如何構(gòu)建更高級(jí)形態(tài)的全球網(wǎng)絡(luò)治理體系

張家棟

[摘要]網(wǎng)絡(luò)空間已成為主權(quán)治理空間、全球治理空間和網(wǎng)民自治空間的復(fù)合性空間，出現(xiàn)了安全化和政治化傾向，正從一個(gè)低級(jí)政治問(wèn)題日益成為一個(gè)高級(jí)政治問(wèn)題。當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)空間治理，也正處于從分散治理到統(tǒng)一治理、從低級(jí)的基礎(chǔ)治理向高級(jí)治理過(guò)渡的關(guān)鍵階段，包括網(wǎng)絡(luò)資源分配的基礎(chǔ)治理、國(guó)別網(wǎng)絡(luò)空間的分散治理以及全球網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則治理三個(gè)層次。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)治理狀況的主要特征是不對(duì)稱性。要想建立一個(gè)更加合理的全球網(wǎng)絡(luò)治理體系，就要在原則、目標(biāo)等方面進(jìn)行調(diào)整，要有共同安全觀念，確立綜合治理，均衡發(fā)展全球網(wǎng)絡(luò)治理的不同層面。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡(luò)空間 復(fù)合性空間 不對(duì)稱性 網(wǎng)絡(luò)秩序

[中圖分類號(hào)]TP391 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

網(wǎng)絡(luò)空間從產(chǎn)生到現(xiàn)在，經(jīng)歷了一個(gè)在空間和領(lǐng)域上不斷擴(kuò)張的過(guò)程。在這一過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)身份不斷變化，網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)絡(luò)行為體的關(guān)系不斷演進(jìn)，對(duì)主權(quán)國(guó)家、國(guó)際市民社會(huì)和超國(guó)家組織等都產(chǎn)生了重要影響，涉及到主權(quán)治理與全球治理等重大問(wèn)題。根據(jù)世界信息社會(huì)峰會(huì)（WSIS）的工作定義，網(wǎng)絡(luò)治理指“由政府、私營(yíng)部門和公民社會(huì)共同發(fā)展與應(yīng)用的、影響并塑造互聯(lián)網(wǎng)演變和使用方式的共享原則、規(guī)范、準(zhǔn)則、決策程序和相關(guān)項(xiàng)目”。當(dāng)前全球網(wǎng)絡(luò)治理狀況，正處于從分散治理到統(tǒng)一治理、從低級(jí)治理向高級(jí)治理過(guò)渡的階段。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間治理狀況、主張及其問(wèn)題

之所以強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間治理，主要有以下原因：第一，網(wǎng)絡(luò)空間的重要性不可估量。網(wǎng)絡(luò)空間雖然是一個(gè)人造物，是一個(gè)虛擬物，但是其用戶量卻居各空間首位。根據(jù)國(guó)際電信聯(lián)盟的數(shù)據(jù)，全球接入互聯(lián)網(wǎng)的用戶約占世界總?cè)丝诘?0%～40%。網(wǎng)絡(luò)空間已成為世界大眾生活密不可分的一個(gè)組成部分，對(duì)現(xiàn)實(shí)世界也擁有強(qiáng)大的影響與塑造能力?！?0世紀(jì)未人類社會(huì)最偉大的創(chuàng)造就是網(wǎng)絡(luò)的誕生?！钡诙W(wǎng)絡(luò)空間具有無(wú)政府特性。網(wǎng)絡(luò)空間中沒(méi)有絕對(duì)的控制力量，各行為體都有一定的活動(dòng)空間與權(quán)利，權(quán)利與義務(wù)的邊界不清晰，很容易陷入無(wú)序與混亂狀態(tài)。第三，網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利狀態(tài)具有高度的復(fù)雜性。網(wǎng)絡(luò)空間的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)超越了傳統(tǒng)主權(quán)國(guó)家體系，在次國(guó)家、國(guó)家和超國(guó)家三個(gè)層面同時(shí)產(chǎn)生權(quán)利關(guān)系，任何一方都無(wú)法獨(dú)自治理網(wǎng)絡(luò)空間，這就使網(wǎng)絡(luò)空間產(chǎn)生了迫切的治理需要并面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?？傮w來(lái)看，隨著網(wǎng)絡(luò)空間的不斷擴(kuò)張，網(wǎng)絡(luò)空間日益顯現(xiàn)出安全化和政治化傾向，正從一個(gè)低級(jí)政治問(wèn)題日益上升為一個(gè)高級(jí)政治問(wèn)題。當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)空間治理，也正處于從分散治理到統(tǒng)一治理、從低級(jí)的基礎(chǔ)治理向高級(jí)治理過(guò)渡的關(guān)鍵階段，包括三個(gè)層次或方面：

