事業(yè)單位財務(wù)管理問題及對策研究

鐘恩

摘要：隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和事業(yè)單位改革的不斷深入，為了更好的響應(yīng)國家積極推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的大政方針，促進(jìn)事業(yè)單位又好又快的發(fā)展，通過分析我國事業(yè)單位財務(wù)管理存在資產(chǎn)管理有漏洞、預(yù)算體系不科學(xué)等問題去探索其不完善的成因，在此基礎(chǔ)上從完善專項(xiàng)資金管理體系、重塑預(yù)算編制體系等提出完善我國事業(yè)單位財務(wù)管理制度的措施，力爭在事業(yè)單位內(nèi)部建立一個合理投入高效產(chǎn)出的良性循環(huán)系統(tǒng)，促進(jìn)事業(yè)單位又好又快的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；財務(wù)管理；改革

1.前我國事業(yè)單位財務(wù)管理問題及成因分析

1.1 當(dāng)前我國事業(yè)單位財務(wù)管理存在的問題

1.1.1 資產(chǎn)管理有漏洞，資產(chǎn)安全存在隱患

目前，我國許多事業(yè)單位在資金的管理上存在一些問題。國家是資金的所有者，而事業(yè)單位僅僅為資金的使用者，預(yù)算內(nèi)外的資金缺乏統(tǒng)籌管理，造成預(yù)算內(nèi)資金不足，預(yù)算外資金大大結(jié)余，把預(yù)算內(nèi)的資金強(qiáng)制劃撥為預(yù)算外收入。白條抵庫、公款吃喝、公款私存現(xiàn)象在部分單位仍然存在，侵占、截留國家和單位的收入，私自存放各項(xiàng)資金，形成了“小金庫”，其中私設(shè)“小金庫”的危害巨大，其實(shí)質(zhì)是采取欺騙手段使國有的資產(chǎn)逃避財務(wù)監(jiān)督，從而造成公款私分，集體腐敗[1]?！靶〗饚臁彪m冠以“小”字，容量卻大得驚人——據(jù)百度新聞網(wǎng)2006年10月披露，僅2006年上半年，全國審計機(jī)關(guān)共查出違規(guī)小金庫130億元，而新華網(wǎng)2011年10月披露，截至8月底，全國共發(fā)現(xiàn)“小金庫”58225個，涉及金額266.54億元。事業(yè)單位在固定資產(chǎn)的管理上不規(guī)范，一味“重購買，輕管理”[2]。其次，對固定資產(chǎn)的界定不明，據(jù)《中央行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理辦法》第八條規(guī)定，使用年限在一年以上，單位價值在500元以上、專用設(shè)備單位價值在800元以上，并在使用過程中基本保持原來物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)；單位價值雖不足規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但耐用時間在一年以上的大批同類物資，按固定資產(chǎn)管理。隨著社會的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物價上漲，通貨膨脹，固定資產(chǎn)的價格已經(jīng)產(chǎn)生了很大的變化，對固定資產(chǎn)的界定已經(jīng)產(chǎn)生的很大的局限性。

1.1.2 預(yù)算體系不科學(xué)，資源配置得不到優(yōu)化

首先在預(yù)算的編制上，一些事業(yè)單位對預(yù)算編制不重視，缺乏“先有預(yù)算、后有支出，沒有預(yù)算、不得支出”和“安排打醬油的錢不能用于買鹽”的預(yù)算管理理念。在預(yù)算的編制方法上，采用去年的數(shù)據(jù)乘以系數(shù)就為今年的預(yù)算，大多數(shù)人員在編制預(yù)算的時候都應(yīng)付了事，往往在上面催促編制的時候，才倉促上報，預(yù)算的編制很倉促。據(jù)粗略統(tǒng)計，中國的事業(yè)單位達(dá)100多萬家，職工總數(shù)近3000萬人，資產(chǎn)近3000億元，其經(jīng)費(fèi)支出占財政支出30%以上。但是事業(yè)單位所擁有的資源與其社會貢獻(xiàn)率不相匹配。事業(yè)單位擁有60%的人才，1/3的國有資產(chǎn)，占國家預(yù)算開支的1/3，但是事業(yè)單位GDP的貢獻(xiàn)率卻只在5%至10%之間，與企業(yè)貢獻(xiàn)率相比，效率較低，由此我們可以看出事業(yè)單位的資源沒有得到充分的利用，資源配置得不到優(yōu)化[3]。

1.1.3 “首長負(fù)責(zé)制”大行其道，給予貪污腐化以可乘之機(jī)

