京津冀協(xié)同發(fā)展的全局戰(zhàn)略意義

周京奎

[摘要]推動京津冀協(xié)同發(fā)展是黨的十八大以來我國的一個重大國家戰(zhàn)略，對于打造新型首都經(jīng)濟圈、推動京津冀一體化發(fā)展、促進全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升國家形象和國際競爭力具有重大意義。具體而言，京津冀協(xié)同發(fā)展有助于疏解首都非核心功能、解決“大城市病”問題；有助于優(yōu)化城市群結(jié)構(gòu)、打造世界級城市群；有助于整合區(qū)域優(yōu)勢資源、構(gòu)建創(chuàng)新型區(qū)域經(jīng)濟體，打造具有國際競爭力的經(jīng)濟增長極；有助于基于產(chǎn)業(yè)層面和機制創(chuàng)新層面推動生態(tài)環(huán)境治理；有助于建立區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展新體制、建成區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

[關(guān)鍵詞]京津冀協(xié)同發(fā)展 首都非核心功能 大城市病 經(jīng)濟增長極 生態(tài)環(huán)境治理

[中圖分類號]F20 [文獻標識碼]A

2014年2月，習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會上強調(diào)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，首次將京津冀協(xié)同發(fā)展問題上升到國家戰(zhàn)略層面。2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，再次強調(diào)了推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一項重大的國家戰(zhàn)略，提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心是有序疏解首都非核心功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極。推動京津冀協(xié)同發(fā)展是黨的十八大以來我國的一個重大國家戰(zhàn)略，對于打造新型首都經(jīng)濟圈、推動京津冀一體化發(fā)展、帶動環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展、促進全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升國家形象和國際競爭力具有重大意義。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于疏解首都非核心功能、根治“大城市病”

北京作為多功能首都城市，在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域擁有極強的“虹吸效應(yīng)”，并進一步增強了首都經(jīng)濟功能，再加上城市空間結(jié)構(gòu)不合理，近年來面臨著嚴峻的人口擁擠、交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、公共資源緊張、房價高企等“大城市病”問題，嚴重影響了北京的可持續(xù)發(fā)展和首都的國際形象。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于消除首都“虹吸效應(yīng)”導(dǎo)致的“大城市病”?！昂缥?yīng)”是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的極化效應(yīng)的極端表現(xiàn)形式。所謂極化效應(yīng)是指，區(qū)域內(nèi)各種經(jīng)濟要素向某一城市或地區(qū)單向流動的集聚效應(yīng)。大城市或特大城市的形成和發(fā)展，正是其本身產(chǎn)生的極強的集聚效應(yīng)的結(jié)果。北京作為我國超大城市的代表，其所擁有的政治、文化中心功能是其他城市所不具備的，正是在這兩種功能的推動下，北京經(jīng)濟發(fā)展的極化效應(yīng)得到了強化，并最終形成對周邊區(qū)域的“虹吸效應(yīng)”。

首都的“虹吸效應(yīng)”包括產(chǎn)業(yè)的“虹吸效應(yīng)”和人口領(lǐng)域的“虹吸效應(yīng)”。產(chǎn)業(yè)“虹吸效應(yīng)”或稱產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的“虹吸效應(yīng)”，它是指受首都地位影響，其科技資源、人才資源、公共服務(wù)資源、信息資源、金融資源對企業(yè)投資具有極大吸引力，從而使區(qū)域產(chǎn)業(yè)向北京集聚的產(chǎn)業(yè)極化效應(yīng)。北京市第三次全國經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)顯示，2013年末，北京市共有從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的法人單位63.1萬個，比2008年未增加25.3萬個，增長67.0%。2013年末，北京市第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的法人單位資產(chǎn)總量為122.1萬億元，比2008年末增加57.4萬億元，增長88.8%。值得注意的是，在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的法人單位資產(chǎn)總量中，金融業(yè)資產(chǎn)總額最大，達到87.3萬億元，占71.5%，其次是租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)，占比分別為9.7%、3.9%、3.3%。上述數(shù)據(jù)表明，受首都地位影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金迅速向北京集中，同時也帶動了北京非核心產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。更值得關(guān)注的是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展“虹吸效應(yīng)”的推動下，北京市人口領(lǐng)域的“虹吸效應(yīng)”也日趨嚴重。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年北京外來人口為704.5萬人，其中河北省來京人口最多，為155.9萬人，占常住外來人口的22.1%。此外，2014年北京市人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014年北京市常住外來人口為818.7萬人，比2010年增長16.21%。由于北京的首都優(yōu)勢，再加上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“虹吸效應(yīng)”所帶來的較高的就業(yè)承載能力，使得北京人口“虹吸效應(yīng)”呈現(xiàn)增強的態(tài)勢。

