù)型治理”的特征，但是其自身的發(fā)展過程和特色又決定了其“服務(wù)型治理”的功能并非可以天然完成，存在著諸多困難和挑戰(zhàn)。“融入—服務(wù)—孵化”提出了社區(qū)服務(wù)中心發(fā)揮服務(wù)型治理的路徑模型，沿著這一路徑，可以對社區(qū)服務(wù)中心的“服務(wù)型治理”過程進(jìn)行更為深入的思考與研究。

(責(zé)任編輯：瀟湘子 薛立勇)

Service-Oriented Governance：The Role and the Path of Community Service Center Participates in the Community Governance.

Xu Yushan

Community service center is a platform which provides all kinds of services to the community residents. It is advanced by the government and it is operated by the private social work service organizations through the purchase of service by government. Compared with other community governance organizations, community service center plays the role of “service-oriented governance”. The characteristic of this governance is between endogenous and exogenous; the participation of residents is between completely passive and active. As the community service center is a new governance subject which is outside of the community, there are many difficulties and challenges in the function of the service management. “Integration-Service-Incubation” is a feasible way for the community service center to develop service-oriented governance.

Community Service Center; Service-Oriented Governance; Community Governance; Community Service

2016-05-30

C916; C912.83

A

0257-5833(2016)10-0099-08

徐宇珊，深圳市社會科學(xué)院副研究員 (廣東 深圳 518028)