食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)現(xiàn)狀分析及對策研究

姚衛(wèi)浩　韋文英　金江軍

【摘 要】食品安全標(biāo)準(zhǔn)是開展食品安全監(jiān)管和執(zhí)法的重要依據(jù)。本文首先分析了我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)現(xiàn)狀。然后指出了我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在的主要問題，如標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)混為一談；標(biāo)準(zhǔn)不完善，更新不及時，新標(biāo)準(zhǔn)滯后甚至倒退；與國際標(biāo)準(zhǔn)差距較大；存在標(biāo)準(zhǔn)不一致現(xiàn)象。最后對完善我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系提出了一些對策建議，如推進標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)的良性互動，理順食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理體制機制，建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)更新機制，保障社會公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

【關(guān)鍵詞】食品安全 標(biāo)準(zhǔn) 技術(shù)法規(guī)

1 我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.1食品安全標(biāo)準(zhǔn)主要類型

食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)包括四大類型：基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求標(biāo)準(zhǔn)，檢驗方法與規(guī)程。其中基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)包括食品中污染物限量、食品中致病菌限量、食品中真菌毒素限量、食品添加劑使用、營養(yǎng)強化劑使用、食品中農(nóng)藥殘留限量、食品中獸藥殘留限量和預(yù)包裝食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)。食品包括食品原料及產(chǎn)品（如谷物及其制品、乳與乳制品、蛋與蛋制品、水產(chǎn)品及其制品等）、營養(yǎng)與特殊膳食食品（如嬰兒配方食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等）。食品相關(guān)產(chǎn)品包括不銹鋼制品、消毒劑、有機硅防粘涂料等。食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求標(biāo)準(zhǔn)包括食品生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范、食品添加劑生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范、食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范、食品經(jīng)營衛(wèi)生規(guī)范、餐飲操作衛(wèi)生規(guī)范和危害因素控制指南。檢驗方法與規(guī)程包括理化方法、微生物方法、毒理學(xué)檢驗方法和評價程序、寄生蟲檢驗方法。

1.2食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定情況

我國已經(jīng)基本建立了涵蓋食品生產(chǎn)、加工、流通、餐飲消費等各個環(huán)節(jié)，以國家標(biāo)準(zhǔn)為主體，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)為補充，食品基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、方法標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，與國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系基本接軌的食品標(biāo)準(zhǔn)體系。

2013年1月，衛(wèi)生部啟動食品標(biāo)準(zhǔn)清理工作。衛(wèi)生部組建了食品標(biāo)準(zhǔn)清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和八個專家工作組，對現(xiàn)行近5000項食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)強制執(zhí)行內(nèi)容進行清理。到2014年1月，食品標(biāo)準(zhǔn)清理工作基本完成。

根據(jù)《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)整合工作方案（2014年-2015年）》，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會計劃到2015年底完成食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強制執(zhí)行內(nèi)容的整合工作，基本解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)交叉、重復(fù)、矛盾的問題，形成標(biāo)準(zhǔn)框架、原則與國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)基本一致，主要食品安全指標(biāo)和控制要求符合國際通行做法和我國國情的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系。

2 我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在的主要問題

2.1標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)混為一談

根據(jù)WTO/TBT協(xié)定，技術(shù)法規(guī)是指規(guī)定產(chǎn)品特性或與其有關(guān)的工藝和生產(chǎn)方法，包括應(yīng)使用的管理規(guī)定，并強制要求與其符合的文件。標(biāo)準(zhǔn)是指由公認(rèn)的為產(chǎn)品、或有關(guān)的工藝和生產(chǎn)方法規(guī)定規(guī)則、指南或特性的機構(gòu)所核準(zhǔn)、供共同和反復(fù)適用的、不強制要求與其一致的文件。

一般來說，技術(shù)法規(guī)是由國家立法機關(guān)按照法律程序制定的，旨在保護國家利益和社會公共利益，而標(biāo)準(zhǔn)通常情況下是由市場和技術(shù)相關(guān)方組織起來在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上制定的。技術(shù)法規(guī)是否引用已有的標(biāo)準(zhǔn)反映了標(biāo)準(zhǔn)的綜合水平，標(biāo)準(zhǔn)通過被技術(shù)法規(guī)的引用實現(xiàn)了其在法律中的具體實施。

在我國，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強制性的?！吨腥A人民共和國食品安全法》第十九條規(guī)定“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強制性標(biāo)準(zhǔn)”。根據(jù)現(xiàn)代法治原理，只有法才可以對公民設(shè)定強制性義務(wù)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)不是正式的法律淵源[1]。