產(chǎn)業(yè)“虹吸效應(yīng)”引起的產(chǎn)業(yè)過度集聚，尤其是非核心產(chǎn)業(yè)過度集聚，不僅導(dǎo)致北京市低端產(chǎn)業(yè)人口占比過大，加重了人口擁擠程度，同時也進一步加劇了交通、環(huán)境壓力，使北京市“大城市病”問題更加突出?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能，其中的重點是通過京津冀協(xié)同發(fā)展消除北京的產(chǎn)業(yè)與人口的“虹吸效應(yīng)”，這有助于從根本上解決北京所面臨的“大城市病”問題。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于消除北京城市空間結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的“大城市病”。特大城市集聚經(jīng)濟效應(yīng)在形成城市中心的同時，也將隨著集聚經(jīng)濟擴散效應(yīng)的增強而在城市中心外圍形成多個產(chǎn)業(yè)集聚中心，從而推動人口向外圍擴散，特大城市也因此從單中心城市轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行某鞘?。由此可見，特大城市空間結(jié)構(gòu)一般具有顯著的多中心結(jié)構(gòu)特征，以此來分散人口和就業(yè)，降低人口擁擠度和交通擁堵水平。

在就業(yè)空間結(jié)構(gòu)方面，目前北京除了城市中心區(qū)外，在其周邊共有5個就業(yè)次中心，說明北京具有多中心城市特征。然而，從就業(yè)次中心的區(qū)位來看，4個就業(yè)次中心分布在三環(huán)路和四環(huán)路沿線，位于遠郊區(qū)的就業(yè)次中心只有1個。這意味著就業(yè)次中心與城市中心距離較近，就業(yè)人口仍然集中在二環(huán)到四環(huán)之間，其在緩解人口擁擠和交通擁堵方面沒有產(chǎn)生積極作用。

此外，公共資源空間配置不均衡的問題也極為突出。在教育資源配置方面，北京市教委數(shù)據(jù)顯示，2013年北京市高校在校學(xué)生和教職工數(shù)為102萬人，分功能區(qū)看，中心城區(qū)為85.3萬人，占全市總量的83.6%；分隸屬關(guān)系看，央屬高校為63.5萬人，占62.2%。央屬高校主要集中在中心城區(qū)，為58.4萬人，占中心城區(qū)高校人數(shù)的68.5%，占央屬高校人數(shù)的92%。

在醫(yī)療資源配置方面，北京市衛(wèi)計委數(shù)據(jù)顯示，2013年全市醫(yī)院共有647個，從業(yè)人員21.5萬人。其中，中心城區(qū)醫(yī)院數(shù)為438家，占全市總量的67.7%，醫(yī)院從業(yè)人員為17.1萬人，占全市的79.5%。駐京部隊的15家三級甲等醫(yī)院全部位于中心城區(qū)，涉及從業(yè)人員3.6萬人。值得注意的是，北京市有近一半的三級醫(yī)院分布在三環(huán)以內(nèi)，這些醫(yī)院的就診人數(shù)占北京市比重超過7成。北京市就業(yè)空間結(jié)構(gòu)及公共資源配置空間結(jié)構(gòu)的不均衡問題，導(dǎo)致中心城區(qū)人口過度擁擠、交通流量過大等問題，給城市環(huán)境帶來了極大的負面影響。

《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》提出，京津冀協(xié)同發(fā)展的核心任務(wù)是疏解首都非核心功能，北京的首都功能主要是政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，這意味著那些高污染、資源密集型、勞動密集型、低附加值的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)將被疏解到北京周邊或其他地區(qū)。

同時，《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》指出，要調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。在該綱要的指導(dǎo)下，北京市通州副中心的建設(shè)已經(jīng)全面啟動，這將極大優(yōu)化北京空間結(jié)構(gòu)。為推動京津冀公共服務(wù)均等化，京津冀三地正在探索將北京優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源向津冀均衡配置的機制。上述推動北京就業(yè)空間結(jié)構(gòu)、公共資源配置空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策的落實，將極大地緩解北京市人口、交通和環(huán)境壓力，對解決北京的“大城市病”問題將起到?jīng)Q定性作用。