對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源分配的基礎(chǔ)治理。網(wǎng)絡(luò)空間的行為體非常多樣，包括國(guó)家、政治、各類非政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商和最終消費(fèi)者等。但是，由于歷史和技術(shù)性原因，網(wǎng)絡(luò)資源分配權(quán)一直被美國(guó)所壟斷。所有行為體參與網(wǎng)絡(luò)空間活動(dòng)的基礎(chǔ)是首先在域名系統(tǒng)（DomainName System，DNS）中獲得一個(gè)名稱。因此，域名系統(tǒng)是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)，是互聯(lián)網(wǎng)中的一項(xiàng)核心服務(wù)。域名根服務(wù)器則是域名系統(tǒng)中最重要的支撐點(diǎn)，控制著整個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間中的最頂級(jí)結(jié)構(gòu)，是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的主干。這1個(gè)主根服務(wù)器和12個(gè)輔根服務(wù)器，都處于美國(guó)政府授權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)與地址管理機(jī)構(gòu)（ICANN）的控制之下，多數(shù)位于美國(guó)境內(nèi)。在這種情況下，美國(guó)政府不僅掌握所有行為體使用網(wǎng)絡(luò)空間的審查權(quán)，還擁有隨時(shí)中斷其他網(wǎng)絡(luò)行為體資格的最終決策權(quán)。換句話說(shuō)，美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間擁有遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)實(shí)空間霸權(quán)地位的超級(jí)霸權(quán)地位。

很久以來(lái)，國(guó)際社會(huì)就想打破美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的超級(jí)霸權(quán)地位。很多國(guó)家希望美國(guó)能把網(wǎng)絡(luò)域名交給一個(gè)第三方國(guó)際組織來(lái)管理。2003年12月，在聯(lián)合國(guó)組織的日內(nèi)瓦“信息社會(huì)世界峰會(huì)”上，很多發(fā)展中國(guó)家曾建議把互聯(lián)網(wǎng)域名和地址管理系統(tǒng)轉(zhuǎn)交給國(guó)際電信聯(lián)盟來(lái)進(jìn)行管理。但是，美國(guó)、歐洲和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家反對(duì)這一主張，認(rèn)為這將妨礙信息的自由流通，有違互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的初衷。2005年7月，美國(guó)商務(wù)部曾宣布將無(wú)限期保留對(duì)13臺(tái)域名根服務(wù)器的管理權(quán)。

在過(guò)去幾年中，美國(guó)在這一問(wèn)題面臨的壓力越來(lái)越大。美國(guó)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的秘密計(jì)劃被揭露以后，歐洲國(guó)家對(duì)美國(guó)壟斷網(wǎng)絡(luò)空間的做法也日益不滿，認(rèn)為“互聯(lián)網(wǎng)問(wèn)題的最大麻煩是美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”，并與發(fā)展中國(guó)家一道不斷向美國(guó)施加壓力。同時(shí)，美國(guó)的絕對(duì)壟斷地位也將迫使其他行為體、尤其是一些世界大國(guó)和主要國(guó)際組織，加大尋找替代方案或后備方案以繞過(guò)美國(guó)控制，從而將長(zhǎng)期損害美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)利益。2010年9月，ICANN主席洛德·貝克斯特羅姆（Rod Beckstrom）在立陶宛互聯(lián)網(wǎng)治理論壇稱，ICANN應(yīng)防止被任何一個(gè)利益團(tuán)體所控制，尤其要防止落入任何一個(gè)政府間組織的掌控中。

這些因素綜合起來(lái)，迫使美國(guó)政府做出了有限的、姿態(tài)性的讓步。2014年3月14日，美國(guó)商務(wù)部下屬的國(guó)家電信和信息局發(fā)表聲明稱，美方認(rèn)識(shí)到ICANN成為一個(gè)“有效的多方參與組織”的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，要求ICANN召集“全球利益攸關(guān)者”，提出一個(gè)獲得“廣泛國(guó)際支持”的移交方案，作為移交管理權(quán)的第一步。聲明強(qiáng)調(diào)，方案應(yīng)當(dāng)遵循保持互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)放性原則，并且不會(huì)接受“由政府或政府間機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的解決方案”。這雖然意味著美國(guó)政府將交出對(duì)互聯(lián)網(wǎng)域名和地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）的管理權(quán)，但究竟誰(shuí)將接手這個(gè)“大權(quán)”還是個(gè)謎，未來(lái)發(fā)展仍然有不確定性。雖然如此，歐盟、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和國(guó)際社會(huì)、尤其是國(guó)際人權(quán)組織，仍然對(duì)此表示歡迎，美國(guó)畢竟邁出了積極的一步。