目前我國的事業(yè)單位普遍存在這樣的問題，實(shí)行“首長負(fù)責(zé)制”，領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批的現(xiàn)象嚴(yán)重，重大事項(xiàng)也不需要集體審批決策，只需領(lǐng)導(dǎo)一錘定音，“拍桌子”。其實(shí)這種現(xiàn)象在實(shí)質(zhì)上，是領(lǐng)導(dǎo)在財務(wù)資金使用上的隨心所欲，形成領(lǐng)導(dǎo)以言代法、以權(quán)代法的怪現(xiàn)象，成為了滋生腐敗的溫床。而“首長負(fù)責(zé)制”大行其道，恰恰體現(xiàn)了內(nèi)部控制度的缺失。但是我國許多事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人內(nèi)部控制的意識薄弱，認(rèn)為財務(wù)部門就是對單位內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行記賬、算賬、報賬，沒有必要設(shè)置內(nèi)部審計的部門。因此在費(fèi)用支出等方面沒有制定行之有效的控制制度，特別是其中包括的業(yè)務(wù)招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會議費(fèi)等，普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)，往往大幅度超支；即使制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，但仍較多采用實(shí)報實(shí)銷制，這樣就給一些人創(chuàng)造了鉆空子的機(jī)會，造成了利用公款揮霍浪費(fèi)的現(xiàn)象屢禁不止。

1.1.4會計制度不合理，難以反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)

（1）事業(yè)單位會計以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)。一是不能如實(shí)反映單位的資產(chǎn)和負(fù)債。事業(yè)單位會計采用的是收付實(shí)現(xiàn)制，造成了一個不可避免的問題，當(dāng)期成本費(fèi)用并不能如實(shí)反映當(dāng)期資產(chǎn)與負(fù)債。二存在每個會計年度內(nèi)收支項(xiàng)目不配比的情況。采用收付實(shí)現(xiàn)制的事業(yè)單位，無法真實(shí)地反映當(dāng)期預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果及資產(chǎn)負(fù)債情況，不能與《預(yù)算法》的要求相配比。（2）事業(yè)單位編制的會計報表不準(zhǔn)確。在現(xiàn)行事業(yè)單位收付實(shí)現(xiàn)制的前提下，只編制反映財務(wù)狀況的資產(chǎn)負(fù)債表和反映業(yè)務(wù)活動情況的各類收入與支出明細(xì)表。這種資產(chǎn)負(fù)債表的平衡公式為：資產(chǎn)+收入=負(fù)債+支出+凈資產(chǎn)，即表現(xiàn)為財務(wù)狀況信息與業(yè)務(wù)成果信息合二為一地進(jìn)行揭示，混淆了時期和時點(diǎn)會計信息的性質(zhì)，會導(dǎo)致會計信息的模糊性[4]。除此之外，事業(yè)單位不重視編制現(xiàn)金流量表，事業(yè)單位現(xiàn)金流量表的缺失，使決策者無法準(zhǔn)確掌握現(xiàn)金流向，不利于會計信息使用者作出決策，造成外部信息使用者對事業(yè)單位財務(wù)管理產(chǎn)生誤解。

1.2我國事業(yè)單位財務(wù)管理存在問題的成因分析

1.2.1 資產(chǎn)管理制度不規(guī)范，導(dǎo)致資金管理難度大。

在資金管理方面，會計和出納之間不相容崗位責(zé)任制沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，對出納監(jiān)督力度不夠，對庫存現(xiàn)金沒有及時進(jìn)行盤點(diǎn)。我國的事業(yè)單位在分類上大體分為四類：“全額撥款”、“參公（即參照公務(wù)員）”、“財政補(bǔ)貼”、“自收自支”，其中在實(shí)行差額撥款的事業(yè)單位中，允許設(shè)立二級實(shí)體，進(jìn)行經(jīng)營業(yè)務(wù)，以彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足。按照國家有關(guān)規(guī)定，差額撥款單位要根據(jù)經(jīng)費(fèi)自主程度，實(shí)行靈活自主的管理辦法，工資總額包干或其他適應(yīng)自身發(fā)展需要的辦法，逐漸減少對財政撥款的依賴程度，力爭使經(jīng)費(fèi)向自收自支過渡。采用靈活自主的管理辦法就使得事業(yè)單位資金來源渠道拓寬，出現(xiàn)了財政撥入資金、事業(yè)收人、經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入等多種渠道，也使得資金管理難度越來越大。