京津冀協(xié)同發(fā)展機制創(chuàng)新有助于解決產(chǎn)生“大城市病”的體制機制問題。“大城市病”問題解決的關(guān)鍵是要建立疏堵結(jié)合的體制機制，包括政府激勵機制和市場推動機制兩個方面。政府激勵機制是指地方政府要有動力實施解決“大城市病”的疏堵結(jié)合的政策，如產(chǎn)業(yè)疏解政策、公共資源的共享政策等。市場推動機制是指在人口流動、交通擁堵和環(huán)境治理方面發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制的作用，通過價格引導(dǎo)資源的合理配置。

北京的“大城市病”問題持續(xù)發(fā)展的根本原因是尚未建立完善的疏堵結(jié)合的體制機制。在政府激勵機制方面，由于中央對地方政府及官員的政績考核仍然偏重于地方經(jīng)濟發(fā)展水平，即GDP增長率，這使得地方政府及官員將主要精力集中在如何提升本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模上，其結(jié)果是北京城市中心區(qū)集聚了大量的非核心產(chǎn)業(yè)。此外，雖然北京擁有大量的高質(zhì)量公共資源，但相對于來自全國的就業(yè)、教育、醫(yī)療等的需求，北京市政府的公共服務(wù)供給能力尚有不足。在缺少政府激勵機制下，北京市公共服務(wù)供給只能在本地區(qū)小規(guī)模擴展，無法通過公共服務(wù)機構(gòu)的擴散來疏解北京市中心城區(qū)過度集中的公共服務(wù)需求。在市場推動機制方面，北京市在解決人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染等問題時，尚未將價格機制引入治理體系中。如，在人口擁擠度較高的中心城區(qū)，為降低人口擁擠水平，可按照家庭及企業(yè)對人口密度值的貢獻度繳納人口擁擠費。同時，該方法也可用于解決交通擁堵問題、環(huán)境污染問題。正是由于缺少市場推動機制，現(xiàn)有的經(jīng)濟政策難以阻止各類生產(chǎn)要素進入中心城區(qū)，同時市場主體沒有動力來推動各類生產(chǎn)要素向其他地區(qū)疏解。

京津冀協(xié)同發(fā)展必然要求市場一體化、構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、協(xié)調(diào)環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。實現(xiàn)上述協(xié)同發(fā)展目標，需要區(qū)域之間的協(xié)調(diào)與互補，突破行政區(qū)劃的限制，打破條塊分割、各省市各自為政的格局，建立有效的政府激勵機制和市場推動機制。上述機制實施的一個核心目標是疏解首都非核心功能，這相當于在北京城市發(fā)展領(lǐng)域構(gòu)建了疏堵結(jié)合的機制，有助于各類經(jīng)濟要素在北京地區(qū)實現(xiàn)有效配置，在解決北京“大城市病”問題方面將發(fā)揮極為重要的作用。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于優(yōu)化城市群結(jié)構(gòu)、打造世界級城市群

城市群是指以中心城市為核心向周圍輻射構(gòu)成的多個城市的集合體。城市群在經(jīng)濟上緊密聯(lián)系，在功能上分工合作，在交通上聯(lián)合一體，并通過城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和社會設(shè)施建設(shè)共同構(gòu)成具有鮮明地域特色的社會生活空間網(wǎng)絡(luò)。幾個城市群或單個大的城市群可進一步構(gòu)成國家層面的經(jīng)濟圈，對國家乃至世界經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要的影響力。京津冀城市群處于首都經(jīng)濟圈內(nèi)，是京津冀社會經(jīng)濟發(fā)展的主要載體，在缺少京津冀協(xié)同發(fā)展機制的條件下，京津冀城市間經(jīng)濟活動的競爭大于合作，京津冀城市群競爭力和影響力嚴重不足，使其難以成為推動經(jīng)濟發(fā)展的引擎。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于優(yōu)化城市群結(jié)構(gòu)體系。城市群結(jié)構(gòu)體系是指城市群內(nèi)不同規(guī)模、不同等級城市的空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)按照協(xié)同發(fā)展機制而構(gòu)成的有機體系。其中，城市群空間結(jié)構(gòu)是城市群內(nèi)社會經(jīng)濟活動相互聯(lián)系與作用的空間反映，由生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間組成；城市群規(guī)模結(jié)構(gòu)是指城市群內(nèi)的城市規(guī)模按照互補性原則進行配置的城市體系；城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是指城市群內(nèi)各城市按照承載力水平、要素稟賦水平及產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿λ_定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