目前，以ICANN為代表的網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)治理機(jī)制，將向全球化、國(guó)際化和當(dāng)?shù)鼗较虬l(fā)展。第一，ICANN將致力于全球化進(jìn)程，把更多的行為體帶入到自身的管理體系之中，擺脫美國(guó)政府一家控制的壟斷印象；第二，ICANN將推動(dòng)國(guó)際化進(jìn)程，在世界各地建立多個(gè)合作中心；第三，ICANN將加快域名當(dāng)?shù)鼗椒?，推出中文域名等?dāng)?shù)鼗?、地區(qū)化域名，并加強(qiáng)與各地網(wǎng)絡(luò)群體之間的交流。但總體來(lái)看，由于美國(guó)所享有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及主要根服務(wù)器位于美國(guó)境內(nèi)的事實(shí)，網(wǎng)絡(luò)空間的基礎(chǔ)治理機(jī)制，目前以及未來(lái)，仍然將是“美國(guó)治下”模式，難有真正的全球治理。

對(duì)國(guó)別、區(qū)域網(wǎng)絡(luò)空間的分散治理。網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性使得其無(wú)明顯的邊界，但網(wǎng)絡(luò)空間并不能真正地脫離物理空間，本質(zhì)上仍然是人類社會(huì)的創(chuàng)造物與附屬物。正因?yàn)榇?，在現(xiàn)實(shí)空間中的主權(quán)國(guó)家體系，也很快在網(wǎng)絡(luò)空間中得到映射，網(wǎng)絡(luò)空間成為主權(quán)國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)的新領(lǐng)域。不同國(guó)家治理網(wǎng)絡(luò)空間的方法與目標(biāo)之間，也有很大的差別。

美國(guó)治理網(wǎng)絡(luò)空間的方法主要有三個(gè)部分，分別為本土防御、門戶開(kāi)放和網(wǎng)絡(luò)控制。首先，美國(guó)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)本土防御能力。美國(guó)擁有世界上最強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)安保能力，并且每年還繼續(xù)增加相關(guān)安保開(kāi)支。美國(guó)每年因網(wǎng)絡(luò)安全造成的損失在170億美元以上，因網(wǎng)絡(luò)金融犯罪造成的損失也在100億美元以上。更重要的是，美國(guó)最先進(jìn)的軍事系統(tǒng)也嚴(yán)重依賴包括衛(wèi)星等在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)體系。2008年1月，美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)小布什簽署第54號(hào)國(guó)家安全總統(tǒng)令（NSPD-54）和第23號(hào)國(guó)土安全總統(tǒng)令（HSPD-23），開(kāi)始實(shí)施國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全綜合計(jì)劃（Comprehensive National CybersecurityInitiative，CNCI），并要求美國(guó)政府所有與安全有關(guān)的部門，包括國(guó)土安全部、國(guó)家安全局等都參與進(jìn)來(lái)。2016年2月9日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在向國(guó)會(huì)提交的總額為4.1萬(wàn)億美元的2017財(cái)年預(yù)算中，就包括一個(gè)190億美元的網(wǎng)絡(luò)安全計(jì)劃，高于打擊伊斯蘭國(guó)組織的110億美元預(yù)算。其次，美國(guó)推動(dòng)其他國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間奉行“門戶開(kāi)放”原則，這是其在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的主要對(duì)外政策。美國(guó)長(zhǎng)期向其他國(guó)家施加壓力，在網(wǎng)絡(luò)自由的旗幟下打擊其他國(guó)家管控網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的努力，為美國(guó)網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)的擴(kuò)張清除制度性阻力。第三，美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略目標(biāo)是網(wǎng)絡(luò)控制或網(wǎng)絡(luò)壟斷。利用強(qiáng)大的技術(shù)和力量?jī)?yōu)勢(shì)控制網(wǎng)絡(luò)，是美國(guó)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。早在1993年，美國(guó)就提出了“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”概念，1997年，美國(guó)提出“網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)”概念，并于2001年成為綱領(lǐng)性作戰(zhàn)概念，2003年在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始實(shí)施。目前，美國(guó)已制訂《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，并成立了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部。