1.2.2信息不對稱的固有缺陷，導(dǎo)致會計信息失真

會計信息是管理者、投資者和債權(quán)人等改善經(jīng)營管理、評價財務(wù)狀況，防范經(jīng)營風(fēng)險的主要依據(jù)[5]。事業(yè)單位和上級主管部門之間存在委托代理的關(guān)系。從資金的使用方式上來看，上級主管部門是委托人，下屬事業(yè)單位是其代理人，接受上級部門的委托，運(yùn)作事業(yè)資金以經(jīng)營社會服務(wù)性事務(wù)[6]。因此事業(yè)單位和上級主管之間就存在目標(biāo)不一致的問題，事業(yè)單位在編制預(yù)算報表時希望爭取更多的財政資金，而上級主管部門就是更多的考慮如何高效率的使用資金，用最少的錢辦更多的事。由于目標(biāo)的不一致，更造成了信息上的不對稱。作為資金的使用者，事業(yè)單位直接使用財政資金從事經(jīng)營活動，在占有信息上處于主動和優(yōu)勢的地位。而上級主管部門，只能依靠事業(yè)單位提供的財務(wù)報表來掌握代理人對社會服務(wù)事務(wù)的執(zhí)行情況，在信息的占有上處于被動和劣勢的地位。

1.2.3 缺失科學(xué)合理的內(nèi)部監(jiān)督制度，不利于事業(yè)單位健康發(fā)展

所謂內(nèi)部控制，是指一個單位為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)安全完整，保護(hù)會計信息資料正確可靠，保證經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱[7]。在1999年10月31日修訂通過的《中華人民共和國會計法》到《內(nèi)部會計控制制度規(guī)范》都對內(nèi)部控制制度的相關(guān)內(nèi)容作出了明確的規(guī)定，在單位內(nèi)部應(yīng)實(shí)施會計控制制度。然而，在相當(dāng)一部分單位內(nèi)部會計控制制度只是一個空架子，淪為應(yīng)付檢查的條條款款，對內(nèi)部控制存在誤解，內(nèi)部控制的概念模糊，缺乏責(zé)任感。內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)在設(shè)置上就很不完善，目前只有一些直接隸屬省級以上的事業(yè)單位建立了內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，但是建立仍然不健全，內(nèi)部審計人員與財務(wù)人員只是對同一批人的兩種不同的稱謂，其實(shí)質(zhì)是“換湯不換藥”，難以形成有效的監(jiān)督機(jī)制。

1.2.4財務(wù)管理觀念和理念落后，抵抗財務(wù)風(fēng)險的能力弱

由于財務(wù)活動環(huán)境的復(fù)雜性，人們財務(wù)管理觀念和理念落后，管理可控范圍的局限性，使得事業(yè)單位的財務(wù)管理抵抗財務(wù)風(fēng)險的能力弱。核算風(fēng)險，由于社會的不斷進(jìn)步和發(fā)展，原先一直適用的舊的會計制度已經(jīng)不適用于現(xiàn)今的事業(yè)單位，新的會計制度在不斷更新和完善，而財務(wù)人員受自身素質(zhì)和培訓(xùn)條件的影響，不能及時的接受新知識、新政策、無法及時的提高自己的知識結(jié)構(gòu)和核算技能，因此不能及時跟上會計制度更新變化的腳步，以致在核算時出現(xiàn)偏差，使會計核算質(zhì)量下降。在資本結(jié)構(gòu)中，所擁有的全部資金由國家財政撥款投入，沒有向銀行或其他金融機(jī)構(gòu)借款，無任何負(fù)債，除了經(jīng)營風(fēng)險外，無其他財務(wù)風(fēng)險。但如果資金不足，需要向銀行或其他金融機(jī)構(gòu)借款，其資本結(jié)構(gòu)就會發(fā)生變化，在所借債務(wù)部分事業(yè)單位擔(dān)負(fù)著還本付息的壓力，由于事業(yè)單位自身償債能力的不足，再加上缺乏對貸款的有效管理，常常是事業(yè)單位“點(diǎn)菜”，政府“買單”，債務(wù)風(fēng)險由此產(chǎn)生。

2.改善我國事業(yè)單位財務(wù)管理的對策

2.1完善專項(xiàng)資金管理體系，保障資金使用安全

事業(yè)單位的專項(xiàng)資金，從支出性質(zhì)分類，專項(xiàng)資金包括個人部分（如：專項(xiàng)補(bǔ)貼、專項(xiàng)獎勵等）和公用部分（如：專項(xiàng)購置、專項(xiàng)修繕等）；從支出用途分類，可以將專項(xiàng)資金分為基本建設(shè)支出、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)支出購置、專項(xiàng)修繕和其他專項(xiàng)等[8]。針對目前我國事業(yè)單位資金管理混亂，預(yù)算內(nèi)外資金脫節(jié)的問題，應(yīng)完善專項(xiàng)資金管理體系，項(xiàng)目申報前，要有可靠的單位出具可行性的報告，證明項(xiàng)目的可行性和必要性，在資金劃撥時，嚴(yán)格審核程序，做到?？顚Ｓ?，嚴(yán)厲抵制擅自調(diào)整，更改專項(xiàng)資金用途的行為。