近些年，京津冀城市群一直處于持續(xù)發(fā)展中，但沒有像長三角、珠三角城市群那樣迅速崛起，更沒有形成與紐約、倫敦、巴黎、東京都市區(qū)城市群比肩的環(huán)北京都市區(qū)城市群，其主要原因是京津冀城市群結(jié)構(gòu)體系不完善，使得城市群內(nèi)各城市間沒有形成互為推動的集聚與擴散效應(yīng)。在城市群空間結(jié)構(gòu)方面，北京市“攤大餅”式空間擴張模式不僅導(dǎo)致城市增長速度過快，城市就業(yè)與居住的非匹配性日益嚴重，而且導(dǎo)致大量無效的交通流量，進一步加重了環(huán)境污染。由于北京市城市空間規(guī)劃與周邊其他城市空間規(guī)劃沒有互動性，使得其他城市空間布局也呈現(xiàn)出與北京類似的蔓延式增長模式，其結(jié)果是各城市內(nèi)部和城市間的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)處于無序發(fā)展態(tài)勢。在城市群規(guī)模結(jié)構(gòu)方面，隨著北京城市蔓延式快速增長，在其“虹吸效應(yīng)”推動下，京津冀城市群中的中小城市發(fā)展明顯滯后，城市規(guī)模出現(xiàn)北京、天津規(guī)模過大，而其他城市規(guī)模過小的非均衡結(jié)構(gòu)特征。在城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，北京市同時發(fā)展了資源密集型、勞動密集型、低附加值的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，而這些產(chǎn)業(yè)與周邊城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系度不高，各城市獨自發(fā)展本市的產(chǎn)業(yè)，在京津冀城市群內(nèi)尚未形成以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶的完整的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系。正是由于京津冀城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有形成有效的分工與合作機制，代表城市群產(chǎn)業(yè)競爭力的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群也就難以形成，最終導(dǎo)致城市群難以步入快速發(fā)展軌道。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，京津冀協(xié)同發(fā)展的核心任務(wù)是疏解首都非核心功能。為推動首都非核心功能疏解，北京市首先要優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而京津冀其他城市則要創(chuàng)造條件來承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移的城市功能，這也必然要推動這些城市空間結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化。此外，

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》還確定了京津冀三地的主要功能，如確定北京是全國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心；天津是全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)；河北省是全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。京津冀三地各自確立的功能定位，實質(zhì)是其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標。由此可見，京津冀協(xié)同發(fā)展將對京津冀城市群空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化產(chǎn)生深遠影響。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于打造世界級城市群。世界級城市群是以一兩個特大型的城市為核心，包括周圍若干個城市所組成的內(nèi)部具有垂直的和橫向的經(jīng)濟聯(lián)系、并具有發(fā)達的一體化管理的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)給以支撐的經(jīng)濟區(qū)域。世界級城市群是一個國家或地區(qū)聯(lián)系世界的樞紐，是世界進入該國家和區(qū)域的門戶，是一個國家或區(qū)域的增長極，也是最具發(fā)展活力和競爭力的區(qū)域。由此可見，在我國面臨經(jīng)濟增長減速、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深度調(diào)整的經(jīng)濟新常態(tài)下，打造參與全球競爭和國際分工的世界級城市群，對于提高經(jīng)濟增長速度和質(zhì)量、擴大中國經(jīng)濟的國際影響力都將具有重要意義。