2.2標(biāo)準(zhǔn)不完善，更新不及時，新標(biāo)準(zhǔn)滯后甚至倒退。

國內(nèi)被允許使用的食品添加劑有2400多種，其中僅有近20%制定了安全限量標(biāo)準(zhǔn)，近40%制定了檢驗標(biāo)準(zhǔn)。糖尿病人無蔗糖食品及低糖食品的標(biāo)準(zhǔn)幾乎是空白；食用調(diào)和油、壽司、生制即食水產(chǎn)品等食品目前均無標(biāo)準(zhǔn)[2]。

在食品類國家標(biāo)準(zhǔn)中，有不少標(biāo)準(zhǔn)是在上世紀(jì)八十年代、九十年代制定的，距今已有二三十年。例如，食品添加劑BHT標(biāo)準(zhǔn)是在1980年制定的，標(biāo)齡已長達(dá)35年。在食品安全標(biāo)準(zhǔn)中，標(biāo)齡在10年以上的占1/4[3]。

隨著新食品的大量出現(xiàn)，我國新標(biāo)準(zhǔn)制定工作比較滯后。例如，國家標(biāo)準(zhǔn)只有小麥粉饅頭標(biāo)準(zhǔn)GB/T 21118-2007，沒有玉米饅頭國家標(biāo)準(zhǔn)。我國只是針對嬰幼兒食品當(dāng)中的添加劑進行了限制，而對于三周歲以上的低齡兒童還沒有建立起專門的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

2010年實施的乳業(yè)新國標(biāo)，與1986年的舊國標(biāo)相比，蛋白質(zhì)含量由原標(biāo)準(zhǔn)中的每100克含2.95克下降到了2.8克，低于發(fā)達(dá)國家3.0克以上的標(biāo)準(zhǔn)；每毫升牛奶中的菌落總數(shù)標(biāo)準(zhǔn)由原來的50萬上升到了200萬。在2011年版的《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》中，大米被允許添加包括防腐劑在內(nèi)的三種添加劑。

2.3與國際標(biāo)準(zhǔn)差距較大

我國的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)相比差距較大。例如，對于獸藥殘留限量，我國至今還沒有相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)，只有農(nóng)業(yè)部在2002年12月發(fā)布的一個公告，即《動物性食品中獸藥最高殘留限量》（農(nóng)業(yè)部公告第235號），而國際食品法典委員會（CAC）在有關(guān)獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定了49種獸藥殘留限量[4]。歐盟規(guī)定己烯雌酚（一種環(huán)境激素）的殘留最高限量是0.001毫克/公斤，而我國國家標(biāo)準(zhǔn)是0.25毫克/公斤，是歐盟標(biāo)準(zhǔn)的250倍。我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中只涉及62種化學(xué)污染物，而聯(lián)合國糧農(nóng)組織已公布相關(guān)限制標(biāo)準(zhǔn)2522項，美國多達(dá)4000多項，日本則達(dá)數(shù)萬項。國外研究表明，過氧化苯甲酰可能會對人體造成某些潛在的危害，歐盟、日本等許多國家和地區(qū)都已經(jīng)全面禁用過氧化苯甲酰。而在我國，2008年6月1日開始實施的《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》中，允許每公斤面粉里最多添加60毫克過氧化苯甲酰作為增白劑。

2.4存在標(biāo)準(zhǔn)不一致現(xiàn)象

不同的食品安全標(biāo)準(zhǔn)由不同的政府部門制定。由于政府部門之間缺乏交流或意見不一致，導(dǎo)致一些食品的標(biāo)準(zhǔn)不一致。例如，根據(jù)衛(wèi)生部門制定的標(biāo)準(zhǔn)，黃花菜不屬于干菜，不得有二氧化硫殘留。而根據(jù)質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)部門制定的標(biāo)準(zhǔn)，黃花菜屬于干菜，可以有二氧化硫殘留。國家標(biāo)準(zhǔn)GB16869規(guī)定金霉素的殘留量為1毫克/公斤，而國家質(zhì)檢總局規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)則是0.1毫克/公斤?！度樗峋嬃闲l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定鉛不得超過0.05毫克/升，而《乳酸菌飲料》則規(guī)定鉛含量不得超過1.0毫克/升。在《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》（GB2760）中，饅頭被歸為糧食制品，不得添加色素；但在QS食品分類中，饅頭卻屬于蒸煮類糕點，明確可以使用添加劑。