2.2重塑預(yù)算編制體系，服務(wù)于資源的優(yōu)化配置

在預(yù)算編制上，采用零基預(yù)算和績效預(yù)算相結(jié)合的方式。要求各事業(yè)單位，在年初的時候應(yīng)該首先“摸清家底”，充分考慮現(xiàn)有的各項(xiàng)資源，講究優(yōu)化資源的配置。其次在把各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行輕重緩急的排列，確定每項(xiàng)工作任務(wù)完成后所達(dá)到的最終效果以此來核定每項(xiàng)工作所需要的經(jīng)費(fèi)。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，我們要重視監(jiān)督與控制，在國家審計、社會審計和單位內(nèi)部審計三位一體的審計模式下，財務(wù)部門要對預(yù)算執(zhí)行全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，進(jìn)一步健全保證資金安全的運(yùn)行機(jī)制，樹立科學(xué)理財觀念，以預(yù)算促項(xiàng)目，提高資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性和科學(xué)性[9]。

2.3 完善內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化內(nèi)部審計的監(jiān)督作用

完善內(nèi)部控制制度要符合國家的有關(guān)法規(guī)，并結(jié)合單位經(jīng)營特點(diǎn)和管理需要配置權(quán)力和責(zé)任，遵循成本效益的原則，以合理的控制成本達(dá)到最佳的控制效果，保護(hù)單位各項(xiàng)資產(chǎn)的安全和完整。（1）明確決策者的權(quán)力和責(zé)任，建立配套的決策機(jī)制和責(zé)任追究制度。對于事業(yè)單位的法人，我們既要尊重其決策權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性，又要監(jiān)督其行為的廉政性和效率性。（2）嚴(yán)格分離不相容的職務(wù)和崗位。應(yīng)該做到劃分會計工作的責(zé)任，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的辦理、記錄以及維護(hù)相關(guān)的資產(chǎn)，要指派給不同的個人或者部門承擔(dān)，只有這樣才能有效防止舞弊行為和工作紕漏。（3）建立良性的控制環(huán)境。任何會計行為都不是孤立存在的，只有當(dāng)事業(yè)單位中的每一個職工都明確在內(nèi)部會計控制制度中所扮演的角色，自發(fā)、自覺地按照規(guī)定和目標(biāo)行事，這樣才能使單位內(nèi)部會計控制更有實(shí)效。我們只有將會計執(zhí)法檢查與會計職業(yè)道德檢查相結(jié)合，將會計從業(yè)資格證書注冊登記管理與會計職業(yè)道德檢查相結(jié)合，將會計專業(yè)技術(shù)考評、聘用與會計職業(yè)道德檢查相結(jié)合，我們才能真正建立和健全會計職業(yè)道德的追蹤記錄制度[10]。

2.4加強(qiáng)會計制度的改革，提高抵制財務(wù)風(fēng)險的能力

（1）適當(dāng)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。收付實(shí)現(xiàn)制不能完整反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，特別是對經(jīng)常發(fā)生經(jīng)營性收入和支出的事業(yè)單位，不利于保證會計信息的可比性，不能很好的反映當(dāng)期經(jīng)營成果[11]。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，它能強(qiáng)化事業(yè)單位各部門的責(zé)任，作為事業(yè)單位主管部門的政府和會計信息的使用者對事業(yè)單位的產(chǎn)出——即提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)一目了然。恰當(dāng)?shù)匾霗?quán)責(zé)發(fā)生制能起到積極的作用，真實(shí)、全面反映事業(yè)單位的財政狀況，使事業(yè)單位能夠及時了解各種風(fēng)險情況，提高防范風(fēng)險的能力。

（2）改進(jìn)會計報表結(jié)構(gòu)以及健全會計報表體系。對事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債表做適當(dāng)調(diào)整，將原有的“資產(chǎn)+支出=負(fù)債+凈資產(chǎn)+收入”的平衡關(guān)系式改為“資產(chǎn)=負(fù)債+凈資產(chǎn)+（收入-支出）”，增設(shè)本期累計結(jié)余欄，年終將收入與支出的凈額通過累計結(jié)余列入凈資產(chǎn)中.在資產(chǎn)負(fù)債表中予以反映，于是平衡關(guān)系式變?yōu)椋骸百Y產(chǎn)=負(fù)債+凈資產(chǎn)”[12]。這樣就實(shí)現(xiàn)了對事業(yè)單位某一點(diǎn)上財務(wù)狀況的“靜態(tài)”反映，而對“收入”、“支出”，另行單獨(dú)反映。事業(yè)單位應(yīng)增設(shè)對現(xiàn)金流量表的編制，事業(yè)單位所編制的現(xiàn)金流量表不僅可以反映該單位現(xiàn)金增減的變化還可以反映現(xiàn)金增減變化的原因。（作者單位：貴州大學(xué)管理學(xué)院）

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