京津冀城市群與長三角、珠三角城市群構(gòu)成了我國三大主要城市群，受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、資源環(huán)境承載力等因素影響，京津冀城市群的整體競爭力尚有較大不足。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)計算的三大城市群分類競爭力顯示，在能源、資源競爭力方面，三大城市群中北京、上海、廣州的競爭力指數(shù)分別為0.583、0.730、0.485；在生態(tài)競爭力方面，北京、上海、廣州的競爭力指數(shù)分別為0.550、0.638、0.558；在經(jīng)濟競爭力方面，北京、上海、廣州的競爭力指數(shù)分別為0.838、0.860、0.447；在公共服務(wù)競爭力方面，北京、上海、廣州的競爭力指數(shù)分別為0.698、0.579、0.512。這表明除了公共服務(wù)競爭力外，長三角城市群的核心城市的競爭力指標均超過京津冀城市群的核心城市，尤其在資源與生態(tài)競爭力方面存在較大差距。此外，京津冀城市群內(nèi)部差距較大。根據(jù)測算，在能源、資源競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數(shù)分別為0.583、0.287、0.156；在生態(tài)競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數(shù)分別為0.550、0.463、0.392；在經(jīng)濟競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數(shù)分別為0.838、0.483、0.134；在公共服務(wù)競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數(shù)分別為0.698、0.374、0.285。這表明京津冀城市群內(nèi)部的不平衡主要表現(xiàn)為，以石家莊為代表的河北省各城市發(fā)展水平較低，尤其是城市間的經(jīng)濟競爭力差距巨大，使得京津冀城市群呈現(xiàn)“尖塔形”發(fā)展格局，即北京、天津城市發(fā)展水平較高，而其他大部分城市受北京的“虹吸效應(yīng)”影響發(fā)展滯后。區(qū)域創(chuàng)新要素過多地向北京、天津集聚，使河北省的產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以與北京、天津的產(chǎn)業(yè)鏈對接，破壞了區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工與合作的基礎(chǔ)，影響了城市群競爭力的提升。

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施，京津冀三地的交通一體化、要素市場一體化、公共服務(wù)一體化、生態(tài)保護一體化和產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展步伐正在加快，其所代表的能源、資源承載力、生態(tài)承載力、交通承載力、經(jīng)濟承載力、公共服務(wù)承載力將得到極大提升。京津冀城市群的綜合競爭力的提升，將有助于各城市依托北京市的科技研發(fā)優(yōu)勢，打造完善的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈體系，形成以創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展帶動的具有全球競爭力和影響力的世界級城市群。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、推動形成新的經(jīng)濟增長極

當前我國經(jīng)濟進入新常態(tài)發(fā)展階段，其發(fā)展特征是：經(jīng)濟增長減速，從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；增長方式轉(zhuǎn)變，從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變；經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾。在經(jīng)濟發(fā)展換擋期，轉(zhuǎn)變增長方式和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是推動經(jīng)濟持續(xù)增長的新動力，同時以此為基礎(chǔ)打造新增長極對中國經(jīng)濟綜合競爭力躍升也將具有重要的戰(zhàn)略意義。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于整合區(qū)域優(yōu)勢資源，打造具有國際競爭力的多層次產(chǎn)業(yè)集群。區(qū)域多層次產(chǎn)業(yè)集群是指在區(qū)域分工與合作機制推動下，區(qū)域內(nèi)不同規(guī)模等級的企業(yè)，按照產(chǎn)業(yè)鏈價值最大化原則，在特定區(qū)域內(nèi)通過縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系而緊密聯(lián)系在一起的空間經(jīng)濟組織形式。對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展來說，區(qū)域內(nèi)資源的整合程度決定了區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群的競爭力水平。

長期以來，京津冀三地受行政壁壘和地方利益的影響，區(qū)域性要素市場發(fā)展滯后，資金、土地、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、人才、勞動力等要素在區(qū)域內(nèi)流動不暢，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡。

北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年北京以第三產(chǎn)業(yè)為主，比重達到77.9%，并呈明顯的高端化趨勢。天津、河北第二產(chǎn)業(yè)比重仍占一半左右，分別為49.4%和51.1%。這些數(shù)據(jù)表明，京津冀三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，北京已進入后工業(yè)化階段，天津處于工業(yè)化階段后期，而河北尚處于工業(yè)化階段中期。在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展方面，北京的產(chǎn)業(yè)多集中在科技研發(fā)及金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，處于產(chǎn)業(yè)集群的高端；天津正在大力發(fā)展裝備制造、電子信息、航空航天、新能源新材料等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，處于產(chǎn)業(yè)集群的中端；河北的高能耗、高污染、低附加值的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)占比仍比較大，處于產(chǎn)業(yè)集群的低端。正是由于京津冀三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，使得京津冀三地的產(chǎn)業(yè)合作不緊密，難以形成以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群，進而降低了區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，京津冀協(xié)同發(fā)展主要是推動要素市場一體化，其中包括推進金融市場一體化、土地要素市場一體化、技術(shù)和信息市場一體化。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展一體化要素市場的建立以及區(qū)域資源配置的優(yōu)化，京津冀三地產(chǎn)業(yè)對接能力將大幅提高，這將有助于形成以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于構(gòu)建創(chuàng)新型區(qū)域經(jīng)濟體，打造具有國際競爭力的經(jīng)濟增長極。經(jīng)濟增長方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡是制約經(jīng)濟發(fā)展的主要瓶頸，也是導(dǎo)致經(jīng)濟增長減速、增長質(zhì)量不高、增長潛力不足的主要原因。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，轉(zhuǎn)變增長方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及以此構(gòu)建創(chuàng)新型經(jīng)濟體是突破資源承載瓶頸，推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的根本動力。