3 我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)對策

3.1推進標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)的良性互動

標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)法規(guī)得以實施的基礎(chǔ)，而技術(shù)法規(guī)的實施可以推動標(biāo)準(zhǔn)的實施。1985年，歐盟理事會發(fā)布了《技術(shù)協(xié)調(diào)與標(biāo)準(zhǔn)新方法決議》，明確規(guī)定了用標(biāo)準(zhǔn)支持技術(shù)法規(guī)（指令）的基本原則，即技術(shù)法規(guī)中只提出保證人類健康和安全的基本要求，而要保證這些基本安全要求得以實施的具體的技術(shù)解決方案由歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織負(fù)責(zé)制定。這種方法改變了過去先有標(biāo)準(zhǔn)、后在制定的技術(shù)法規(guī)中引用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的方法，使標(biāo)準(zhǔn)更有利于推動技術(shù)法規(guī)的有效實施，同時又使標(biāo)準(zhǔn)得到更廣泛的實施[5]。

3.2理順食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理體制機制

2009年版的《中華人民共和國食品安全法》第二十一條規(guī)定“食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定、公布，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門提供國家標(biāo)準(zhǔn)編號。食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗方法與規(guī)程由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門制定”。2010年9月，衛(wèi)生部部務(wù)會議審議通過了《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，自2010年12月1日起施行。根據(jù)《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂工作。2013年國務(wù)院機構(gòu)改革，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督管理綜合協(xié)調(diào)。2013年國務(wù)院機構(gòu)改革后，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負(fù)責(zé)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。標(biāo)準(zhǔn)是開展食品安全監(jiān)管的重要依據(jù)，不少國家的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與食品安全監(jiān)管權(quán)是統(tǒng)一的[1]。2009年版的《中華人民共和國食品安全法》第二十三條規(guī)定“制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估結(jié)果“。為提高食品安全監(jiān)管效能，建議在今后新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革中，把食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制定職能和食品安全風(fēng)險評估職能劃歸國家食品藥品監(jiān)督管理總局。

3.3建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)更新機制

發(fā)達(dá)國家普遍建立了食品安全標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)動態(tài)更新機制，對舊的限量標(biāo)準(zhǔn)進行重新評估和修訂，或完全用新的標(biāo)準(zhǔn)替代。例如，從1992年開始，歐盟對植物保護產(chǎn)品中使用的所有活性成分進行為期12年漫長的重新復(fù)審程序。歐盟現(xiàn)有的農(nóng)藥殘留限量法規(guī)每年都要進行多次修改和補充。日本對實施的肯定列表“臨時殘留限量”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定每五年復(fù)審一次。我國應(yīng)根據(jù)食源性疾病、添加劑毒理等方面的最新研究成果，對食品安全標(biāo)準(zhǔn)進行及時修訂。

3.4保障社會公眾的知情權(quán)和參與權(quán)

由于標(biāo)準(zhǔn)制定參與者需要相當(dāng)?shù)膶I(yè)能力，這一限制成了有關(guān)部門、企業(yè)、專家的“關(guān)門習(xí)慣”。這樣的標(biāo)準(zhǔn)制定流程，不僅剝奪了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，也給公眾留下了“存在貓膩”的猜想空間[6]。為此，食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定過程實行信息公開，提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的透明性，讓包括消費者在內(nèi)的相關(guān)利益方參與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定工作，鼓勵消費者對食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定過程進行監(jiān)督。建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)信息平臺，促進食品安全標(biāo)準(zhǔn)信息公開，使相關(guān)政府部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者、專家學(xué)者可以進行互動交流。鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者通過該平臺為食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定獻(xiàn)計獻(xiàn)策，對食品安全標(biāo)準(zhǔn)實施情況進行監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳佳維，李保忠.中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的問題及對策[J].食品科學(xué)，2014，35（09）：334-338.

[2]陳麗霞，江躍中.食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào) 低糖食品標(biāo)準(zhǔn)幾乎空白[N].新民晚報，2013-08-19.

[3]袁端端，何海寧.中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)老了[N].南方周末，2011-05-09.

[4]高文宏.我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在的問題與發(fā)展對策[J].食品工業(yè)科技，2009（12）.

[5]劉春青，逢征虎.論標(biāo)準(zhǔn)在法律法規(guī)中的實施[J].世界標(biāo)準(zhǔn)化與質(zhì)量管理，2005（10）.

[6]姜赟.正視食品安全的“標(biāo)準(zhǔn)焦慮”[N].人民日報，2011-11-25.

作者簡介：姚衛(wèi)浩（1978—），男，江蘇啟東人，常務(wù)副院長，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究；韋文英（1966—），男，廣西貴港人，中共中央編譯局中國現(xiàn)實問題研究中心秘書長，主要從事區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域營銷、區(qū)域價值及現(xiàn)實問題研究；金江軍（1978—），男，浙江義烏人，副研究員，主要從事公共政策研究。