美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)行為引發(fā)各國(guó)的普遍反應(yīng)。對(duì)內(nèi)，各國(guó)紛紛加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)立法，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控力量；對(duì)外，各國(guó)紛紛組建網(wǎng)絡(luò)部隊(duì)，“網(wǎng)絡(luò)軍備競(jìng)賽”開(kāi)始。英國(guó)早在2001年秘密組建了一支數(shù)百人的黑客部隊(duì)。2009年6月，英國(guó)還出臺(tái)了一份國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略。日本也組建了一支約5000人的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)部隊(duì)。韓國(guó)效仿美國(guó)，組建了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部。法國(guó)、俄羅斯等國(guó)也紛紛加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)方面的軍事能力。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2011年的初步評(píng)估，在193個(gè)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)中，有68個(gè)國(guó)家制定了網(wǎng)絡(luò)安全計(jì)劃，其中有32個(gè)國(guó)家在其軍事計(jì)劃和組織中納入了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)。2012年8月，聯(lián)合國(guó)根據(jù)公開(kāi)資料再次進(jìn)行評(píng)估發(fā)現(xiàn)，193個(gè)國(guó)家中制定國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全計(jì)劃的數(shù)量已經(jīng)增長(zhǎng)到114個(gè)，其中47個(gè)國(guó)家制定的網(wǎng)絡(luò)安全計(jì)劃都為武裝部隊(duì)分配了一些任務(wù)。

由于網(wǎng)絡(luò)空間的無(wú)國(guó)界性和網(wǎng)絡(luò)行為的即時(shí)性，戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、侵略與自衛(wèi)、前方與后方、軍人與平民、國(guó)內(nèi)與國(guó)外等傳統(tǒng)的司法和戰(zhàn)爭(zhēng)法則，都很難在網(wǎng)絡(luò)空間適用。為限制網(wǎng)絡(luò)軍備競(jìng)賽，規(guī)范各國(guó)的網(wǎng)絡(luò)行為，俄羅斯等國(guó)曾希望與美國(guó)等國(guó)家達(dá)成一份具有約束力的條約或公約，以削減或控制網(wǎng)絡(luò)攻擊性武器的研發(fā)與應(yīng)用研究，但這一提議沒(méi)有得到美國(guó)等的積極響應(yīng)。美國(guó)等更愿意在所謂的民事犯罪領(lǐng)域與其他國(guó)家進(jìn)行合作，并試圖把網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家行為或針對(duì)國(guó)家行為體的攻擊行為“合法化”。

對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則治理。國(guó)際社會(huì)已經(jīng)開(kāi)始在網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行全球治理的努力，但不同陣營(yíng)國(guó)家之間在全球網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)則的制訂權(quán)方面爭(zhēng)奪激烈，難以形成共識(shí)。西方國(guó)家在全球網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)則的制訂方面走在前面?！恫歼_(dá)佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》（Budapest Conventionon Cybercrime）于2001年11月由歐洲委員會(huì)26個(gè)歐盟成員國(guó)以及美國(guó)、加拿大、日本和南非等30個(gè)國(guó)家在布達(dá)佩斯簽署，是世界上第一部針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪行為的國(guó)際公約。截至2016年2月，已有48個(gè)國(guó)家提交了批準(zhǔn)，另外有6個(gè)國(guó)家已經(jīng)簽署但尚未批準(zhǔn)。與公約相配套，相關(guān)國(guó)家還簽署一份“反仇外主義和種族主義議定書(shū)”（Protocol on Xenophobiaand Racism）。歐洲委員會(huì)也成立了“網(wǎng)絡(luò)犯罪公約委員會(huì)”（Cybercrime ConventionCommittee）和相關(guān)技術(shù)合作項(xiàng)目（TechnicalCooperation Programs）。與此相比，《塔林手冊(cè)》則更具有開(kāi)拓性意義。北約卓越合作網(wǎng)絡(luò)防御中心（NATO CCD COE）聚集了具有政治、軍事和學(xué)術(shù)背景的幾十名專家，在國(guó)際紅十字會(huì)、美國(guó)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部和北約盟軍司令部等的指導(dǎo)與協(xié)助下，經(jīng)過(guò)4年時(shí)間于2013年完成一份建議性文件《塔林網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)國(guó)際法手冊(cè)》（簡(jiǎn)稱《塔林手冊(cè)》）。這是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的第一部建議性國(guó)際法規(guī)范。該手冊(cè)以主權(quán)概念為基礎(chǔ)，以平時(shí)法和戰(zhàn)爭(zhēng)法為分類線索，大量引用了國(guó)際法案例和相關(guān)淵源，將是未來(lái)國(guó)際社會(huì)討論相關(guān)立法的文本基礎(chǔ)。