京津冀地區(qū)擁有雄厚的科技資源，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于全國前列。但由于科技資源分布不均衡，導(dǎo)致圍繞科技資源而發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟貢獻度有較大差異。北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年，北京市規(guī)模以上工業(yè)中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值同比增長17.9%，對北京市規(guī)模以上工業(yè)增長的貢獻率達到62.7%；金融業(yè)、信息服務(wù)業(yè)和科技服務(wù)業(yè)對北京市經(jīng)濟增長貢獻率達到50.5%。天津裝備制造業(yè)產(chǎn)值對規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值增長的貢獻率達到43.0%，而河北規(guī)模以上裝備制造業(yè)增加值增長8.8%，占規(guī)模以上工業(yè)的20.6%。這表明在經(jīng)濟增長方式方面，創(chuàng)新對北京和天津經(jīng)濟增長的貢獻較大，而河北的經(jīng)濟增長動力仍主要來自于要素投入。此外，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，京津冀三地產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象較為嚴重，河北和天津的工業(yè)內(nèi)部同構(gòu)系數(shù)最高，達到0.81；天津和北京的同構(gòu)系數(shù)為0.61；河北和北京的同構(gòu)系數(shù)為0.37。在研發(fā)資金投入方面，北京市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，京津冀三地研發(fā)經(jīng)費支出之比由2013年的1：0.36：0.24調(diào)整為2014年的1：0.37：0.25。雖然天津、河北的研究經(jīng)費投入有所增加，但其資金投入規(guī)模仍遠落后于北京。上述數(shù)據(jù)表明，北京市經(jīng)濟增長中科技貢獻率較高，但仍有較大增長空間，而河北經(jīng)濟增長的科技貢獻率遠低于北京、天津。京津冀三地在打造創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式方面仍有大量工作要做；京津冀三地的產(chǎn)業(yè)分工體系尚未完善，并未形成產(chǎn)業(yè)鏈帶動下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。

京津冀協(xié)同發(fā)展的最終目標是打造創(chuàng)新經(jīng)濟體，明確了京津冀三地科技創(chuàng)新優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，即北京重點提升原始創(chuàng)新和技術(shù)服務(wù)能力，天津重點提高應(yīng)用研究與工程化技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化能力，河北重點強化科技創(chuàng)新成果應(yīng)用和示范推廣能力。同時，為推動首都非核心功能疏解，京津冀三地正探索建立園區(qū)共建機制、區(qū)域性產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作基金、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同工作機制，這將有助于將創(chuàng)新要素融入產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，打造具有國際競爭力的創(chuàng)新型區(qū)域經(jīng)濟體，使創(chuàng)新成為推動京津冀經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于大氣環(huán)境治理，改進區(qū)域生態(tài)環(huán)境