除了西方國(guó)家以外，中國(guó)、俄羅斯和印度等國(guó)也不斷提出自己的全球網(wǎng)絡(luò)治理主張。2011年中俄等國(guó)提請(qǐng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)討論《信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則》。美國(guó)對(duì)此反應(yīng)非常消極，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院甚至要求其駐聯(lián)合國(guó)代表反對(duì)該議案，認(rèn)為“該行為準(zhǔn)則為政府排他性地控制互聯(lián)網(wǎng)資源尋求合法性，否定確?；ヂ?lián)網(wǎng)繁榮的多利益攸關(guān)方模式，對(duì)信息自由流動(dòng)構(gòu)成威脅”。2015年1月，中國(guó)、俄羅斯和上合組織再次向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交新文本，但仍然遭到美國(guó)等國(guó)的反對(duì)，理由仍然是“使政府控制網(wǎng)絡(luò)資源合法化和限制網(wǎng)絡(luò)基本自由”。

國(guó)際社會(huì)在全球網(wǎng)絡(luò)治理方面的斗爭(zhēng)，還體現(xiàn)在各種網(wǎng)絡(luò)安全論壇的創(chuàng)設(shè)上。2003年，在國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）等的推動(dòng)下，世界信息社會(huì)峰會(huì)（WSIS）于2003年在日內(nèi)瓦召開(kāi)。此次會(huì)議雖未就網(wǎng)絡(luò)治理達(dá)成一致，但卻建立了聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理工作組（WGIG）以繼續(xù)研究網(wǎng)絡(luò)治理問(wèn)題。經(jīng)過(guò)2004～2005年間的多次會(huì)談，國(guó)際社會(huì)決定成立一個(gè)國(guó)際性的會(huì)議機(jī)制“互聯(lián)網(wǎng)治理論壇”（IGF）。2015年12月16日，中國(guó)主辦的第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)在浙江烏鎮(zhèn)召開(kāi)。中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平出席開(kāi)幕式并發(fā)表主旨演講，系統(tǒng)闡述了中國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用、網(wǎng)絡(luò)秩序和網(wǎng)絡(luò)治理等問(wèn)題的看法。一些非官方機(jī)構(gòu)也積極組織全球網(wǎng)絡(luò)治理會(huì)議。2010年5月3日至5日，美國(guó)東西方研究所（East WestInstitute）在達(dá)拉斯主辦首屆全球網(wǎng)絡(luò)安全峰會(huì)（Worldwide Cybersecurity Summit），峰會(huì)演講人員包括多名美歐高級(jí)官員。

但是，主要國(guó)家在全球網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域并非只有矛盾與競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)展現(xiàn)合作的一面。2015年7月22日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了一份《關(guān)于從國(guó)際安全的角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展政府專家組的報(bào)告》。這一報(bào)告是以中美為代表的20個(gè)在全球信息領(lǐng)域有影響的政府專家組進(jìn)行了幾輪會(huì)談達(dá)成的框架文件，取得了一定程度上的國(guó)際共識(shí)。并且，這些份報(bào)告還觸及“如何在網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)起責(zé)任”、“如何建立信任措施”和“如何在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域構(gòu)建國(guó)際法”等敏感議題，體現(xiàn)了相關(guān)國(guó)家的合作意愿。

全球網(wǎng)絡(luò)治理的原則與方向

當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)治理狀況的主要特征是不對(duì)稱性，分別體現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)空間的全球化特征與少數(shù)國(guó)家控制的不對(duì)稱、不同國(guó)家間網(wǎng)絡(luò)權(quán)力的不對(duì)稱、國(guó)家與非國(guó)家行為體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的不對(duì)稱，以及當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)秩序與國(guó)際秩序之間的不對(duì)稱。要想建立一個(gè)更加合理的全球網(wǎng)絡(luò)治理體系，就要在原則、目標(biāo)等方面進(jìn)行調(diào)整。

全球網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)是建立一個(gè)安全、公正的網(wǎng)絡(luò)秩序。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)秩序基本上為霸權(quán)秩序，主要特征是不合理、不公正、不平等和不穩(wěn)定。美國(guó)等國(guó)家主要關(guān)注如何維持其網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)，甚至模仿現(xiàn)實(shí)空間，制訂了一個(gè)先發(fā)制人的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間的安全化和軍事化。這些國(guó)家對(duì)如何治理網(wǎng)絡(luò)興趣并不大，甚至?xí)幸饪v容相關(guān)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)攻擊行為的存在。當(dāng)今世界上的多數(shù)恐怖組織和極端組織都在美國(guó)有自己的網(wǎng)站。其他國(guó)家則主要集中于應(yīng)對(duì)美國(guó)的壓力，也無(wú)能力關(guān)注和解決網(wǎng)絡(luò)治理問(wèn)題。

要建立一個(gè)安全、公正的網(wǎng)絡(luò)秩序，首先必須確立網(wǎng)絡(luò)空間的人類公地屬性。網(wǎng)絡(luò)空間雖然是美國(guó)首創(chuàng)，但現(xiàn)在已成為全人類的公地，是國(guó)家安全和國(guó)際安全不可缺少的組成部分，關(guān)系到世界各國(guó)的安全與發(fā)展。因此，在網(wǎng)絡(luò)空間治理中，首先要確定網(wǎng)絡(luò)空間的全球性與公共性，并以此確定網(wǎng)絡(luò)空間與網(wǎng)絡(luò)行為主體之間的關(guān)系。其次，必須要確定國(guó)際共治的基本原則。美國(guó)等試圖借非國(guó)家行為體來(lái)打壓新興國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)訴求，其實(shí)質(zhì)是想利用網(wǎng)絡(luò)來(lái)放大自己的國(guó)家利益和力量?jī)?yōu)勢(shì)。中國(guó)、俄羅斯和印度等國(guó)則試圖把主權(quán)體系移植到網(wǎng)絡(luò)空間之中，借傳統(tǒng)國(guó)際法原則來(lái)維護(hù)自身權(quán)利與利益。兩種力量之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，將會(huì)形成未來(lái)的網(wǎng)絡(luò)治理格局。全球網(wǎng)絡(luò)治理，不僅要對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行治理，把當(dāng)前的霸權(quán)主義網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成一個(gè)多邊平衡網(wǎng)絡(luò)，還要促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體的創(chuàng)建，把網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)成各國(guó)、各民族、各文化群體之間相互交流、相互理解的媒介與橋梁。當(dāng)然，新網(wǎng)絡(luò)秩序的合理性，也來(lái)源于其與國(guó)際格局的對(duì)稱程度。不同國(guó)家雖然有平等的地位與權(quán)利，但是責(zé)任與能力卻有很大的區(qū)別。平衡大國(guó)與其他國(guó)家之間在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，也是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)新秩序的一個(gè)重要方面。

全球網(wǎng)絡(luò)治理的目標(biāo)是保障各國(guó)、各行為體利用網(wǎng)絡(luò)的平等權(quán)利。網(wǎng)絡(luò)空間可謂“美國(guó)原創(chuàng)物”。網(wǎng)絡(luò)空間起初的功能也非常簡(jiǎn)單，僅僅用于通訊和信息分享。因此，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家從自己的產(chǎn)權(quán)觀念出發(fā)，傾向于把網(wǎng)絡(luò)視為自己的“創(chuàng)造物”，擁有發(fā)明版權(quán)或發(fā)明主權(quán)，甚至認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)空間也適用國(guó)際法上的“先占原則”。但是，網(wǎng)絡(luò)空間是沒(méi)有明確邊界的，也不是任何國(guó)家所能絕對(duì)擁有的。首先，網(wǎng)絡(luò)空間本身難以界定地理邊界?？臻g行為體從美國(guó)等少數(shù)國(guó)家發(fā)展到當(dāng)前所有國(guó)家和地區(qū)。其參與群體也從少數(shù)精英發(fā)展到今天的人民大眾，比現(xiàn)實(shí)世界擁有更高的代表性與參與度。其次，網(wǎng)絡(luò)空間的形態(tài)與內(nèi)涵也在不斷變化，外延及領(lǐng)域也在不斷拓展。這使得網(wǎng)絡(luò)更具有國(guó)際性和全球性特征，變成了一個(gè)“世界共建物”。但是，不同國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利和能力都有很大差異。少數(shù)國(guó)家控制著主要網(wǎng)絡(luò)資源的分配權(quán)、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的創(chuàng)造權(quán)和網(wǎng)絡(luò)行為的管理權(quán)，多數(shù)國(guó)家只能被動(dòng)接受網(wǎng)絡(luò)及其影響，對(duì)其國(guó)家安全和利益構(gòu)成了嚴(yán)峻威脅。一些國(guó)家的大網(wǎng)絡(luò)企業(yè)已成為霸權(quán)國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間的主要載體，成為相關(guān)國(guó)家塑造其他國(guó)家民意、影響其他國(guó)家內(nèi)政外交的重要工具。

因此，保障各國(guó)、各行為體平等利用網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利是全球網(wǎng)絡(luò)治理的主要目標(biāo)。這一方面要?jiǎng)?chuàng)新全球網(wǎng)絡(luò)治理體制，建立一個(gè)具有廣泛包容性和代表性、能夠平衡不同利益與主張的全球治理體系；另一方面要發(fā)展創(chuàng)新型、民主型的網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，為不同國(guó)家、不同文化的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品提供進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)空間的渠道與市場(chǎng)。