區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載水平是社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)涵，它包括大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境等方面。區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載問題是工業(yè)化、城市化過程中不可避免的發(fā)展問題。如，在大氣環(huán)境方面，2014年京津冀空氣質(zhì)量超標的天數(shù)為209天，其中有35天為重污染天，京津冀地區(qū)13個城市中，有11個排在污染最重的前20位。2015年，重度霧霾持續(xù)出現(xiàn)，年末京津冀地區(qū)頻繁啟動空氣重污染紅色預(yù)警。生態(tài)環(huán)境惡化已嚴重影響了區(qū)域內(nèi)正常的生產(chǎn)生活，從根本上解決生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，構(gòu)建環(huán)境友好型經(jīng)濟發(fā)展模式是當前和未來亟須解決的重大經(jīng)濟問題。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于基于產(chǎn)業(yè)層面推動生態(tài)環(huán)境治理。受經(jīng)濟發(fā)展方式粗放、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)偏重的發(fā)展慣性影響，近些年京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效果并不顯著，天津、河北的重化工業(yè)比重仍然較大。如，根據(jù)《河北省第三次全國經(jīng)濟普查主要數(shù)據(jù)公報》數(shù)據(jù)顯示，2013年河北省制造業(yè)數(shù)目9.36萬個，占所有企業(yè)數(shù)目的21.46%；制造業(yè)吸納的從業(yè)人員最多，為493.98萬人，占所有從業(yè)人員的36.71%，其中，黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、金屬制品業(yè)從業(yè)人員數(shù)位居前三位?！逗颖笔?014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，規(guī)模以上工業(yè)增加值11758.3億元，裝備制造業(yè)、鋼鐵工業(yè)、石化工業(yè)、建材工業(yè)、醫(yī)藥工業(yè)是其主要工業(yè)部門。此外，《2014中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2013年京津冀工業(yè)廢氣排放量占全國工業(yè)廢氣排放量的13.58%，其中工業(yè)二氧化硫、工業(yè)氮氧化物以及工業(yè)煙（粉）塵排放量分別為143.29萬噸、143.21萬噸、127.71萬噸，占京津冀二氧化硫、氮氧化物以及煙（粉）塵排放總量的90.20%、67.22%以及87.47%。2015年，國家環(huán)保部對北京、天津、石家莊等9個大氣污染防治重點城市的源解析報告顯示，機動車、工業(yè)生產(chǎn)、燃煤、揚塵等是當前我國大部分城市環(huán)境空氣中顆粒物的主要污染來源，約占85%～90%。其中，北京首要污染來源是機動車，石家莊首要污染來源是燃煤，天津首要污染來源分別是揚塵、流動源、工業(yè)生產(chǎn)。由此可見，京津冀地區(qū)以河北省為代表的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重化工化是導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的重要原因，解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題是改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的重要突破口。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，京津冀三地協(xié)同發(fā)展要首先在交通、環(huán)境及產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域率先取得突破。從表面上看，交通、環(huán)境及產(chǎn)業(yè)屬于不同領(lǐng)域，但實質(zhì)上這三者是密切聯(lián)系的整體。交通一體化是推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素流動的基礎(chǔ)，而產(chǎn)業(yè)要素的合理流動有助于推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化又是解決生態(tài)環(huán)境問題的根本突破口。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展將有助于從產(chǎn)業(yè)層面推動生態(tài)環(huán)境治理。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于基于機制創(chuàng)新層面推動生態(tài)環(huán)境治理。區(qū)域生態(tài)環(huán)境服務(wù)屬于公共物品，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理相當于為提高公共物品質(zhì)量而進行的投資。由于區(qū)域內(nèi)擁有多個行政主體及眾多企業(yè)主體，行政主體的公共物品供給的搭便車行為會進一步激勵企業(yè)主體采取弱化環(huán)境保護行動，從而提高了區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理難度。這表明區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理尚需構(gòu)建有助于調(diào)節(jié)各方利益的激勵機制。

當前，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理方面難以形成有效的政府激勵機制的主要原因是，中央對地方政府及官員的政績考核仍然偏重于地方經(jīng)濟發(fā)展水平，即GDP增長率，這使得地方政府及官員將主要精力集中在如何提升本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模上，從而忽視了經(jīng)濟發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量的關(guān)系、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系、本地經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。雖然，在嚴峻的生態(tài)環(huán)境壓力下，我國已將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量納入對地方政府及官員的考核體系，但在分稅制下，地方政府面對巨大的財政壓力將不得不繼續(xù)把精力集中在發(fā)展地方經(jīng)濟上。此時，地方政府基于發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟的考慮，對于區(qū)域大氣污染等防治考慮更多的是，其資金投入與收益（包括補償收益）是否對等，這些資金投入是否會影響本地區(qū)GDP增長，這些資金投入是否會在短期內(nèi)形成經(jīng)濟效益和社會效益。在激勵機制缺失的情況下，上述思維定式將持續(xù)存在，區(qū)域間難以建立有效的“大氣污染防治協(xié)作機制”和“區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機制”。這表明解決生態(tài)環(huán)境保護問題，在依靠市場手段來調(diào)節(jié)的同時，更需要建立系統(tǒng)性的激勵機制來推動，在市場機制不完善的情況下，政府激勵機制體系將扮演著至關(guān)重要的角色。