全球網(wǎng)絡(luò)治理的主體應(yīng)該是主權(quán)國(guó)家。幾乎無(wú)限制的自由曾是網(wǎng)絡(luò)空間的一個(gè)重要特征，無(wú)政府狀態(tài)曾是網(wǎng)絡(luò)空間吸引網(wǎng)民的重要原因。但隨著網(wǎng)絡(luò)自身的發(fā)展，各網(wǎng)絡(luò)行為主體也不斷強(qiáng)化了對(duì)網(wǎng)絡(luò)的治理力度?，F(xiàn)在，國(guó)家、企業(yè)和其他網(wǎng)絡(luò)行為體，都在用自己的方式對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行干預(yù)與治理，其中一些治理措施和戰(zhàn)略相互矛盾，目標(biāo)不盡相同，治理能力也有很大的差異?？臻g網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出從無(wú)政府狀態(tài)向多重治理狀態(tài)并存方向發(fā)展的態(tài)勢(shì)，在一定程度上導(dǎo)致當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)混亂與動(dòng)蕩。

要想解決這一問(wèn)題，必須明確主權(quán)國(guó)家的核心治理主體地位，主權(quán)國(guó)家治理網(wǎng)絡(luò)空間的必要性上升。首先，網(wǎng)絡(luò)空間需要權(quán)威行為體來(lái)調(diào)節(jié)權(quán)力關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)空間并不是天然自由和平等的，已發(fā)展出自己的權(quán)力關(guān)系，即支配一依賴關(guān)系，存在著強(qiáng)者對(duì)弱者、剝削者與被剝削者等之間的關(guān)系，需要一個(gè)強(qiáng)大的仲裁和治理機(jī)構(gòu)。其次，網(wǎng)絡(luò)侵入到主權(quán)領(lǐng)域，主權(quán)國(guó)家需要做出反應(yīng)。其他全球性問(wèn)題，一般是因國(guó)家性和地區(qū)性問(wèn)題國(guó)際化、全球化而產(chǎn)生的。而網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題則是因網(wǎng)絡(luò)空間向國(guó)家主權(quán)領(lǐng)域的擴(kuò)張形成的，與其他全球性問(wèn)題的產(chǎn)生途徑是相反的。再次，只有國(guó)家才具有有效治理網(wǎng)絡(luò)的真正能力。從綜合治理能力、中立性和可持續(xù)性等因素來(lái)看，國(guó)家是最合適的治理主體。國(guó)家可以治理本國(guó)主權(quán)范圍之內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)，又可以通過(guò)國(guó)家間組織來(lái)治理超主權(quán)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)，也有治理網(wǎng)絡(luò)的合法性和可靠性。事實(shí)上，美國(guó)也認(rèn)可這一點(diǎn)。2015年2月13日，在美國(guó)斯坦福大學(xué)召開(kāi)的“白宮網(wǎng)絡(luò)安全和消費(fèi)者保護(hù)峰會(huì)”（the White House Summit onCybersecurity and Consumer Protection）上，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬稱：“網(wǎng)絡(luò)世界就像當(dāng)年蠻荒時(shí)代的美國(guó)西部。而在某種程度，我們（美國(guó)）被要求充當(dāng)那里的警長(zhǎng)?！弊詈螅匾氖?，網(wǎng)絡(luò)空間其實(shí)擺脫不了主權(quán)國(guó)家的約束。網(wǎng)絡(luò)空間雖然有無(wú)限的潛能和意義，但也有明顯的力量局限性。網(wǎng)絡(luò)空間雖然看起來(lái)是虛擬的，但必須依賴于物理載體而存在。網(wǎng)絡(luò)行為主體也往往都是有國(guó)籍的，逃避不了主權(quán)國(guó)家的管轄。網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利也是有限的。在暴力、財(cái)富和知識(shí)三種權(quán)力來(lái)源中，網(wǎng)絡(luò)主要涉及知識(shí)一項(xiàng)，只是改變了知識(shí)傳播與獲得的傳統(tǒng)路徑。網(wǎng)絡(luò)空間雖然可以放大或削弱知識(shí)的影響范圍，改變財(cái)富與暴力的實(shí)際影響能力，弱化基于地理的主權(quán)國(guó)家認(rèn)同，但其本身尚不足以成為權(quán)力的來(lái)源。網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)主權(quán)國(guó)家的挑戰(zhàn)雖然存在，但仍然是有限的、可控的。從歷史上來(lái)看，各種通訊手段的發(fā)明，都沒(méi)有顛覆國(guó)家體系，反而強(qiáng)化了國(guó)家的存在和意義。