京津冀協(xié)同發(fā)展的一個重要目標是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護一體化，并強調(diào)要推進協(xié)同發(fā)展機制體制創(chuàng)新，為突破京津冀生態(tài)環(huán)境治理面臨的機制瓶頸創(chuàng)造了條件。2015年，京津冀三地環(huán)保廳局正式簽署《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》，明確以大氣、水、土壤污染防治為重點，以聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、協(xié)同治污等10個方面為突破口，聯(lián)防聯(lián)控，共同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。未來隨著京津冀三地生態(tài)環(huán)境治理財政轉(zhuǎn)移支付機制、稅源共享機制、治理資金籌集機制的建立，京津冀生態(tài)環(huán)境治理將具有堅實的制度基礎(chǔ)。

京津冀協(xié)同發(fā)展有助于建立區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展新體制、建成區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)

區(qū)域協(xié)同發(fā)展一般是指區(qū)域內(nèi)不同經(jīng)濟體之間的相互依存、相互開放、共同發(fā)展，并不斷縮小差距的過程，其目標是推動區(qū)域內(nèi)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理布局，實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，區(qū)域協(xié)同發(fā)展還應(yīng)按照生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)，以提升區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡是個“老大難”問題，這些問題的長期存在與要素流動面臨顯性和隱形壁壘、區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌機制欠缺等密切相關(guān)。

隨著《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層制度設(shè)計已經(jīng)完成，這意味著京津冀協(xié)同發(fā)展進入了通過協(xié)同發(fā)展機制創(chuàng)新，實現(xiàn)重點領(lǐng)域突破及實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的核心任務(wù)的階段。京津冀協(xié)同發(fā)展機制創(chuàng)新主要包括以下幾個方面：一是以“協(xié)同發(fā)展機制創(chuàng)新”來彌補協(xié)同發(fā)展機制缺位。過去京津冀協(xié)同發(fā)展機制體系側(cè)重政府層面的治理合作機制建設(shè)，但由于利益協(xié)調(diào)機制的缺失，使得協(xié)同發(fā)展機制僅能扮演務(wù)虛角色，無法真正推動京津冀地區(qū)實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展?！皡f(xié)同發(fā)展機制創(chuàng)新”的一個重要任務(wù)就是形成完整的區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制體系，推動區(qū)域內(nèi)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升京津冀協(xié)同發(fā)展質(zhì)量，使其成為新的經(jīng)濟增長極。二是在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，以最具效率、最適配的方式，以有效銜接的進程構(gòu)建新型“協(xié)同發(fā)展機制體系”，如將利益驅(qū)動融入“協(xié)同發(fā)展機制創(chuàng)新”中，以市場機制實現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率及生態(tài)環(huán)境優(yōu)化效率。三是以“公平發(fā)展”作為“協(xié)同發(fā)展機制創(chuàng)新”的重要內(nèi)容。各相關(guān)主體各自以“成本外部化”“公地悲劇”等損人利己方式來達成個體目標，則有損于整體的協(xié)同發(fā)展目標。各區(qū)域之間、城市與區(qū)域之間、不同類型城市之間、城市內(nèi)部各主體之間，應(yīng)當公平地分享協(xié)同發(fā)展福利、公平地承擔協(xié)同發(fā)展責(zé)任及成本。四是將構(gòu)建“交通、環(huán)境及產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機制”作為現(xiàn)階段“京津冀協(xié)同發(fā)展機制創(chuàng)新”的核心內(nèi)容。交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移作為京津冀協(xié)同發(fā)展的突破口，彼此之間存在較強的關(guān)聯(lián)性，構(gòu)建有助于三者協(xié)同發(fā)展的機制是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、疏解首都非核心功能、形成首都經(jīng)濟圈新經(jīng)濟增長極的重要基礎(chǔ)。

推動京津冀協(xié)同發(fā)展，也是探索改革路徑、構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的需要。在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，針對京津冀跨區(qū)合作機制所呈現(xiàn)的“一畝三分地”思維定式及其他深層次矛盾和問題，著力探索跨區(qū)沖突治理、“共建、共享、共贏”發(fā)展、政府與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的新機制；針對京津冀面臨的霧霾、水資源短缺等問題，著力探索通過功能疏解、空間優(yōu)化，實現(xiàn)中心與外圍共生互動的新調(diào)節(jié)機制；針對京津冀面臨的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理問題，著力探索建設(shè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)友好、宜居宜業(yè)、社會和諧的新機制。上述區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制創(chuàng)新將建立區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展新體制，把京津冀都市圈建成科學(xué)持續(xù)、協(xié)同發(fā)展、互利共贏的區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

責(zé)編/楊昀赟