全球網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵是明確網(wǎng)絡(luò)主權(quán)及其范圍。網(wǎng)絡(luò)主權(quán)已成為一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)性的概念。網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)從超主權(quán)狀態(tài)發(fā)展為混合權(quán)力狀態(tài)。隨著技術(shù)進(jìn)步和網(wǎng)絡(luò)空間的演進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)空間的超主權(quán)或無(wú)主權(quán)特征發(fā)生了一定程度的變化，是相對(duì)的而不是絕對(duì)的。網(wǎng)絡(luò)空間是一種特殊的公地，虛擬特征是依附于物理實(shí)在而存在的，網(wǎng)絡(luò)空間的物理實(shí)體、使用者、所有者等往往都是有國(guó)籍的。雖然說(shuō)網(wǎng)絡(luò)空間是跨國(guó)或超國(guó)家的，但是數(shù)據(jù)、硬件等往往是有主權(quán)屬性的。在當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)空間中，混合著國(guó)家主權(quán)權(quán)力、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的自治權(quán)力和超國(guó)家組織的管理權(quán)力，呈現(xiàn)出一種混合權(quán)力狀態(tài)。并且，網(wǎng)絡(luò)空間的活動(dòng)范圍越大，對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的介入越深，就越需要強(qiáng)大的治理能力，網(wǎng)絡(luò)的主權(quán)特征也就會(huì)越明確。

當(dāng)然，僅僅依靠主權(quán)原則，還不足以治理網(wǎng)絡(luò)空間。要想有效治理空間，還要明確主權(quán)治理與非主權(quán)治理之間的界線，實(shí)現(xiàn)不同治理主體之間的平衡。首先，要明確不同網(wǎng)絡(luò)治理主體之間的關(guān)系。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)政治之間，既有聯(lián)系，也有區(qū)別。這也使網(wǎng)絡(luò)空間治理，劃分為國(guó)家主權(quán)治理、普通性管轄治理和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理三個(gè)類別。其次，要明確不同國(guó)家主權(quán)治理權(quán)力之間的關(guān)系。在網(wǎng)絡(luò)空間，存在著明顯的共享主權(quán)或交叉主權(quán)現(xiàn)象。網(wǎng)絡(luò)信息的所有者、使用者和存儲(chǔ)者在地理位置上的普遍分離，使得傳統(tǒng)式的排他性主權(quán)管轄很難實(shí)現(xiàn)，需要建立共享主權(quán)或交叉主權(quán)治理體系。這意味著，不同主權(quán)國(guó)家需要密切的跨國(guó)合作，才有可能有效治理網(wǎng)絡(luò)空間。最后，要區(qū)分網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的層次及其不同的治理形式。網(wǎng)絡(luò)主權(quán)包括本國(guó)境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的管轄權(quán)、本國(guó)境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施所儲(chǔ)存信息的管轄權(quán)以及在國(guó)家間流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)信息的管轄權(quán)等三個(gè)層次，需要不同的治理模式。

小結(jié)

網(wǎng)絡(luò)空間本來(lái)是一個(gè)自治、自助的體系，但是其發(fā)展具有內(nèi)在的自我否定性。網(wǎng)絡(luò)空間的快速發(fā)展以及與權(quán)力的結(jié)合，對(duì)其最初的特征其實(shí)是一種“否定之否定”?，F(xiàn)在，網(wǎng)絡(luò)空間已成為主權(quán)治理空間、全球治理空間和網(wǎng)民自治空間的結(jié)合與綜合。要解決當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間的混亂、矛盾與沖突，防止網(wǎng)絡(luò)空間軍事化的風(fēng)險(xiǎn)，建立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)合作共同體，離不開(kāi)主權(quán)國(guó)家的主導(dǎo)和參與。但是，僅僅依靠任何單一國(guó)家或主權(quán)國(guó)家，也不可能實(shí)現(xiàn)真正的治理目標(biāo)。首先，國(guó)際社會(huì)要有共同安全觀念平衡不同國(guó)家、國(guó)家與非國(guó)家行為之間的網(wǎng)絡(luò)權(quán)責(zé)關(guān)系。其次，國(guó)際社會(huì)要確立綜合治理理念，體現(xiàn)不同行為體的正當(dāng)考慮與需求，既要能保護(hù)網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)和網(wǎng)絡(luò)自由，還要能打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義活動(dòng)和各種網(wǎng)絡(luò)攻擊活動(dòng)。再次，全球網(wǎng)絡(luò)治理的不同層面和方面要均衡發(fā)展。在網(wǎng)絡(luò)域名系統(tǒng)的基礎(chǔ)治理、國(guó)別分散治理和全球網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的制訂等方面，國(guó)際社會(huì)都要有相應(yīng)的發(fā)展方案，才能保障網(wǎng)絡(luò)空間健康、可持續(xù)發(fā)展。

責(zé)編/樊保玲